PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题与解决对策

文／杨占锋 中交一公局集团建筑工程有限公司 天津 301700

引言：

国家基础设施建设所需要的巨大资金，若是只依靠财政资金是非常不现实的，无法承受不同城市在基础设施建设上所面临的巨大压力。另外一方面，伴随着社会企业的高速发展和进步，也为我国各个城市的基础设施建设打下了坚实的资金基础。社会企业对于城市基建有着非常强烈的融资意愿，对于政府部门发起的基础项目来说，大多数都可以将其划分为经营类项目，这些项目最为显著的特征就是具备一定的公益性特点，同时也能够获得经济效益。在这样的时代背景下，如何进一步发动社会资源，将其使用在城市基础设施的建设过程中，通过政府来进行引导，融合社会资金，有效改革传统财政单一融资的资金缺口问题，也能够为城市的基础设施建设提供强力保障。

1、PPP 模式的结构

将PPP 模式使用在城市基础设施项目的建设过程中，需要重点考虑问题就是需要保障政府以及社会企业的利益以及发展需求，因为政府以及社会企业拥有着不同的利益偏好。基于政府这一角度进行分析，政府都会要求社会企业在展开城市基础设施项目的建设过程中，达成质量标准，同时还需要保障一定的基础公共利益。而基于贷款人的角度来展开深入分析，贷款人希望能够在收回贷款上具备一定的保障。而基于社会企业这一角度来展开深入分析，他们则希望能够在政府活动相关部门的支持和引导之下，在城市基础设施项目建设的投资上获得一定的经济效益。如何保障上述主体的利益和发展需求，对于不同的项目最终会有不同的结果，PPP模式的关键要素在于，在不损害其他主体经济效益，保障利益平衡的基础条件下，同政府以及社会企业的风险管理，对项目风险进行均衡。

除此之外，不能够将PPP 模式看作为简单的基础设施项目建设，与私有化越最为显著的区别就在于，社会企业和政府对于项目的水平和对项目的主导性存在一定的差异性。对于私有化的项目来说，需要通过市场组织，也就是各个社会企业来进行引导，政府在其中能够展现出来的价值和作用是有限的，政府投资相对来说较为消极，社会企业相对来说更为积极。但是在PPP 模式的运作过程中，政府对于项目运作占据重要的引导地位，不仅仅是项目的投资人员，同时也是在项目投入使用之后的监督人员，政府投资相对来说更为灵活合理，能够通过不同的结构设置，保障项目建设有序推进。我国现阶段在城市基础设施项目的建设过程中，已经开始逐步引入PPP 模式，但是在实践过程中，由于不同地区项目存在一定的差异性，还需要综合其实际状况对结构进行具体安排。大多数状况下，虽然运用到了PPP 模式，但是在不同地区的实践过程中，最终的结构会存在大小不一的差距。

2、PPP 模式的优点

将PPP 模式使用在城市基础设施项目的建设过程中，不管是政府部门还是社会企业，都可以发挥出企业相应的价值和优势，也就是融合政府的远景规划能力以及使用企业的资金资源，其主要的价值和优点体现在以下几个方面：

一是能够避免费用的超支问题。政府以及使用企业在城市基础设施项目建设的初始阶段一同参与到项目地风险识别以及可行性论证中，确保项目在后续运作过程中施工技术以及资金投入的合理性，有效降低在施工上的时间周期，保障费用的投入能够得到全方位的降低。PPP 模式只有在项目已经建设完成同时已经得到政府的批准之后，也才能够开始获得经济效应。因此将PPP 模式使用在其中，能够进一步改善工程项目的管理效率、建设效率，降低成本造价，有效调节项目的施工风险以及在资金投入上的压力。研究调查表明，与传统的融资模式相比，PPP 模式下的基建项目能够节约费用达到17%，同时工作项目的施工也能够按照工期及时完成。

二是能够进一步转变政府职能，降低在财政上的经济负担。政府能够从传统的项目建设复杂事务中脱离出来，由传统的工程项目建设参与者转变为一个监督人，保障工程项目的建设质量，也能够在资金投入上全面减少压力。

三是能够促使投资主体变得更为丰富多元化。通过社会企业来为基础工程项目的建设提供资产以及服务，能够保障其资金能力，促使投资体制实现进一步的改革升级。与此同时，当社会企业参与到项目的过程中，还能够在工程项目施工设计以及管理过程中实现进一步的改革创新，改善工程项目的运作效率，为项目建设提供更为现代化的管理理念。

四是能够实现政府和企业二者之间的取长补短，展现出政府公共机构的职能，发挥出使用企业的优势，有效弥补自身在项目运作上存在的缺陷和不足之处，二者之间也能够形成互惠互利的发展目标，以更为科学合理的成本投入为广大群众提供更为高水平的社会服务。

