风险社会、韧性治理与国家治理能力现代化*

易承志 龙翠红

内容提要 风险社会是与现代化进程联系在一起的一个重要概念。现代化在促进人类社会不断进步和发展的同时，也带来了日益突显的各种风险。当前社会是一个风险社会，风险已经成为社会的基本特征。风险社会中充满了各种复杂和高度不确定的风险因素，给社会成员带来了结构性、系统性的社会风险，此类社会风险不是分散和个体性的，而是普遍性地涉及所有社会成员。面对社会风险可能给全体社会成员带来的潜在损失，需要通过韧性治理进行有效地应对。韧性治理作为一种新的风险治理模式，体现国家治理能力并以国家治理能力为支撑。基于国家治理能力现代化的视角，需要从理念重塑、结构优化和法治践行三个方面推进风险社会的韧性治理。

现代化在促进人类社会快速发展的同时，也带来了日益突显的各种风险。当前社会已经进入风险社会阶段，风险自身成了现代社会的一个重要特征。风险社会带来了形式多样、内容各异的社会风险，需要有效的治理予以应对。韧性治理作为一种新的风险治理模式，依托于国家治理能力并反映国家治理能力。本文将在现有风险社会及其治理研究的基础上，基于当代中国的实践背景，着重对风险社会、韧性治理和国家治理能力的关系逻辑和互动路径进行分析。

一、对风险社会及其治理的研究梳理

风险社会是与现代化进程联系在一起的一个重要概念。贝克在其提出的风险社会概念基础上系统地阐释了风险社会理论。在他看来，现代化分为传统的现代化和工业社会的现代化，或者说古典的现代化和反思性的现代化。(1)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第4、15页。风险社会作为现代化进程的产物，对应的是反思性的现代化，在这一现代化阶段，“生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”。(2)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第4、15页。经过贝克的阐述，风险社会理论很快受到经济学、政治学、管理学等多学科研究者的关注并被广泛运用在研究中。近年来，随着中国现代化加速推进，经济转轨、体制改革和社会转型日益深化，中国社会也日益进入了一个矛盾和风险的集中爆发期，尤其是2020年爆发的新冠疫情更凸显了风险的突发性及风险治理的重要性。当代中国风险社会及其治理不仅受到实践部门的高度重视，也成为学术界非常关注的研究领域，产生了一系列有价值的研究成果。

1.风险社会的研究起点

风险是风险社会的研究起点。从现有文献来看，大多数研究者都将风险与某种未知状态或不确定性联系起来分析。例如，吉登斯认为风险概念与可能性和不确定性紧密相关，并据此将风险定义为“在与将来可能性关系中被评价的危险程度”。(3)[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社，2001年，第18、22页。贝克在此意义上认为风险总是且仅仅是意味着可能性。(4)[德]乌尔里希·贝克：《再造政治：自反性现代化理论新探》，[德]乌尔里希·贝克、[英]安东尼·吉登斯、[英]斯科特·拉什：《自反性现代化》，赵文书译，商务印书馆，2001年，第13、10页。作为风险社会研究的起点，风险与风险社会到底是一种什么样的关系，对此学术界存在着一定的共识，均倾向于认为风险是风险社会最突出的特征。尽管学界对风险这个概念是何时出现的有不同意见，(5)如吉登斯认为风险是现代社会才有的一个概念，“传统文化中并没有风险概念，因为他们并不需要这个概念”，参见[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社，2001年，第18页。贝克则强调风险不是现代的发明，在现代化之前的传统社会就存在着风险，参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第18页。但大多数研究者都认为风险社会是与现代化的特定阶段联系在一起的。值得注意的是，这种观点需要回答一个问题，即既然人类进入了前现代社会或现代化进程，就一直与风险紧密联系在一起，那么，为何只有进入了现代化的特定阶段之后，风险才转化为风险社会。对此，主要研究者均强调风险社会的风险是特有所指的。例如：有研究者指出，与其他风险相比，风险社会的风险不确定性更高，更难以计算和分析。(6)[荷]沃特·阿赫特贝格：《民主、正义与风险社会：生态民主政治的形态与意义》，《马克思主义与现实》2003年第3期。在具体分析风险的基础上，贝克进一步将风险区分为前现代化的风险和现代化的风险，并将现代化的风险区分为古典工业社会的风险和后工业社会的风险，但他认为，风险社会是与后工业社会这个特定阶段的风险联系在一起的。(7)[德]乌尔里希·贝克：《再造政治：自反性现代化理论新探》，[德]乌尔里希·贝克、[英]安东尼·吉登斯、[英]斯科特·拉什：《自反性现代化》，赵文书译，商务印书馆，2001年，第13、10页。吉登斯虽然不同意贝克关于前现代社会就存在风险的观点，但也认为进入现代化之后的风险并不是一成不变的，并将其区分为外部的风险与被制造出来的风险，后者是指由于人类知识发展在缺少历史经验的情况下所产生的风险。(8)[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社，2001年，第18、22页。在吉登斯看来，与外部风险相比，这种被制造出来的风险更为复杂，不确定性更难以估计，因而成为失控世界即风险社会的主要风险。

