指导跨市域协同立法 助推区域协调发展

文／王玮

开展江豚保护协同立法是长三角地区首次跨市域协同立法，也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法，是一次崭新的尝试和有益的探索。

10 月24 日是国际淡水豚保护日，也是马鞍山长江江豚保护宣传日。10月24日，中央广播电视总台对我省马鞍山市和江苏省南京市、镇江市协同保护江豚立法进行了报道，给予了充分肯定。

长江江豚是长江中仅有的水生哺乳动物，也是极度濒危的国家一级保护动物，被誉为“水中大熊猫”。马鞍山市与南京市、镇江市所辖江段总长约260公里，过往科考数据显示，三市所辖江段生活着约100头长江江豚，约占长江干流长江江豚数量的22%、长江流域长江江豚总数的10%。

为构建多层次多维度的跨行政区域江豚保护体系，更好地提升长江江豚保护实效，省人大常委会积极探索，指导和推动马鞍山市与江苏省南京市、镇江市开展江豚保护协同立法，这是长三角地区首次跨市域协同立法，也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法，是一次崭新的尝试和有益的探索。

在指导设区的市协同立法过程中，省人大常委会法工委主要做好以下几方面工作：

一、精准聚焦，科学选题

党的二十大报告指出，深入实施区域协调发展战略。2019 年，全国人大常委会委员长栗战书在省级人大立法工作交流会上指出，要抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。2020 年，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调，要重视和加强地方协同立法。地方人大开展区域协同立法，可以先易后难，先将基础设施、生态环境保护、市场要素流动、社会民生保障等方面的协同立法扎扎实实地做起来。近年来，国家制定了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家战略，我省与长三角地区其他省市等相继探索开展了协同立法工作，取得了明显成效。

视觉中国 供图

去年以来，省人大常委会法工委指导设区的市围绕本区域发展和改革大局，整合地方立法资源，推进区域地方立法工作的合作与协调，推动马鞍山市与江苏省南京市、镇江市开展江豚保护协同立法；淮北市、宿州市与江苏省徐州市、连云港市、宿迁市，山东省菏泽市、济宁市、临沂市、枣庄市，河南省商丘市以旅游立法项目为载体，建立淮海经济区立法协作交流机制；安庆市、六安市与湖北省黄冈市、河南省信阳市围绕大别山保护开展三省四市协同立法，依法保障和推动区域协同发展战略落实落地。

二、统筹协同，强化沟通

协同立法涉及多个地域、多个立法主体，存在的问题不同、面临的利益诉求不一，需要调整的法律关系比较复杂，较一般的立法而言难度更大。省人大常委会法工委指导设区的市在立法中坚持求同存异，既要解决存在的共性问题，又要突出地方特色，解决个性问题，做到协调互补。为做好此次跨区域协同立法，马鞍山市与江苏省南京市、镇江市加强沟通交流，共同制定了《长江江豚保护协同立法工作方案》，明确协同立法采用共同的体例结构和核心制度。在此基础上，经过实地调研与座谈，广泛征求意见和建议，最终形成了《关于加强长江江豚保护的决定》。《决定》坚持系统性立法理念，将物种保护与生态系统保护相融合，要求政府及有关部门在编制有关规划时，充分考虑长江江豚及其生境保护的需求，明确了长江江豚生存环境中航运、涉水工程施工、灭螺、无人机跟踪拍照等活动的规范，规定禁止实施捕捞、垂钓等损害长江江豚及其生境的行为。为了维持长江江豚种群活力，建立长江江豚保护区域合作机制。《决定》第十四条要求马鞍山市人民政府与江苏省南京、镇江等市人民政府在保护管理、交流救护、执法监督、社会参与等方面建立协作机制，开展协作活动，协同推进长江江豚及其生境的保护。同时，发挥马鞍山中心城区可以观豚的独特优势，规定加强长江江豚观赏目的地建设，设立并完善必要的场所、设施，通过现场观赏、科普教育和长江江豚文化认知融为一体的观豚生态旅游项目，打造马鞍山观豚特色名片。

三、加强审查指导，维护法制统一

省人大常委会法工委坚持全程跟进，加强审查指导，要求协同立法的立法权限、立法程序、立法内容均不得与上位法相抵触，保证协同立法的合法性，切实维护法制统一和尊严。对《关于加强长江江豚保护的决定》草案及草案修改稿、表决稿均作了全面认真的研究。同时，法工委将《决定》草案修改稿分送常委会组成人员和有关委员会征求意见。在对各方面提出的意见和建议认真研究后，从合法性、合理性、针对性、可操作性及文字表述、立法技术规范等各方面，对草案修改稿、表决稿共提出21条意见和建议。如：对草案第八条关于编制环境影响评价报告程序的合法性提出审查意见。草案第八条规定建设项目对长江江豚及其生境可能造成不利影响的，建设单位应当按照有关要求编制环境影响评价报告。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十三条规定，建设项目可能对相关自然保护区域、野生动物迁徙洄游通道产生影响的，环境影响评价文件的审批部门在审批环境影响评价文件时，涉及重点保护野生动物的，应当征求有关部门意见。换言之，建设单位在编制环境影响评价报告中发现对江豚及其生境可能造成不利影响的，应当征求有关部门意见，而不是在发现不利影响后，再编制环境影响评价报告。这里编制报告程序后置，不符合上位法规定，法工委建议修改为“建设单位应当按照有关要求编制环境影响评价文件。建设项目对长江江豚及其生境可能造成不利影响的，应当征求农业农村主管部门和生态环境部门意见。”又如，对关于报备灭螺方案的合法性提出审查意见。草案第九条第四项规定，卫生健康主管部门应当科学安排时间，及时告知市农业农村主管部门，并报备灭螺方案。审查认为，“报备方案”属于备案，是一种行政监管手段，在本项中含有行政许可性质，因此不建议设立；且前项已规定将灭螺工作告知有关部门，再行备案反而不利于灭螺工作的高效进行。建议删除报备程序，保留告知程序即可。

2022年9月29日，马鞍山市与江苏省南京市、镇江市协同制定的《关于加强长江江豚保护的决定》分别经安徽省和江苏省人大常委会审查批准，并于今年10 月24 日起同时施行。下一步，省人大常委会法工委将继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，继续加强制度机制建设，指导设区的市拓宽协同立法领域、丰富协同立法层次、加强协同立法研究，为进一步提高治理体系和治理能力现代化水平提供制度支撑。