五是风险分配更为合理。与传统的bot 模式存在不同，PPP 模式在项目的建设初始阶段，就能够对风险进行科学合理地分配。同时，由于政府部门能够对其中一部分地风险因素进行有效承担，确保整体地风险分配更为科学合理，有效降低施工单位和投资人地风险，降低项目的投资和融资难度，保障项目融资成功的概率，政府在对风险进行承担的过程中，也能够对风险进行控制。

3、融资存在的问题

3.1 监管力度应加强

将PPP 模式使用在城市基础设施项目的建设过程中，使用的制度大多数为合同制，从理论上来说，需要具备更为完善的监管条例以及相关的法律法规作为项目建设的保障和理论依据，能够确保政府以及社会企业二者之间的利益，在进行合作时，整体的合作流程也会变得更为标准化。但是在项目的实践操作过程中，PPP 模式之下的政府基础项目建设融资工作在相关运作条例以及法律法规上还有很大的进步和完善空间。与此同时，政府和社会企业在展开项目合作时，很多细节问题还没有敲定，监管水平不够完善，无法创建出更为有效的法制外部环境。

3.2 融资风险大

政府以及社会企业在展开城市基础设施项目建设的过程中，若是运用PPP 模式，那么政府以及社会企业从本质上来说会转化为将合同为主的互相制约关系，但是这样的合同制，是否会展现出其法律价值，核心要素就在于政府和社会企业是否对合同规定中的内容可行性足够认可，以及是否依照合同中的具体内容展开工程项目的施工建设。

3.3 社会资本的参与意愿低

想要确保城市基础设施项目建设高效可持续地向前推进，需要保障社会资本能够顺利进入到项目的投资和融资过程中，大多数状况下，政府在运用PPP 模式时，都会设置一定的准入模式，但是这样的准入模式设置标准却过高，很多社会企业在参与程度上不足，一方面是由于门槛设置过高，社会企业无法达成标准，另外一方面，准入模式设置不够合理，很多具备资金能力的社会企业不愿参与到其中。

3.4 公共服务体系有待完善

在政府部门运用PPP 模式来展开城市基础设施项目建设的投资和融资之后，社会企业为了保障自身能够获得的经济效益以及整个项目的利润空间，在展开工程项目的实践建设中，需要加强对成本的关注，严格管控项目的利润，最终可能导致项目建设投资较高，最终为社会进行服务时收费标准较高，超过用户的可接受范围，不管是项目的建设过程中还是后期的投入使用，都会带来一定的阻碍，整体的公共服务体系还不够完善。

4、PPP 模式下基础设施建设投融资的问题解决途径

4.1 完善相关的法律法规制度

PPP 模式从本质上来说为合同制，不管是项目的初识签约还是后续的责任履行，都需要通过法律法规作为保障。因此需要对PPP 模式的相关法律法规进行进一步的建立健全，若是缺乏这一重要保障，PPP 模式的价值也无法真正的展现出来。法律法规设置其主要内容就是需要对监督管理权利进行清晰地界定，构建出更为统一化以及独立化的监管机构，也只有保证监管机构的独立的水平，才能够确保其不会受其他利益主导，进一步降低对企业的干扰水平，在决策的制定上更为公平、公正以及合理。同时也需要保证监管机构的集中化，对较为分散、独立存在同时具备缺陷和不足的监管机制进行有机整合，构建出一套更为科学合理的监管机制，有效规避监管权利被滥用的问题。总而言之，需要建立出一个更为透明化、公开化以及公平化的PPP 模式监管体系，并对法律法规框架进行建立健全，进一步推动将行政审批作为主体的监管模式，逐渐向着将法律法规作为主体的监管模式进行转移，对于进一步积极引导社会企业投资，确保投资人以及社会群众的利益具备着非常重要的现实意义，也能够保障城市基础设施为广大人民群众提供更为长期有效的社会服务。

法律法规是否足够完善，对于政府部门和社会企业之间能否形成长期有效的合作机制能够起到一定的保障作用。PPP 模式需要基于合同这一限制条件，对二者之间的权力和责任进行清晰地界定，以此来进一步约束二者在项目运作和建设过程中的行为。在出现合同纠纷问题的过程中，法律法规逐渐演化为解决合同问题的重要模式，由于在PPP 模式的运作过程中政府和企业之间的合同关系其主要的表现形式就是政府的行政职能以及社会企业的民事权力，若是没有相关的法律法规来对进行规范，那么政府的裁决权会变得更为自由，会和企业的民事权力出现冲突，导致PPP 模式的价值和作用无法真正的展现出来。因此通过法律法规来进一步解决二者在合作过程中的权利自由问题，对于展现出PPP 模式作用来说是十分重要的。

