国有企业构建和完善“大监督”体系探讨

张李

（中钞油墨有限公司，上海 201315）

1 引言

党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，作出健全党和国家监督体系的战略部署。十九届中央纪委六次全会提出，“要按照党统一领导、全面覆盖、权威高效要求，坚持以党内监督为主导，做实专责监督、贯通各类监督”。而国有企业在经济发展中起到基础和主导作用，是党执政兴国的重要支柱，积极探索构建和完善“大监督”体系显得尤为必要。

2 国有企业构建和完善“大监督”体系的意义

2.1 是落实全面从严治党、推进“三不”体制建设的需要

在全面从严治党的大背景下，不断加强对权力运行的监督和制约、建立健全监督体系势在必行。国有企业“大监督”体系，是以体制机制建设为切入点、以整合监督资源增强合力为目标，推进全面从严治党、从严治企，努力实现党内监督与法人治理结构有机融合的监督体系。“大监督”体系的构建，有利于补齐监督短板，压紧压实监督部门责任，在资源整合、分工合作、责任链条中实现监督一体推进。

党坚持“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进，其中“不敢”强调的是严格执法和巩固高压态势，“不能”侧重通过改革和治理创新形成完备的制度体系。构建和完善“大监督”体系，能够形成有效警示和震慑，通过全方位的严格监督，促进“不敢腐、不能腐”同向发力。

2.2 是促进国有企业推进高质量发展、提升监督效能的需要

新时代国有企业深化改革和推进高质量发展的任务艰巨，更需要良好的政治生态、健康的运营环境。构建“大监督”体系可以建设全覆盖的监督体系，有效落实政治监督、专项监督、日常监督，充分整合企业内部监督资源、凝聚监督合力，促进各类监督力量优势互补，形成“大监督”协同高效运行机制，有力促进合规用权、廉洁从业，这是国有企业持续深化管理、完善治理的必然要求。

3 国有企业“大监督”体系存在的常见问题及运行现状

3.1 缺乏一套行之有效的“大监督”机制设计

由于监督管理顶层设计还不够完善，影响了“大监督”体系运行效果。一是未建立统一的监督检查体系，负有监督职责的部门各自为政，欠缺协同机制，监督力量无法形成合力。由于缺少系统安排、统筹部署，监督实施偏散、偏浅，而信息共享机制的不健全，导致信息沟通传导不畅，再加上职能监督部门或多或少存在重业务、轻监督的情况，即便发现问题了也常常局限在各自专业领域里，不利于对问题进行横向联系分析，制约了监督效果的发挥。二是监督内容要求不明晰，业务监督、职能监督、执纪监督等权限范围和要求不清晰、路径不具体，容易造成监督缺位或越位。首先是监督主体对重点领域、关键环节识别不清，监督中抓不住重点；其次是没有明确监督路径、方法、频次和责任人，造成不知道怎么监督，不善于监督。三是“大监督”年度工作规划性不足，体现在：①监督工作散乱繁复、重点不够聚焦，导致监督人员看似做了大量工作，企业党委却可能觉得监督工作做得可有可无，亮点和效果不足。究其原因主要是“大监督”局限于常规监督任务，而缺少动态地针对企业当下重要风险点或党委最关心关注的领域进行重点监督。②监督工作存在交叉重叠，浪费人力物力，监督效果打折扣。被监督对象在一段时间内可能接受多个监督者的监督检查，而这些检查侧重点有所不同，不仅被监督对象工作压力大增，而且监督也难以从综合角度提供有参考价值的建议。

3.2 监督力量较为薄弱，监督效果有待提升

在人员配置上，企业从事专职监督工作的人员较少，纪检监督人员同时承担着全面从严治党和党风廉政建设的大量案头工作，投入在日常监督和专项监督上的时间精力不够。企业纪检队伍中的兼职人员，如纪委委员、纪检委员，因自身岗位业务工作繁忙，能协助开展的监督工作有限，并可能存在监督缺乏制度支撑、没有权限的情况。职能监督是指主要由业务部门人员构成的监督力量，职能监督的缺陷在于受业务习惯性思维的影响难以发现问题，一旦发现了问题又存在“护短”情况，不愿意曝光。而民主监督方面，职工监督的意识不强、热情不高，方式方法较为单一，信息不对称，能够起到的监督作用有限。