2.风险社会的形成理路

既然风险社会的起点是风险，那么风险社会又是如何形成的？对此，不同研究者的观点各异。有研究者对已有风险社会成因的相关观点进行了梳理，并从现实主义、文化价值、制度主义和复杂性四个方面进行了概括。(9)范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。关于已有文献对风险社会形成理路的分析，归纳起来主要有四种不同的解释视角。一是结构主义的视角。这种视角的文献将风险社会的形成视为某种结构性因素的产物，风险现代化论就是这种解释视角的一种表现形式。贝克将风险社会的形成与现代化紧密联系起来，认为：“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁”。(10)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第7页。二是建构主义的视角。这种视角的文献倾向于将风险社会的形成视为人们主观建构的产物。拉什认为，风险社会具有主观建构的特征，并从风险文化的角度对风险社会的建构性进行了分析，认为风险文化是对风险社会的主观自省与反思。(11)[英]斯科特·拉什：《风险社会与风险文化》 ,《马克思主义与现实》2002年第4期。这种视角的研究者，虽然不一定反对风险的客观性，但是更倾向于认为客观存在的风险不一定带来风险社会。风险社会的概念在很大程度上是一种观念建构的产物。在这种意义上，风险社会与特定的文化观念具有内在的联系。三是历史主义的视角。这种视角的文献，将风险社会与特定历史阶段联系起来，认为风险社会是历史进程到一定阶段的产物。如贝克强调，风险社会的风险是现代化的，“与中世纪表面上类似的东西有本质的区别”。(12)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第18页。四是制度主义的视角。这种视角的文献将风险社会与制度联系在一起，认为风险社会的形成有着制度的根源，其风险是制度性的。在吉登斯看来，风险社会的风险主要是一种被制造出来的风险，这种风险更多是制度性的，如婚姻家庭制度的变化带来的风险。(13)[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社，2001年，第24页。实际上，这四种视角的解释并非相互排斥，而有可能并行不悖。

3.风险社会的治理逻辑

风险社会充满了不确定的风险，如何有效地治理风险构成了风险社会的一个核心主题。对于风险社会的治理，现有的文献主要呈现了以下四条逻辑。一是组织的逻辑。这一逻辑强调风险治理的组织基础。例如：有研究者针对治理主体提出了复合治理的主张，强调通过发挥社会各主体的作用来弥补国家中心治理的不足。(14)杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期。二是制度的逻辑。这一逻辑强调制度及其建设在风险治理中的重要性。例如，有研究者认为，风险社会的风险治理在风险社会研究中具有重大的意义，在根本上涉及制度建设。(15)肖瑛：《风险社会与中国》，《探索与争鸣》2012年第4期。因此，如何从制度建设的层面回应风险社会的治理，受到了研究者的日益关注。三是技术的逻辑。这一逻辑强调技术及其应用在风险治理中的作用。风险社会中风险的复杂性使得技术作为治理手段受到重视，在这种背景下，现代国家日益走向技术治理。(16)陈柏峰：《风险社会的技术治理与应急决策——以新冠肺炎疫情的早期处置为中心》，《中国法律评论》2020年第2期。四是文化的逻辑。这一逻辑强调风险治理中的文化价值。例如：拉什主张以风险文化的视角来解读风险社会的概念，认为不能仅仅从技术的视角分析风险社会的治理，强调风险文化时代的治理需要“依靠一些带有象征意义的理念和信念”。(17)[英]斯科特·拉什：《风险社会与风险文化》 ，《马克思主义与现实》2002年第4期。应该说，上述四条逻辑概括了风险社会治理的主要思路，但这些治理逻辑并不是分割的。一些研究者对风险社会治理提出的主张可能涵盖两条或两条以上的逻辑，体现了一种复合的治理逻辑。

