土地收储项目融资风险管理探究

文／吕涛 济南市土地储备中心 山东济南 250099

引言：

在当前市场经济环境下，为了实现土地的有效利用，土地储备组织是主导因素，分散的土地通过征收、置换、收回等方式进行集中，然后根据城市规划和相关要求，有计划地将土地投入市场，进一步提高城市土地利用效率。通过实行土地储备制度，实现了土地资源的优化配置，促进了土地利用率和经济价值的提高。然而，在开展具体的土地储备工作的过程中，需要大量的资金支持。因此，有必要进一步拓宽融资渠道，防范融资风险。土地征用和储备，主要是指各级人民政府按照有关法律、法规的规定，对尚未合理、合法开发利用的土地进行收购、征用，用于新的投资开发或者实现一定的公共利益。在实际开展征地储备项目的过程中，需要投入大量资金，因此无论是地方各级政府、土地储备机构还是相应的土地开发企业都需要开展融资工作。然而，由于融资渠道单一、金融市场环境不完善等因素的限制，征地储备项目融资存在一定的风险问题。

1、土地收储工作开展的意义

1.1 促进土地资产管理工作顺利进行

中国现行《土地收购储备管理办法》明确指出，国家各级资源管理部门有责任和义务规范土地市场。要依法促进当地土地资源的合理利用，做好土地的早期开发和储备工作。同时，它还规定，土地储备机构可以作为国土资源管理部门调整土地收储工作。例如，它有权依法购买国有土地，并行使优先购买国有土地的权利。在城市更新改造过程中进行土地收储，是依法制定合理的土地收储、流转方案的过程，结合当地发展条件和城市更新改造过程中土地规划的总体要求。客观地说，做好土地收储工作是优化土地资产管理效率的关键。也可以促进城市经济发展，稳定社会秩序。

1.2 有效防止国有资产流失

目前，城市更新改造中的土地收储工作主要围绕存量土地展开。各级政府的主要收储对象是城市更新改造所需的建设用地和城乡结合部集体土地。事实上，这些土地类型的利用率不高，人口往往混杂，土地权属不够明确，不利于政府的土地管理，也不利于国有资产因土地权属问题而流失。土地收储工作应将农村集体土地分类报批，然后根据土地类型向土地所有人给予相应补偿，重新分类整理土地，最后结合城市更新改造的需要，有偿出让土地。这一过程实际上是国家对土地的直接调控过程，可以有效防止一些开发商为了自身利益侵占国有资产。

1.3 加强土地市场监管

为了满足城市更新改造的相关需求，地方政府需要参照土地征用和储备的管理方法，进行合理的土地规划。具体来说，地方政府需要通过征收、征用和置换来集中一些相对分散的土地资源，特别是优先保留一些闲置或利用率低的存量土地。这样，政府对土地市场的宏观调控得到加强，可以进一步实现城市土地资源的优化配置和土地市场的规范化。

2、现阶段土地收储项目融资方式分析

2.1 银行贷款

对于银行贷款而言，其属于土地收储项目目前较为主要的一种融资方式，我国国务院推出的《关于加强国有土地资产管理的通知》当中，曾明确指出土地收储中心可以向银行等相应金融机构进行融资，同时金融机构针对一些满足贷款规模以及符合贷款要求的相应土地收储机构需要给予资金方面的支持。对于金融机构发放的贷款而言，属于抵押式贷款，也就是说土地收储机构需要将土地抵押给相应的金融机构或者是银行，从而获取到足够的资金以此来继续收储土地。

2.2 财政拨款

通常情况下，在土地收储机构成立初期，一般国家以及当地各级政府会给予相应的资金或者是专项财政款项用来支持土地收储项目。对于土地收储项目而言，其需要消耗的资金量非常大，往往各级政府部门的投入并不能有效解决资金需求量大的问题，所以便需要在财政方面给予相应项目一定的财政拨款，但是由于财政拨款比较容易受到当地以及宏观经济发展水平的影响，因此，通常情况下财政拨款无法有效满足土地收储项目的正常运转。

3、土地收储项目融资现状分析

3.1 土地融资渠道单一，资金缺乏

我国土地储备资金来源相对单一，首要依托政府开销，包含银行借款、财政拨款和土地出让收入。从以上三个资金来源能够看出，我国土地征收、储备和融资方面存在一些问题。从银行借款来看，银行受经济发展和国家金融政策的影响，借款利率不稳定，借款人必须具备相关条件（如固定财物）才能申请，银行借款难度加大，很大一部分土地融资无法进行；土地出让收入首要经过土地流通和出售取得，但该资金返还时间较长，不能视为真实的资金来源。

3.2 融资能力差

现在，土地储备机构持有的土地首要用于城市基础设施建设，社会效益大于经济效益，可取得的收入有限。因而，土地储备融资是在政府融资途径上进行的，银行借款是土地储备融资的首要途径。但是，因为该项目建设周期长，资金需求量大，土地储备资金的运用和运用水平存在诸多问题，给融资能力带来很大限制，融资能力差也成为当时土地储备融资中较为杰出的问题。