在人员专业水平上，监督人员专业水平参差不齐，工作经历相对单薄，存在知识结构配置不合理、能力不足的情况，参加系统性、实践性培训的机会也较少。而企业内部监督结果很大程度上取决于监督人员的综合素质和业务水平，水平不高导致难以发现问题线索，而外部检查时却发现诸多问题。

3.3 监督偏“宽松软”，监督成果运用不足

第一，国有企业的特点之一是干部职工普遍一起工作的年限较长，岗位变动不频繁，形成了“熟人社会”，尤其是规模较小的国有企业，部门之间、职工之间都比较熟知。另外，监督人员和被监督人员处于同一层级中，甚至有时监督人员还要更低一层级。在这种“熟人监督”“同级监督”中，监督人员难免存在不敢监督、认为不便监督、抹不开情面的情况，粗放式地开展监督、过于信任被监督对象以致于该查的没查到位，查到问题后瞻前顾后或者大事化小、避重就轻等情况依然存在，导致监督工作呈现“宽松软”的状态。

第二，因为缺乏规范统一的问题闭环处置流程，一些问题通过监督检查提出后，有的就停留在“监督报告”里，似乎没有有效的整改措施，有的制定的整改措施浮于表面，内容大多为“加强学习教育”等。监督结果如果没有得到有效应用，发现问题没有得到有效整改，未能起到查漏补缺的作用，只会造成更负面的影响。评价考核不到位，问责不及时不准确，导致压力传导不够、不准，大大破坏“大监督”体系成效。

就国有企业“大监督”体系的运行现状来说，以中钞油墨有限公司为例，作为集团公司的子公司，自集团公司提出构建“大监督”体系要求以来，公司结合自身特点积极开展探索，已逐步建立起“三维一体”的“大监督”体系。首先，制定《“大监督”机制试行办法》，将纪检部、党委办公室、组织人事部、企业管理部、财务会计部等先期纳入“大监督”体系成员，并初步建立信息共享机制、会商工作机制。其次，编制成员部门“大监督”清单，将支部考核内容转化为支部日常监督内容，督促主动开展监督排查。最后，按季度召开会商会议，监督部门主动发起，共享监督信息。通过构建“大监督”体系有效拓展了监督广度和深度，强化了监督工作“一盘棋”的思维，提升了监督效果，但也不可避免地存在上述提到的部分问题。鉴于此，公司近两年将持续完善“大监督”体系作为纪委牵头的年度重点工作之一，积极探索监督实践的新途径。

4 进一步完善“大监督”体系的思路和措施

4.1 从行业、整体层面来说

4.1.1 探索建立区域内协同监督机制

对由总部、多家分公司或子公司组成的企业，可以以区域相邻为原则建立区域协同监督组。组内人员可以由同区域内单位专职或兼职监督人员组成，总部也可设置专人对接或加入。设立轮值组长制，纪委书记为组长，每家企业交替轮值半年。协同监督组的监督形式以专项监督为主，一段时间内集中开展一到两项监督，统筹安排区域内监督人员参加。监督方案、监督标准，甚至问题整改方案均可覆盖区域各企业，无需每个单位制定一个，当然也可根据企业的实际情况作调整。

这样集中“优势兵力”协同开展监督，一是盘活了监督资源，在监督人员不增加的情况下变“散兵游勇”为“抱团作战”，统筹安排监督任务，可以提升监督效率和效果；二是为企业间交流互动、学习借鉴、相互促进搭建了平台，协同组内监督人员相互学习分享经验、取长补短，有助于快速提升监督专业能力；三是区域内相互交叉监督，有利于破解熟人“碍于情面”的监督难题，推动有效发现问题并积极改善。

4.1.2 建立集中统一共享的监督大数据平台

十九届中央纪委四次全会明确要求“建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，加强信息化监督平台建设”，《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018-2022年）》明确提出纪检监察业务要与现代信息技术深度融合，推动纪检监察工作向数据化、精细化方向发展。从目前来看，各个监督主体历次监督检查形成的成果均自行存档，形成诸多“信息孤岛”，未能充分进行收集整理横向共享。鉴于此，企业可以运用大数据技术为监督赋能，提高监督信息化和智能化水平，围绕大数据监督平台推进软件和硬件升级优化。在盘活现有数据应用平台资源（如OA 系统、纪检监察系统）的基础上，通过建立通用化监督信息平台，搭建统一的指标体系，并实现监督信息一网共享、数据资源灵活取用，打破企业之间、部门之间的信息壁垒，通过信息化手段实现对监督信息的检索、统计、分析和挖掘。