总的说来，风险社会是西方研究者观察现代化进程的一个重要视角。随着中国现代化的不断推进，国内学术界也对风险社会及其治理给予了越来越高的关注，对一些具体的风险进行了较为细致的研究并产生了众多的研究成果，为深化对风险社会形成逻辑与治理机制的认识提供了有益的基础。风险社会、韧性治理与国家治理能力内在地联系在一起，厘清三者之间的关系对于深化理解风险社会的内在关系和加强风险社会韧性治理具有重要的理论和实践意义。然而，现有研究鲜见将上述三者结合在一起进行研究，这为本文提供了进一步的研究空间。

二、风险社会、社会风险与韧性治理

风险社会的到来意味着一系列复杂社会风险的日益凸显。面对风险社会复杂的社会风险，传统碎片化的问题针对型治理方式已经显得越来越力不从心，推进风险社会的韧性治理是有效应对风险社会复杂性风险的内在要求。

1.风险社会与社会风险

风险社会与社会风险是两个紧密联系在一起的概念，对风险社会认识的深化及风险社会治理路径的分析需要厘清这两个概念。

对于什么是风险社会，许多研究者从不同的视角进行了界定，丰富了我们对于风险社会的认识。具体而言，风险社会的界定有以下几种视角。一是强调风险的失控性。例如：吉登斯将风险社会描述为“失控的世界”，认为今天的社会“并没有越来越受到我们的控制，而似乎是不受我们的控制，成了一个失控的世界”。(18)[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社，2001年，“引言”，第3页。这种界定凸现了风险社会的不确定性和高风险程度。二是强调风险的普遍性。例如：贝克认为风险社会中的风险具有非特定性和普遍性。甚至在他看来，这样的风险已经跨越了理论与实践的区别，也突破了专业和学科的边界。(19)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社，2004年，第84页。三是强调风险的现代化。风险社会理论的代表人物之一贝克强调风险社会是现代化的一个阶段。(20)[德]乌尔里希·贝克：《再造政治：自反性现代化理论新探》，[德]乌尔里希·贝克、[英]安东尼·吉登斯、[英]斯科特·拉什：《自反性现代化》，赵文书译，商务印书馆，2001年，第10页。吉登斯指出，风险社会的起源来自两个转变，“第一项转变可称为自然界的终结；第二项，传统的终结”。(21)[英]安东尼·吉登斯、[英]克里斯多弗·皮尔森：《现代性——吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社，2001年，第191页。这两项转变均与现代化内在联系在一起。国内学者也从现代化的角度对风险社会进行了分析。范如国强调，“风险社会”是一个现代性范畴，“这一概念是人们在关于科学技术给社会发展带来许多危害的情况下，反思人类社会发展的过程中逐渐形成的，是风险在现代性条件下所展现出来的‘结构化’形态。”(22)范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。在一定程度上，现代性作为现代社会的内在属性和基本特征往往是现代化这一过程完成所带来的产物。从上述分析可以看出，尽管研究者对风险社会的具体界定不同，但大都倾向于强调风险社会的现代化和结构化风险特征。从这个角度而言，风险社会作为人类社会现代化推进到特定阶段的产物，是一个充满了大规模结构性风险和高度不确定性的社会阶段。

社会风险这个概念是由风险引申而来的，是指风险社会中由于结构化因素而导致人们面临各种风险和遭遇潜在损失的高度不确定性。此处的风险和潜在损失涉及自然、政治、经济等多个方面，它们之间相互联系，并且可以相互转化。应该说，现代化之前的传统社会也存在风险，但这种风险很大程度上是个体性的，不确定性的程度有限，“此时风险具有较大的局部性和单一性，风险对社会的危害是有限的、可控的”。(23)范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。与传统社会的风险相比，风险社会的风险突破了个体的限制向群体和社会蔓延，不确定性更高，可能造成的损失更大。正是在这种意义上，作为现代化发展到一定阶段的产物，风险社会带来了具有高度不确定性的社会风险。厘清社会风险的概念还需要区分开社会风险与风险的社会性特征。实际上，社会性是风险的一个内在特征，风险总是与人有关的，风险的不确定性和危害性正是由于与人联系起来而被认识和评估的，而人是社会性的，因而即使是个体风险也会被打上社会性的印记。但是，并不是所有具备社会性的风险都属于社会风险，社会风险描述的是一种由风险社会带来的高度不确定性风险。

