未来社区建设的群众参与问题探析

文／郑育高、龚文博 理想连线集团有限公司 浙江杭州 310030

引言：

自改革开放以来，我国社会管理体制逐渐由单位制转变为社会制，社会成员与单位之间的关系被削弱，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，加上我国城市居民的快速增长，社区地位逐渐显现，社区建设成为城市基础管理的重要内容。在2000年11月的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确指出，大力开展社区建设，能够促进我国现代化城市建设的健康发展，各地区结合具体城市发展情况做出了积极响应，独具特色的社区建设模式纷纷涌现，未来社区建设实践可谓是“遍地开花”，例如，以“三化”（人本化、数字化、生态化）为社区建设核心的浙江模式、以优化社区基础服务为社区建设核心的天津模式等。与此同时，众多问题也逐渐暴露出来，如社区居民参与不足，居民作为未来社区建设的重要主体，如果未能认同社区生活，就无法在社区建设中发挥作用，严重影响了我国进一步推进未来社区建设的发展。

1、未来社区建设的概述

社区是城市建设的基础内容，是实现现代化城市发展的关键部分，而未来社区概念的加入，是各国打造特色城市的重要途径。如新加坡的COMPLEX 未来社区模式、加拿大Quayside 未来社区模式等，在不同模式的背后都代表着城市的发展与科技的革新，是一个国家社会管理体制与社会经济发展的重要体现。

（1）未来社区建设的涵义、内容。1）涵义。简单来说，未来社区是以满足人民生活所需为基础，以实现功能化、智能化、生态化、人本化为目标的“人民”社区，能够让社区居民产生良好的归属感、舒适感。而未来社区建设正是在上述基础与目标下，依靠国家政府力量，整合社会资源，不断完善社区基础建设、强化社区服务功能，打造社区特色文化等内容，致力于提升社区居民的生活质量，推动城市建设快速发展。2）内容。未来社区建设主要内容有六个方面：①社区服务，积极开展特色服务版块，如生活救助服务、社区福利服务、社会便民服务等；②社区卫生，应具备社区公共卫生、社区基础医疗等内容；③社区安保，主要包括民事调解、安全讲座、法制教育、法律咨询等内容；④社区环境，主要包括社区生态建设等内容；⑤社区文化，该部分是以提高社区居民生活水平与文明程度为目标，主要包括体育竞赛活动、教育讲座、文化宣传等内容；⑥社区组织，该部分是以提高社区基层党建意识为目标，主要包括社区基层党组织等内容。

（2）未来社区建设的原则。1）以人为本。以不断满足人民生活所需为基础，致力于提升社区居民的生活质量，将未来社区建设的重点放在服务社区居民上。2）民主管理。应努力做到“三要”，社区划分要合理、社区管理要民主、社区服务要到位，以提高社区居民的文明程度与生活水平。3）整合资源。未来社区建设应顺应时代发展，依靠国家政府力量，整合社会资源，尽快实现社区资源共享。4）明确职权。良好的未来社区应具备完善的社区管理机制，明确权责，依法执行，按规服务，打造特色文化社区。5）因地制宜。在未来社区建设工作中，各地区应结合具体城市发展情况，有计划、有目标的开展社区建设，敢于创新、实事求是，致力于打造独具特色的未来社区建设模式。

（3）未来社区建设的核心、宗旨。1）未来社区建设的宗旨是共享、参与、自治、服务、发展等，是以不断满足人民群众生活需求为基础，致力于提高社区居民文明程度与生活质量，推动现代化城市建设的健康发展。2）未来社区建设的核心是以人为本、民主管理。

（4）未来社区建设的难点。1）当前我国土地使用权方式与未来社区建设九大场景之间存在的矛盾，易滋生出土地面积规划受限、管理职责不一致等问题。2）未来社区建设强调总体形态、整体布局，而在项目前期工作中，关于九大场景资源布设很容易出现问题，造成服务功能不匹配、场景融合性差等，无法体现社区建设的特色文化，也无法形成良好的社区生态。3）未来社区建设大多在50-100 公顷，在前期生产与后期招商中都需要投入大量的资金，一旦资金短缺，项目很容易被叫停[2]。

2、未来社区建设中群众参与的重要性

近些年，我国各地区房价大幅提高，逐渐衍生出“重房产、轻人文”的社区建设思想，邻里关系疏远、物业管理不足、基础建设短缺、建筑质量不高等问题纷纷暴露，而未来社区建设能够有效解决上述问题，整合社会资源，推动城市基础建设发展，打造高质量、高品质的未来社区。