大数据要求数据量巨大，数据质量高，来源多渠道。因此，监督大数据平台应当要求各监督成员部门或区域协同组及时将监督信息录入系统，重点填列发现的问题、原因分析、监督方式、整改预防措施等。同时，企业外部监督检查结果日常检查自查情况、以前年度监督情况等相关信息也应安排专人定期录入，尽可能广泛收集信息资料，使得该平台真正成为一个完整的以监督发现问题、聚焦风险为核心的数据库。而平台除提供便捷而强大的查询功能，还能为企业各级管理人员提供风险分析、风险监控预警功能。

4.2 从个体、企业层面来说

4.2.1 完善工作机制，规范监督流程

第一，建立和逐步完善“大监督”管理制度，将专职监督、职能监督、群众监督等整合为统一的监督体系，建立联席会议、信息共享、问题移交等工作机制。成立“大监督”委员会，由纪委统一领导，成员由原来的主要纪检、审计等关键监督部门扩展到所有部门。实行联席会议制度，根据实际情况可以每季度或半年召集“大监督”委员会成员召开联席会议，各成员部门汇报监督工作开展情况，通报发现的主要问题，提出整改意见建议，充分共享信息。

第二，要想确保监督工作有依据、有效果，就必须进一步厘清监督主体的监督责任边界和衔接，要明确监督主体、职责、内容，制定相关工作流程、模板和表单。梳理分析近年来巡察、监督检查、内外部审计、专项自查中发现的问题，结合上级要求、公司重点工作等内容制定全覆盖的监督事项清单，在此基础上进一步明确具体监督对象、监督重点、监督方式、监督频次、参阅资料、工作标准和要求等，形成“大监督”清单。清单编制得越明细，越可操作，执行起来就越有效。统一监督表单和相关模板，促进监督更加规范化。同时还要规范对发现问题的分类处置与移交、跟踪反馈程序，避免出现责任虚化的情况。

第三，在“大监督”会议统一安排下，各成员部门制定本部门的年度监督计划，企业“大监督”委员会应该根据各部门上报的监督计划，并明确责任分配、完成时间节点，确定企业的年度监督任务，并动态监控监督计划推进情况。在此过程中，纪检监督要起到“监督的再监督”的作用，检查职能部门是否认真履行了监督职责。

4.2.2 重视监督队伍建设，提升监督发现问题的能力

监督工作任重而道远，面对新形势、新任务、新挑战，必须不断加强自身建设，提高战斗力。监督人员专业能力和综合素质直接影响监督成效。一是要选拔业务能力强、善于学习的优秀人才补充到监督队伍中，从个性特征来说，监督人员应当敢于亮剑、具有斗争性。二是持续提升能力素质，经常性开展业务培训讲解“实战”监督方法、组织与其他企业进行业务交流等，更重要的是拓展“以干代训”，通过监督实践积累、总结经验教训。

4.2.3 充分发挥“大监督”作用，做好监督成果运用

完善监督成果运用机制，“大监督”工作的目的是发现问题、解决问题、预防问题，因此如何将监督成果转化为指导经营管理的“参考书”，显得尤为重要。对于发现的问题要紧盯整改情况，始终把握“监督—整改—监督”轮动思路，问题整改不到位不放过。要对整改措施的长效机制进行评估，对问题频发的领域组织职能监督部门和业务部门开展集中研讨，深入分析问题成因，制定措施根治“顽疾”。整改完毕后再次开展抽查监督，严防问题反弹。利用“大监督”联席会议，定期对整改情况进行滚动汇报，持续跟踪落实进度。

在考核问责方面，要严管和厚爱、激励和约束的关系，落实“三个区分开来”要求，把违规和试错、故意和过失、主观和客观原因区分开来，审慎公正对部门、对干部职工作出评价和结论，提升监督的公信力，使企业上下认识到监督绝不是“没事找事”，而是真正能帮助查漏补缺、提升管理水平，问责失职失责者，为敢作为敢担当者撑腰。

5 结论与展望

全面从严治党永远在路上，加强“大监督”体系建设，是新形势对国有企业监督工作提出的新要求。国有企业“大监督”体系的构建和完善，必须在顶层设计的基础上，建立明确的制度流程，探索便于监督资源整合的机制，如区域协同监督组等，利用现代化技术手段助力，探索创新的监督方法手段，从而进一步促进国有企业内部“大监督”体系的建立健全，持续为企业的高质量发展保驾护航。