现代化是一个由传统社会向现代社会转变的过程，(24)孙立平：《社会转型：发展社会学的新议题》，《社会学研究》2005年第1期。也是城市化、工业化、信息化等不断推进的过程。随着中国现代化的深入推进，社会发生了深刻变化，体制机制进行深刻变革，利益格局经历深刻调整，公众思想观念日益多样。各种风险也在工业化、城市化和信息化过程中不断累积、叠加和放大，呈现出不确定性日益提升、结构性不断增强以及社会危害性日益增加的特征。在此背景下，中国社会已经进入了社会风险系统性呈现的风险社会阶段。(25)黄英君、韩经纬：《风险社会视阈下社会风险管理研究的演进与发展——基于CiteSpaceIII的文献计量分析》，《国外理论动态》2016年第3期。要促进社会的持续发展，必须对社会风险进行有效地防范和应对。

2.韧性治理：风险社会中社会风险的应对之基

风险社会带来了具有复杂性、高度不确定性和系统性的社会风险，需要通过具有整体性、自适应性及自我修复特征的韧性治理进行有效的应对。

韧性治理源自韧性这一概念，韧性概念由加拿大生态学家霍林1973年提出，并应用于生态系统稳定的研究中，它描述的是系统内关系得以持续的能力。(26)C.S.Holling,“Resilience and Stability of Ecological Systems,”Annual Review of Ecology and Systematics,vol.4,no.1,1973,pp.1～23.之后，霍林及其他研究者又对韧性的概念做了进一步阐发。(27)对韧性概念演进的综述，参见邵亦文、徐江：《城市韧性：基于国际文献综述的概念解析》，《国际城市规划》2015年第2期。例如：霍林在韧性的基础上对工程韧性和生态韧性两个概念进行了区分。在他看来，传统的工程韧性关注平衡稳态附近的稳定性，抗干扰和恢复平衡的速度可以被用来作为衡量的指标，而生态韧性更强调远离平衡稳态的条件，测量的是系统改变其结构之前可以吸收干扰的大小。霍林认为，工程韧性强调系统稳定状态的唯一性，而生态韧性则强调系统可能存在多个稳定状态。(28)C.S.Holling, “Engineering Resilience Versus Ecological Resilience,” in Peter C. Schulze, ed., Engineering within Ecological Constraints, Washington, DC: National Academy Press, 1996,pp.31～44.之后，霍林及合作者基于社会生态系统的动力学视角，将韧性界定为系统在面临外来冲击时吸收干扰和重组以保持功能、结构、性质和反馈基本不变的能力，并从阈值、抵抗力、不稳定性和跨尺度关联性等维度进行分析。(29)Brian Walker, C.S.Holling, et al., “Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems,” Ecology and Society, vol.9, no.2, 2004, p.5.上述分析在一定程度上反映了霍林及其他研究者对韧性这一概念认识的不断深化和逐渐拓展。除了生态学，心理学也是韧性概念应用的重要领域。有研究者从心理角度出发，将韧性界定为面对消极经历带来的心理压力时能够有效应对和弹性适应。(30)Michele M.Tugade, Barbara L.Fredrickson, “Resilient Individuals Use Positive Emotions to Bounce Back from Negative Emotional Experiences,” Journal of Personality and Social Psychology, vol.86, no.2, 2004,pp.320～333.尽管研究者对韧性的界定存在不同的观点，但趋向稳态、自我调适、弹性适应等成为多数研究者认为韧性所具备的特质。随着韧性概念在不同领域的应用，研究者对韧性治理从不同的角度进行了界定。有研究者将韧性治理界定为多元主体以集体行动为基础，通过组织、流程、技术、制度等多方面的措施增强风险应对灵活性和抗风险能力的新型治理模式。(31)张诚：《韧性治理：农村环境治理的方向与路径》，《现代经济探讨》2021年第4期。也有研究者将韧性治理界定为以政府为主导的多元主体面对风险社会的复杂性和不确定性，基于正式与非正式契约关系，通过互信合作提升环境适应性和实现治理目标的过程。(32)王磊、王青芸：《韧性治理：后疫情时代重大公共卫生事件的常态化治理路径》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。尽管对韧性治理的具体界定有所不同，但一般认为，韧性治理强调国家治理体系面对高度不确定性风险的自适应性，反映了国家治理的弹性和调适能力。(33)唐皇凤、王豪：《可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择》，《探索与争鸣》2019年第12期。韧性治理的上述特征适应了风险社会中社会风险应对的复杂需要。