3.3 缺少完整的土地征用和贮存法令法规

从国家立法的角度来看，现行的土地征收和储备法令法规缺少宪法的支持。《土地管理基本法》几乎没有关于土地收储的规则，这是土地收储法令法规不完善的首要表现；从标准体系来看，土地征收、储备和融资缺少相关法令法规的有效衔接。在实践过程中，许多程序因找不到相应的法令途径而被直接取消。这种松懈的作业态度给征地、仓储和融资作业带来了许多麻烦；从地方法令法规的运用来看，规章制度和政策缺少统一性。因为具体情况和土地规划的不同，有关土地征收、储备和融资的法令法规首要由地方政府颁布和施行。在这个过程中，呈现了一系列的矛盾，比如部分矛盾和部分矛盾。

3.4 经济发展不稳定和借款压力

首先，受经济发展不稳定的影响，银行资金回笼周期较长，这使得银行在必定程度上提高了借款利率。高利率和人们的还款压力减少了借款金额；从现在的借款方法来看，个人借款相对困难。银行对个人诺言有很高的要求。他们必须在银行的“白名单”中，而且没有不良记录，才有资格申请。他们还需要相关的财物证明（房地产证明等），这也增加了借款压力。

4、土地收储项目融资风险管理措施

4.1 注重拓宽融资渠道

首先，应进一步引导社会资本力量直接参与到土地收储项目运作当中去。要大力推进“政府主导、社会参与以及全面储备和优化配置”这一良好的土地收储开发模式。对于企业而言，其作为项目主体一般融资渠道较多，具备着较大的创新发展空间，相应的收储机构可以与企业之间签署委托协议，然后由企业作为带资主体开展土地收储工作，这样可以逐步引导企业充分发挥出自身在融资方面的优势。除此之外，还应该进一步提高社会资本参与当地土地一级开发工作的热情，可以建立健全企业利润与运作周期两者相挂钩的机制，以此来鼓励企业参与并进一步加快实施开发，从而可以促使社会资本有效地在土地收储项目当中切实发挥应有的价值和作用。另外，还应该建立健全政府与社会资本之间的合作模式或者是政府购买服务的模式，借助有效发挥市场机制的作用，促使社会资本提供良好的公共服务，然后由政府支付相应对价。

其次，注重建立健全土地储备基金。借助这种方式，以土地作为主要投资对象，利用公募或者是私募的形式来向大众机构以及投资者有效筹集资金，以此来实行分工以及专业化管理的集合投资。对于土地收储基金制度来讲，其能够促使资金来源变得更为集中，同时融资成本也更为低廉，并且可以有效减低土地收储机构需要面临的风险，也就是说风险共担以及利润共享。

最后，注重发行土地债券。对于土地收储债券而言，其属于一种以土地收储项目接下来的出让收入作为主要偿还贷款资金的良好融资方式。通过落实土地债券，能够直接从相应投资者手中有效获取资金，同时其融资成本还有可能低于同期银行贷款利率，其可以在一定程度上有效降低土地收储机构的融资成本，进而规避融资风险问题。对此，土地收储机构应该充分了解和掌握《地方政府土地储备专项债券管理办法》，积极探索以及进一步完善市政债券当中涉及到的收益类债券管理机制，然后以国有土地使用权出让收入或者是国有土地收益基金收入等，来有效对应具体土地收储融资项目，同时将其规划到政府性基金预算管理工作中去，这样可以进一步解决刚性资金需求。

4.2 国家与地方协作推进土地收储

完善与土地收储相关的法律法规后，我们更需要关注其如何落实、如何发挥实效，这就需要国家与地方政府共同协作，发挥合力，真正将上层政策落实到一切与土地收储相关的实际工作中。在国家出台的有关土地收储的政策发挥基础之上，地方政府进一步出台相关配套文件，认定政府通过土地收储来收回土地所有权的具体行为，指导地方土地收储工作的开展。同时，地方税务部门还需要与自然资源分局等进行联动，更好地配合被收回土地使用权的纳税人申请相应的免税优惠，同时也更好地促进城市更新改造工作的顺利推进。在城市更新改造过程中，对土地收储项目进行立项时，地方政府还应当加大宣传力度，增加人民群众对土地收储的了解，引导其积极配合土地收储工作的开展。例如，强调土地收储对城市规划以及国家建设的意义，告知人民群众因土地收储工作引发的房屋搬迁属于政策性搬迁，可以享受政府补偿等等。

4.3 银行应规范借款程序，严格审核抵押贷款

目前土地储备的土地融资风险主要是由于银行不受控制地提供贷款。这个问题需要在土地储备项目发展的重要时期加以解决。作为贷款主体，本行需要严格遵守相关法律法规，规范贷款程序，认真审核每笔贷款项下的抵押储备用地。抵押储备土地的评估应当公平、公正，坚持同一地块地价略低的原则，评估结果应当及时向社会公布，接受舆论监督。