（1）群众参与是衡量未来社区建设的重要标准。未来社区是以不断满足人民生活所需为基础，无论是社区基础服务、社区文化建设，还是社区安保组织，都应致力于提升社区居民的生活质量与文明程度。由此来看，群众是未来社区建设的主体，如果脱离了群众，缺失群众参与，那就不是一个合格的未来社区。例如，在以老年人为主的社区建设中，应围绕老年人生活服务需求为中心，侧重于医疗卫生、保健活动等内容；在以流动人口为主的社区建设中，应以满足流动人口当前所需为基础，侧重于培训学习、社会信息等内容。简单来说，优质的未来社区更像一个“服务站”，能够实现公共服务提供者与使用者的共同参与，快速传递社会信息。

（2）群众参与是未来社区建设发展的重要动力。简单说，社区建设就是打造社区，居民作为社区建设的主体，积极参与其中的作用是双向的，不仅能够充分利用社区提供的各种资源，还能够推动社区建设的快速发展。未来社区建设的宗旨之一是自治，动员式参与不是自治，也无法反映社区居民的真正意愿，只有居民自主式参与才能够成为社区建设的动力，可以通过组织宣传、公共服务、合作引导等方式，鼓励社区居民自主参与。

（3）群众参与是未来社区建设发展的根本保证。社区是社区公民的主要生活场所，可以说，社区建设的主要受益者之一就是居民。另外，居民的积极参与也是社区建设工作的重要保证，一切建设活动都是在居民生活需求基础上展开的[3]。

3、未来社区建设中群众参与的问题

目前，我国未来社区建设还在实践摸索阶段，存在较多的问题，较为常见的是群众参与程度不高，主要表现在以下几方面：

（1）动员式参与，无法反映社区居民真正意愿。简单来说，动员式参与是指社区群众在社区工作人员的组织、引导下参与社会管理项目，这种动员式参与下的居民通常没有决策权利与监督权利，因此，也无法反映社区群众的真正意愿。在一项北京市社区建设的群众参与度调查报告中得知，居民参与度的高低与社区居委会组织能力成正比，另外，在该报告中有一组数据很有意思，在社区居民权益受到侵犯并希望社区相关部门解决时，向社区职能部门投诉占55%，个人关系解决占16%，通过居委会的群众自治组织解决仅占13%，由此来看，在社区建设中居民可以运用的权利少之又少，社区群众参与的主动权仍然在社会管理机构，这种执行化的参与价值远低于自主式参与。

（2）非政治性参与，缺乏社会政治关注。简单来说，非政治性参与是指社区群众参与的社区项目与社会政治关系不大。那么，在社区建设中政治性参与主要包括居委会选举与各级大人选举，两者都并非是全体公民可以参与的，即便是在有关社区建设管理中，社区居民也不是都能够参与，据调查数据表明，有60%居民认为社区居委会从未邀请过自己参与社区建设的相关活动，15%居民则认为只是参与过一小部分。

（3）群众参与机制不完善。受动员式参与与非政治性参与的影响，社区群众参与度较低，受邀参与的居民往往是那些“社区积极分子”与公民代表，普通公民则很少有机会参与到社区事务中。在对宁波市某社区群众参与度调研中可以发现，有超过一半的居民从未参与过社区事务与活动，这也侧面说明了社区群众参与机制的不完善，没有规范性、科学性的社区管理程序作支撑，社区活动与事务往往具有随机性与盲目性，大大影响了群众参与的积极性。

（4）参与目标与实际工作之间的矛盾。在调研有关未来社区建设群众参与问题的报告中可以发现，很多人会将居民参与意识差作为一个原因。而笔者认为，居民参与意识并不差，在宁波市某社区群众参与问题调查中可以发现，有超过80%的居民是非常愿意参与社区活动与事务的，那么，关键问题在于公民无法有效参与，例如，在社区管理、决策、监督等环节中，社区职能部门并未过多考虑居民参与，只有在社区居委会认为有必要开展相关活动时，才会组织居民开会、传达其任务，居民作为社区建设的主体，一直处于被动地位，造成参与期望与参与现实之间的矛盾不断激化，社区自治始终无法实现。