韧性治理对于防范和应对风险社会中复杂性不断增加、不确定性越发提升和结构性日益凸显的风险具有至关重要的价值。实际上，随着风险社会的到来，风险因素不断增加，个体风险和社会风险呈现相互交织、相互强化、不可分割的特征。一方面，传统上分散、区隔的个体风险日益交织、互动、发展为社会风险，构成了社会风险的组成部分；另一方面，不同个体间趋同性、结构性和系统性的社会风险日益累积，强化了个体风险的网络性和复杂性。就此而言，风险社会中的个体风险虽然形式上是个体性的，但在结构上超越了个体性而源源不断地发展为社会风险并强化了社会风险。因此，风险社会中的风险不管是否在形式上表现为个体性，其实质都是社会化和整体性的。对于风险社会中的这种社会化和整体性风险，需要韧性治理进行有效地回应。

为什么韧性治理能够对风险社会中的社会风险进行有效地回应呢？首先，韧性治理是一种敏捷性的治理。与传统的风险相比，风险社会中的风险在多样性、复杂性、不确定性和危害性等方面都要高得多，这就使得风险社会中的风险在很大程度上是传统的问题针对性治理手段所难以应对的，而韧性治理具有弹性和灵敏性，能够针对风险社会中风险的具体情况进行敏捷地应对，从而在很大程度上提升了风险治理的成效。其次，韧性治理是一种整体性的治理。与传统的风险相比，风险社会中的风险具有结构性和系统性。风险的结构性和系统性不仅意味着风险涉及内容多、范围广，而且意味着一种风险可能引发其他风险，也意味着不同风险之间是相互联系和交织的。对于风险社会中结构性和系统性的风险因素，需要进行结构性和系统性的应对。韧性治理具有整体性、系统性、结构性的特征，(34)杨雪锋、谢凌：《论环境邻避风险韧性治理》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。是一种整体性的风险治理模式，能够针对结构性和系统性的风险因素进行整体性的治理。这种整体性的治理能够为风险社会中不断增加、扩展和演化的风险提供强有力的回应。再次，韧性治理是一种自适应性的治理。与传统的风险相比，风险社会中的风险更加具有不确定性，这种不确定性不仅体现在风险更加难以预测和计算上，也体现在风险因素的不断叠加上，从而使得风险社会中的风险更加难以防范和应对。学习和适应被认为是韧性治理的核心环节。(35)石佳、郭雪松、胡向南：《面向韧性治理的公共部门危机学习机制的构建》，《行政论坛》2020年第5期。相比于传统的问题针对性风险治理模式，韧性治理具有更强的学习变革能力，能够通过学习不断提升治理主体持续快速适应环境的能力，体现出显著的自我调适特征。作为一种自适应性的风险治理模式，韧性治理能够针对风险社会中的风险因素在学习基础上进行自我调节、适应和应对。

三、国家治理能力：风险社会韧性治理的依托

随着工业化、城市化和社会转型的不断推进，中国已经进入了风险社会。风险社会中不断累积、叠加和凸显的风险因素需要通过韧性治理进行整体性的应对。而韧性治理作为一种新的风险治理模式，是风险社会背景下国家实现治理目标的重要凭借和国家治理体系优化的重要手段，建立在国家治理能力的基础之上并以国家治理能力为依托和支撑。韧性治理和国家治理能力之间有着内在的联系，强化风险社会的韧性治理需要厘清韧性治理和国家治理能力之间的关系。