4.2 转变职能和加强监管

目前在PPP 模式的使用过程中，其整体的政策支持体系还不够建立健全，政府在整个过程中需要身兼数职，包括项目的监督人员以及参与者，在整个管理过程中，无法依照其承担的角色特征，对政策支持体系进行建立健全，致使PPP 模式在项目的投资和运作过程中，出现了很多无法预测地风险事件。因此，政府部门作为PPP 模式的重要参与主体，在常规工作过程中，需要实现自身职能的颠覆性转变，改革传统的投资理念，有效规避传统的单一财政融资模式，在PPP 模式的运作过程中，完善其监督和管理职能，确保在PPP 模式投融资的方式选择上，占据一定的领导地位。政府部门在PPP 模式中，隶属于项目的监督者和领导者，因此应该展现出自身的价值和优势，确保与社会企业之间的合作水平全面提升。除此之外，政府还需要建立出一个更为完善的监督管理体系，保障项目运作的流畅性。除此之外，在对监督管理机构进行构建的过程中，也能够确保资金的投入安全，保障社会企业的综合经济效益，这也是通过PPP 模式来保障社会公共服务水平的重要途径。

4.3 确立合理的分险分担机制

在PPP 模式下，城市基础设施项目的建设具备较高地风险因素，同时资金投入也是导致项目建设的最大阻碍，因此需要依照项目的实际运用状况，在制定科学合理的法律法规的过程中，还应该对风险进行合理的分担，并建立出相应地风险分担机制等，以此来进一步明确双方的责任和义务，促使政府和企业二者之间地风险承担合理化，也可以通过风险分类机制的设置，对社会适应企业的运作行为进行制约，进一步改善工程项目的建设质量，提升企业市场综合效益，有效规避社会企业向政府部门转移风险的问题。

4.4 完善PPP 模式的准入机制

在对PPP 模式进行运用的过程中，科学合理的准入机制是确保社会企业选择合理的重要保障。PPP 模式大多数都是通过特许经营来实现，政府部门和社会企业之间的合作为社会企业的利益以及运作提供强有力的保障。但是在对特许经营进行授予的过程中，需要综合考量当前地区的经济发展以及城市基础设施项目建设的标准，需要设置较为合理的准入程序，同时也需要规避政府联合社会企业暗箱操作的不合理现象，一个更为公平透明的市场准入机制这能够改善这一问题，促使城市基础设施项目建设逐步走向市场化的改革之路。在进行特许经营权授予的过程中，需要始终秉承公平、公正以及公开透明这一原则，也就是相关的建设部门需要运用招投标的模式，也可以通过拍卖授予特许经营。现阶段我国在授予特许经营权是很多都是通过拍卖这一模式，但是在拍卖时，不能够完全将出价高低作为拍卖准则，并不是哪个投标人出价高，就要把特许经营权卖给谁。主要是因为在进行竞标的过程中，若是使用报价策略来竞标，无法保证社会企业具备后期项目运作过程中的管理水平和技术水平。由于公共项目需要投入较多的资金，尤其是对于安全和管理上有着更高的标准和要求，需要保障供应过程的稳定性，在其他方面上也具备着较高的标准和要求，例如需要制定出更为科学合理的经营方案，在保障资金方案达成PPP 模式的基础下，出价最低的社会企业能够拿到当前项目的特许经营权。除此之外，在对PPP 模式实施的过程中，其落实程序需要保障标准化，不同部门在行政手段和工作模式上都存在一定的差异性，这样会导致工作和工作之间的衔接进度被拖缓，导致公共部门和运作部门的成本投入更高，因此这就要求相关政府部门明确PPP 模式的运作程序。对于一些公共领域来说，可以加入PPP 模式中的社会企业是十分有限的，因此，政府需要带领他们将那些社会资源积极投入在需要率先发展的领域中。

4.5 建立合理的价格趋势

在城市基础设施项目的建设过程中，基础设施的价格设置不管是人民群众还是投资人都十分的关注，因此需要保障价格区间设置的科学，运用更为有效的手段来展开价格区间的确定。由于不同部门不同主体都有自己的利益角度、不同的利益需求，因此价格区间的设置需要依照当前社会大环境以及人民群众的实际服务需求，保障价格区间设置到公平、公正，确保投资人以及运营单位能够获得合理范围内的经济效益，同时也能够为广大人民群众提供更为有效的社会服务，保障企业基础设施建设的公共服务性。

结语：

综上所述，城市基础设施项目建设需要投入较多的资金，普通的金融机构以及传统的融资模式无法满足各个城市的基础设施项目建设资金需求，融资渠道十分有限，而将PPP模式使用在基建项目的投资过程中，则可以为项目建设提供更为丰富多样的融资渠道，但是在PPP 模式的使用过程中，也存在着很多的问题有待解决，需要相关人员加强对问题地研究和分析，制定出针对性地解决策略，改善PPP 模式的使用效果。文章针对PPP 模式的结构、将其使用在城市基础设施项目建设投融资中的优点以及现阶段使用存在的问题和后续的问题解决途径进行了综合性的分析和探讨，并提出了问题的解决途径，包括进一步完善法律法规、转变政府职能、强化监管、设立出合理的风险承担机制、完善准入模式、构建出更为合理的价格区间等等，以供同行参考。