（5）参与结构失衡、参与率低。1）目前，从社区群众参与的年龄上来看，老年人（主要指退休职工、干部、党员等）与青少年（主要指在读的中小学生）参与较多，而作为社区建设中坚力量的中青年则参与较少。2）目前，我国大多地区社区建设的群众参与人数有限，且范围较小，大多是公民代表与“社区积极分子”，普通居民很少有机会参与其中，逐渐发展为“精英主义”模式。在此背景下，大多普通居民很难充分发挥群众作用，也就很难认识到社区自治的重要性[4]。

4、未来社区建设中群众参与不足的原因

（1）目前，我国正处于社会转型的关键时期，社会成员与单位之间的关系被削弱，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，社区建设则是将城市空间规范化、科学化的有效手段。基层群众作为未来社区建设的主体，在社区管理机制中应充分考虑居民权益，而目前大多社区建设中群众参与往往是执行式、动员式的，其核心仍然是政府集权的社区管理模式，大大削弱了居民参与的积极性。

（2）目前，我国社区建设组织形式主要有社区管理与志愿管理，前者主要是社区居民委员会，承揽了社区建设的主要职能，存在明显的权责不一致等问题；后者则主要是各类社区志愿团体，由于没有社区职能部门的支持，发育并不完善，很难充分发挥群众的自治作用，严重影响了未来社区建设发展。

（3）居民作为社区建设的主体，是具有一定决策权、管理权、监督权的，而在当前大多城市社区建设中并未体现这一方面，其核心仍然是政府集权的社区管理模式，没有基层群众做基础的社区建设，是不合理、不完整的。

（4）群众参与意识薄弱是造成社区居民参与不足的重要原因，总结为两个方面：1）中国传统文化中缺乏“公共意识”。2）在当前社会管理体制中，“社区意识”仍然没有完全取代“单位意识”。

5、加强未来社区建设群众参与的措施

（1）加强社区自治管理。群众参与是社区建设自治的良好体现，也是社区建设的重要基础。因此，在未来社区建设中，应充分体现居民权益，“管”好居民是为了加强社区自治，逐步实现群众的自我管理、自我服务、自我教育。1）完善相关法律制度。为了让普通居民都能够参与到社区建设工作中，应不断加强法治建设，为群众参与行为提供法律支持。2）规范群众参与程序。规范化的社区群众参与程序能够有效提高居民参与度，让居民可以明确参与渠道。3）实行社区事务“透明化”。社区建设管理、决策、监督等内容都应实现“透明化”，真正让群众参与其中。另外，应逐步由政府集权的社区管理模式转变为“小政府、大社会”的社区管理模式，层层职能部门下放职权，让基层社区充分发挥自治功能。

（2）重视社区公民权益。群众参与度低的主要原因之一是认为社区利益与居民个人利益相脱离，如果能够积极参与其中并维护自身利益，自然会提高社区建设参与意识与动力。另外，在当前社会管理体制中，“社区意识”仍未完全取代“单位意识”，这就需要国家政府加强社区功能服务建设，将社会福利、医疗保障等功能逐渐由单位转移到社区中去。

（3）提高社区服务专业性。自治作为未来社区建设的宗旨之一，应以社区群众为主体，努力提高居民的文明程度与生活质量，营造良好的生活氛围。因此，社区服务应体现专业化、规范化，并逐步向市场化推进，例如，社区组织的联防小组、清洁卫生等活动可以交由专业保洁公司与治安部门来完成；社区组织的“送温暖、献爱心”等活动也可以由专业团队协助进行等。

（4）提高公民参与组织性。组织性主要是指社区居民参与社区活动过程中，通过组织、团队等形式而不是个体参与。由于当前“社会意识”还未完全取代“单位意识”，尽管生活在一个小区、一栋楼房中，很多居民仍然彼此不认识，这大大降低了居民的社区归属感与参与感。为了提高居民的参与组织性，可以积极组织志愿者活动、安全教育宣传活动、文体竞赛活动等，让社区居民参与其中。另外，还可以通过公民代表大会等社区事务，培养社区骨干群体[5]。

结语：

群众是未来社区建设的重要基础，是实现现代化城市发展的主体之一，但就目前城市社区建设发展来看，群众参与度并不高，通过本文探究可以知道，群众参与能否真正实现主要取决于社会管理体制的转变、居民参与意识的提高、社区服务功能的完善等内容。只有尽快实现规范化、科学化、自主化的社区建设，才能够进一步深化未来社区建设发展。