国家治理能力是公共治理领域的一个重要概念，其基本含义是基于制度体系治理国家和社会事务的能力。(36)韩振峰：《怎样理解国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2013年12月16日，第7版。这里的国家治理能力体现了治理制度体系和各种具体治理能力的有机融合，其中治理制度体系是具体治理能力的运行依据和制度保障，而具体治理能力是贯彻治理制度体系的基本力量。值得注意的是，对国家治理能力的准确界定需要避免两种偏颇的理解。一种理解是将国家治理能力直接等同于制度能力。这种理解虽然突出了制度在国家治理能力中的重要性，但由于模糊了制度运用和具体治理能力运行的不同层次，从而可能窄化国家治理能力的外延。另一种理解是将国家治理能力直接等同于国家治理所需的各种具体能力。这种理解虽然肯定了国家治理能力构成的复合性，但忽略了国家治理本身的公共性和制度体系在具体治理能力运行中的核心规范和保障作用，从而不能对国家治理能力形成准确的认识。

对于韧性治理与国家治理能力之间的关系，现有的研究已经进行了一定的分析，尽管对具体关系的理解有不同意见，但在以下两个方面基本形成了共识。一方面，韧性治理是体现国家治理能力的治理工具。韧性治理与治理韧性被认为是韧性话语与治理结合形成的两个相关概念，其中韧性治理以增强治理韧性为目标导向，治理韧性以韧性治理为实现路径。(37)姜晓萍、李敏：《治理韧性：新时代中国社会治理的维度与效度》，《行政论坛》2022年第3期。治理韧性是国家治理体系的有机构成要素，虽然本身不等同于国家治理能力，但能体现国家治理能力。另一方面，国家治理能力是韧性治理的基本依托。有效化解和防范社会风险需要强化韧性治理，而韧性治理的强化则依赖于国家治理能力。从现有研究来看，尽管研究者普遍认同上述两个方面，但更多研究强调韧性治理对体现和彰显国家治理能力的重要性。实际上，国家治理能力对韧性治理也具有至关重要的价值。尤其是在风险社会带来各种风险不断累积的情况下，国家治理能力更是显现了优化和发展韧性治理的重要性，这主要体现在以下几个方面：

1.国家治理能力决定了风险社会韧性治理的推进广度

与传统的风险相比，风险社会中新的风险因素不断增加和累积，给社会成员带来了不确定性更高的风险。有效应对风险社会中的各种风险需要扩大韧性治理的覆盖广度。这里的覆盖广度主要包括两个方面。一是空间的广泛性。随着风险社会的到来，原先分散的地方性空间因为结构性的因素而相互联系起来并受到同一种风险因素的威胁，这就要求韧性治理能够扩大空间的覆盖性。二是内容的广泛性。风险社会中的风险因素是动态变化的，新的风险因素不断出现，风险内容日益多元和复杂，这就要求韧性治理能够扩大内容的覆盖性。韧性治理本身是国家治理体系的重要组成部分，其覆盖性也受制于国家治理能力。国家治理能力是以制度体系进行国家和社会治理的各方面能力所构成的能力体系，供给制度性公共产品的能力内含于国家治理能力体系之中。根据以上分析可知，国家治理能力在很大程度上决定了风险社会中韧性治理的推进广度。

2.国家治理能力决定了风险社会韧性治理的推进深度

风险社会的社会风险是一种不确定性程度非常高的系统性风险，对风险社会的风险治理需要着眼于风险的高度不确定性，强化全过程应对。传统的风险应对模式更多强调的是风险爆发之后的被动式处置，而对事前的防范和事后的复原重视不足。韧性治理是一种涉及风险预防、处置、善后复原各个环节的全过程治理模式，能够对风险社会的风险进行整体性的应对和治理。而作为由国家主导的一种风险治理模式，韧性治理的推进深度也在很大程度上取决于国家治理能力。在根本上说，韧性治理的韧性所体现出的自我调节、自我适应、自我恢复、自我稳定等特征都建基于国家治理能力之上，离开了国家治理能力的依托，韧性治理的上述特征将因缺乏基础的支撑而无从体现。