4.4 科学管理、合理使用贷款

土地储备机构应当将贷款专项用于土地收购、储备、整理、转让的前期开发。贷款与日常资金分开管理，任何人或任何项目都没有理由挪用项目储备资金。严格规范准备金流入流出管理程序，定期审核，跟踪调查贷款收支情况。

4.5 提高征地储备计划执行的严肃性

建立与收储规模相适应的融资体系。土地收购储备是一项重大工程，但政府在确定土地征用规模时应考虑自身的能力，不能做任何显然不可能的事情；土地收集和储存是一项严肃的工作。在收集、保管的全过程中，要严格监督各项工作，做好相关记录，确保各项工作得到有效落实。

4.6 减少对土地财政的过度依赖

在成熟的市场经济国家，地方政府将公共土地所有权转让给私人或企业，并通过招标、拍卖等市场手段获取收入。可以看出，土地征用和储存在任何国家的地方政府融资中都扮演着非常重要的角色。但是，土地金融的作用应该在不损害农民基本权益、保护土地资源的基础上实现。不能以损害经济金融稳定健康发展为代价，无限期地扩大和扩大其功能。逐步改变政府垄断一级土地市场的局面，尽快建立城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地流转。同时，明确集体土地所有权价格，逐步改革现行集体土地征用补偿制度，实现按集体土地所有权价格公平交易。在土地收入分配中，要切实保护征地农民的权益。

4.7 控制和降低地方政府的债务风险

实行严格规范的债务投资决策责任制，规范项目负责人的管理和偿债责任。成立地方融资管理委员会，领导地方政府征地储备项目的融资活动，负责地方债务活动的管理和监督。了解地方各级政府征地、储备、融资的现状和渠道，了解政府债务现状，制定统一的政府征地、储备、融资方案。地方财政部门应当设立由政府土地征收储备项目出资的“偿债基金项目”，并将财政收支差额、土地征收储备项目的融资投资金额和每年部分投资收益划入“偿债基金账户”。此外，应尽快制定《地方政府融资管理条例》等规定，明确规定地方政府融资平台的融资来源、资金使用和征地储备项目管理，尤其是投资决策失误的责任和还款责任。

4.8 注重强化风险的组织控制

对于土地收储融资风险防范工作而言，其首要保障便是组织控制，因此有必要加大风险的组织控制力度。具体做法如下：

一是，明确贷款的决策主体。对于土地收储项目贷款计划、收储计划以及出让计划还有贷款合同的审定等一系列重大事项，必须要由联席会议进行决定。

二是，注重打造专业的管理机构。对于该管理机构的人员组成，必须要由专业性较强的金融人员、审计人员以及土地类专业人员组成，借助该机构来对各项贷款具体使用情况开展监理以及指导工作，确保土地收储贷款能够做到转款专用，并且在运作方面实现公开透明。

4.9 设置土地整理中心负责土地收储工作

为了做好城市更新改造中的土地收储和相关纳税工作，地方可以设立土地整理中心来对土地收储工作进行有效组织和实施。结合信息时代的大背景，土地整理中心可以围绕土地收储工作完善相关信息手段，组织开展地方土地收储工作，依托信息系统，实现对土地收储信息资源（包括税收信息）的全面管理。同时地方还应当强化对土地收储负责人员的培训工作，定期组织相关人员进行专业技术培训，发展他们的信息数据收集和分析能力，引导他们了解与土地收储相关的最新税收政策。这样一来他们在工作中就能够合理分析土地收储的价格水平，也能够引导纳税人做好相关的税收筹划工作。

4.10 实现对土地收储工作的精细化管理

城市更新改造过程中要做到对土地收储工作精细化管理，以此提高整体的工作效果。在土地收储工作中，地方政府应当建立起项目化管理的思维，将土地分为不同类型，每一类型为一项目，结合收储土地的特点来做好项目管理，同时也能够为纳税人做好土地收储相关的税收管理工作提供便利条件。以城中村的收储项目为例，一般城市更新改造过程中城中村的收储范围大且周期长，因此政府部门可以与土地使用权所属单位共同商议，制定各方都能够接受的土地收储方案。在这个过程中，明确规范具体的收购时间节点、收储补偿及发放时间、纳税优惠等等，然后按照计划开展收储工作，实现资源的合理配置。

结语：

综上所述，土地收储项目的进一步发展为城市发展提供了良好的推动力，在经济社会不断发展的背景下，我国的土地收储项目逐渐受到了社会各界的广泛关注，为了确保土地收储项目能够顺利高效开展，必须要深入分析土地收储项目目前存在的融资风险问题，并积极探索解决策略，以此来推动此项工作不断向好发展，更好地为城市以及经济社会的发展提供优质服务。