3.国家治理能力决定了风险社会韧性治理的推进力度

当代中国风险社会的具体情境，尤其强化了对于韧性治理推进力度的需要。这是因为，当代中国风险社会的具体情境，既体现了风险社会的一般性，又具有其内在的特殊性。一方面，与传统风险相比，城市化、工业化和社会转型的不断深入推动着当代中国现代化的纵深发展，也加速了风险社会的到来。各种自然和人为风险因素相互强化，传统和现代风险因素不断叠加，如自然灾害、环境污染、基因安全等等，造成了风险的泛化和不确定性的日益提升，使得社会成员全面置身于风险的客观现实与主观认知之中。另一方面，与西方国家现代化所呈现的长时间阶段性渐次推进特征相比，中国现代化具有压缩式快速推进的特征。(38)王胜利：《中国社会现代化的主要问题及出路》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2003年第1期。这种特征表现在现代化整体上快速推进的同时，不同地区的现代化进程还具有相当大的差异性，也使得其他早发国家现代化过程中渐次出现的一些“历时性”风险因素在中国以“共时性”的方式集中呈现。(39)杨海：《中国社会结构性风险防范与治理机制研究》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2018年第2期。这种压缩式现代化在强化风险再生产的同时，突显了风险制度化应对的重要性和紧迫性，(40)[德]贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。给中国的风险治理带来了巨大的挑战。当代中国风险社会的上述具体情境，要求强化韧性治理的力度，以适应复杂情境下应对风险的需要。风险韧性治理作为国家主导的一种风险治理模式，其推进力度在根本上是由国家治理能力决定的。

五、以国家治理能力现代化夯实风险社会的韧性治理

国家治理能力是风险社会韧性治理的支撑之源，风险社会韧性治理的夯实离不开国家治理能力的现代化。近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，国家治理能力日益提升，韧性治理也不断推进。然而，与风险社会治理的要求相比，无论是国家治理能力还是韧性治理都还存在一些不足，需要进一步强化国家治理能力现代化并以国家治理能力的现代化夯实风险社会的韧性治理。那么，如何才能以国家治理能力的现代化达成夯实风险社会的韧性治理这一目标？基于国家治理能力现代化的视角，需要从理念重塑、结构优化和法治践行三个方面采取有力措施。

1.以治理理念的重塑促进风险社会韧性治理理性的提升

无论对于国家治理能力还是韧性治理，理念都具有引领性和导向性的基础价值。一方面，理念对于国家治理能力具有重要的价值。治理理念不仅会对国家治理能力的运用发挥引领和导向的作用，而且会融入国家治理能力体系，成为国家治理能力的内在组成部分，在治理公共事务的过程中发挥重要的作用。另一方面，理念对于韧性治理也有重要的作用。作为国家治理体系的重要组成部分和实现国家治理目标的重要工具，韧性治理在履行治理职能的过程中也必然受到治理理念的引领和导向。因此，治理理念不仅会直接对韧性治理产生重要的引领作用，而且会通过对国家治理能力的引领而间接地发挥引领韧性治理的作用。科学的治理理念有助于对国家治理和韧性治理面临的形势与任务、目标与路径等形成全面、客观、准确的认识，从而促进国家治理能力的成长，也有助于促进韧性治理理性的提升。相反，滞后的治理理念则会制约国家治理能力的发展和韧性治理的理性化。当前，随着现代化的不断推进，各种风险因素不断累积，中国已经进入了风险社会，面临的风险呈现出时空多层次叠加的特征。(41)葛天任、裴琳娜：《高风险社会的智慧社区建设与敏捷治理变革》，《理论与改革》2020年第5期。风险社会中弥漫的各种风险因素需要通过韧性治理进行有效地应对。在此背景下，虽然中国风险治理的理念已经进行了一定的调适，但与风险社会韧性治理的要求相比仍然不够适应，需要进一步地重塑。那么，如何进行治理理念的重塑呢？首先，应当根据风险社会中风险的复杂性确立全方位的风险治理理念。与传统的风险相比，风险社会中的风险复杂性大大提升，涉及的风险因素类型多样、范围广泛，这就要求韧性治理着眼全部社会成员和所有风险因素，确立全方位的风险治理理念。其次，应该根据风险社会中风险的动态性确立全过程的风险治理理念。与传统的风险相比，风险社会中的风险具有突出的动态性，风险因素处于不断的变化、更新、复合之中，这就要求韧性治理不仅关注已经存在的风险，而且重视正在变化的风险以及经由变化、更新和复合带来的潜在未知风险，树立全过程的风险治理理念。第三，应当根据风险社会中风险的结构性确立整体性的风险治理理念。风险社会到来之前，各种风险之间的联系较为松散。与传统的风险相比，风险社会中的风险不断累积、叠加、交织，呈现出一种结构性的特征，这就要求韧性治理针对结构性的风险树立整体性的风险治理理念。

2.以治理结构的优化促进风险社会韧性治理主体的成长

这里的治理结构是指围绕治理目标而由各构成要素综合作用形成的主体间关系。无论对于国家治理能力的运行还是韧性治理功能的发挥，治理结构都是一种基本的影响因素。一方面，治理结构影响国家治理能力的发挥。作为治理主体在国家治理理念指引下运用制度治理国家和社会事务的能力，国家治理能力也是治理结构各要素综合作用所体现的功能。从这一意义上说，治理能力是治理结构科学性和有效性的综合反映，因而国家治理能力现代化离不开治理结构的优化。另一方面，治理结构影响韧性治理功能的发挥。风险社会中各种风险因素的相互交织、叠加和强化，对韧性治理体系的功能发挥提出了更高的要求，也必然要求韧性治理体系的各构成要素有机整合，构建优化的韧性治理主体结构。随着风险社会的到来，国家大力推进韧性治理，在扩大韧性治理覆盖面、增强治理主体协作等方面取得了明显的成绩，但韧性治理体系仍然存在较为明显的碎片化特征，难以适应风险社会的治理要求，亟待对韧性治理结构进一步优化。优化韧性治理结构，需要从以下几个方面着手：一是强化政府在韧性治理中的主体作用。随着风险社会的到来，韧性治理的进一步优化需要强化政府的责任，加强对韧性治理的统筹和投入力度。二是要促进多元主体的积极参与和协同合作。虽然政府是韧性治理的主导者，但是随着风险社会中风险因素的不断增加，政府面临的压力越来越大。要加强风险社会中的韧性治理，必须鼓励企业、社会和个体等多元主体积极参与韧性治理，明确多元主体参与韧性治理的权利和责任，在政府的统筹主导下协同合作，形成和增强风险社会韧性治理的合力。三是构建整体性的韧性治理体系。推进风险社会的韧性治理，需要加强顶层设计，促进不同主体的协作和整合，从而构建整体性的韧性治理体系。

3.以法治建设的强化促进风险社会韧性治理法治的践行

法治作为现代国家治理的内在要求和基本方式，其实质在于良法善治。(42)关于法学界围绕法治的良法善治原则进行的探讨，参见王利明：《法治：良法善治》，《中国人民大学学报》2015年第2期。也就是说，现代法治包括两个核心要素：一是法制的健全，二是对法制的遵循。现代法治涵盖的良法善治原则可以追溯至亚里士多德。亚里士多德指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。(43)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第199页。法治既是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障，也是韧性治理优化的根本保障。有针对公共危机的现代治理研究强调，将应急式危机处理转变为法治化韧性治理。(44)孙晓晖、刘同舫：《公共危机治理中社会动员的功能边界和优化策略》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。一方面，法治建设是实现国家治理能力现代化的根本保障。法制体系是国家制度体系的核心组成部分，健全的法制体系为国家治理能力现代化提供了权威依据，法制的贯彻实施则为国家治理能力现代化提供了基本路径。因而法治建设是国家治理能力现代化的根本要求。另一方面，法治建设是韧性治理优化的根本保障。韧性治理作为国家主导的风险治理模式，毫无疑问，其运行情况在很大程度上取决于国家制度尤其是法制体系是否健全以及是否得到贯彻落实。近年来，随着全面依法治国的不断推进，法治建设已经取得了长足的进步，但面对风险社会的到来，当前的韧性法治建设情况与风险社会治理的要求相比还存在一些不相适应的地方，不仅表现为一些相关韧性治理立法层次不够高和法制体系还不够健全，也表现为一些韧性治理法制还未能得到贯彻落实。因而，应当着力加强风险社会的韧性法治建设。一方面，应当不断建立健全韧性治理法制体系。面对风险社会中各种风险因素的不断变化和累积，应当提升韧性治理立法层次，促进韧性治理法制的修订和更新，强化韧性治理法制体系的有效衔接，从而促进韧性治理法制体系的不断健全，以适应风险社会新形势的需要。另一方面，应当强化韧性治理法制的贯彻落实。韧性治理法制重在落实，这也是践行韧性治理法治的内在要求。要达到上述目的，应当在加强法制宣传教育、提升执法力度和加强执法监督等方面采取有力措施，以增强韧性治理法制的权威性，促进社会对韧性治理法制的遵循。