风险视域下进口食品的安全规制

霍敬裕，邵徽达 ，杨 旻

1.合肥工业大学文法学院，安徽 合肥 230601；2.皖西学院法学院，安徽 六安 237012

引言

一般认为，风险源于古代对因自然现象而产生的危险的简单描述。到现代，其概念逐渐泛化，并被赋予哲学、法学、经济学、统计学甚至文化艺术领域上更深层次的含义。乌尔里希·贝克将后现代社会诠释为风险社会，认为现代化进程具有自反性特征，随着风险处境的日益加剧，私人的逃脱之道和补偿机会既在广泛传播，也在缓慢消逝。于是，个人的逃脱之道是徒劳的，在风险面前人们结成了新的共同体[1]。其实，不论风险被何种诠释，它总表现为社会建构与主观主义相结合。正是这种不确定性、全球性、主观性特征慢慢影响着行政法治领域的嬗变，由此，预防原则、应急原则被认为是行政法治对于风险社会的有力回应[2]。同样，食品安全风险因食品行业的持续分化、供应链条的纷繁复杂，已然为单一部门或单一国家行政所不能涵盖，而且食品风险规制如无法有效闭环还可能产生食品安全链外生风险。此时，参与型行政、软法公域之治为我们提供了新的路径之选[3]。

当前，我国消费形态不断升级，食品安全品质的提升逐渐为国民所热求。2018 年，我国就已成为进口食品最大消费国，进口食品成了平常居民餐桌上的常客。与此同时，食品安全风险也逐渐暴露在公众的视野中，早期的泰国“早产”饮料、越南“僵尸肉”以及近年发生的“福岛”辐射食品、冷链食品外包装呈阳性等事件均刺激着国民的饮食神经。在监管层面，虽然新一轮机构改革继续深化了“大监管”格局，力求进一步突破进口食品规制困境，但是具体执法分工仍需细化，加上起步较晚的风险分析机制，进口食品安全规制成效还有待进一步确认[4]。由此，在借鉴各国可取经验的基础上，从我国监管资源配置现状出发，秉持风险预防的原则继续优化我国进口食品规制路径具有一定的现实意义。

1 我国进口食品安全规制机制的检视

1.1 我国进口食品安全规制的基本路径

我国进口食品监管体制基本采取的是以“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，并且明确规定了各个职能部门的监管职责，基本形成了“三段管理模式”，即准入监管、检验检疫和市场监管三个环节。2018 年，国务院进一步深化了机构改革，实行统一的市场监管，成立了市场监管总局负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等，同时组建成立应急管理部、农业农村部、国家卫生健康委员会、生态环境部等新的政府机构[5]。国家卫生健康委员会负责食品安全风险评估工作，市场监管总局统一负责国内市场上的食品安全监管，应急管理部负责我国公共危机的防治、救援、指挥和应急治理等。因此，突发公共卫生事件发生时，进口食品基本形成“多部门分段监管”态势，而多部门分段监管必然涉及由食品生产到餐桌整个链条的衔接问题。

为了解决食品安全监管的衔接和协调问题，海关、市场监管部门、卫生健康部门职能配置中明确：建立公共卫生事件通报交流机制、口岸输入性疫情通报和协作处理机制；海关部门和市场监管部门建立进口产品缺陷信息通报和协作机制。实践中，部分地市的市场监管部门与海关积极探索以签订备忘录、协议和共建信息库等方式加强沟通以及执法协作，然而总体上因部门耦合度低、强制性不足等原因导致部门间协调积极性并不强。

1.2 我国进口食品安全规制机制存在的问题

1.2.1 规范体系缺乏统一性、协调性

目前，我国进口食品监管主要由食品安全监管基本法《食品安全法》进行规制，其他还有一些专门性的法律如《食品动物防疫法》《进出口动植物检疫法》等，法规分散且具体针对进口食品进行规制的条文过少、精度不够，于是新出台的《进出口食品安全管理办法》被赋予了更多使命。但是，由于该办法属于部门规章，法律位阶不高，实践规制效果仍有待观察。此外，新的机构改革对于进口食品规制“九龙治水”的局面做出了更多有益尝试，但部门间监管耦合度仍然整体较低。究其原因，一方面是源于危险应对而非预防的立法理念，另一方面也存在着实际操作中部门间权利交叉、适应性不够等问题。虽然海关总署、市场监督管理总局、卫生健康委员会在职能配置、内设机构和人员编制规定当中明确了协调以上三个部门职责的大致方案，但在“科层制”的体制下，海关、市场监管、卫生健康等部门缺乏稳定、长效的联动机制，造成部门衔接不够、监管缺位的情形时有发生。总之，从宏观角度而言，进口食品安全规制法律法规体系缺乏统一性，预防性原则体现不够深入；从微观角度来看，也缺乏相应的配套协同合作以及监管机制，致使进口食品安全监管链条不能稳定、高效输出。

1.2.2 规制手段缺乏创新性、多元性

囿于目前进口食品安全规制手段主要集中于标准、行政许可等强制性监管工具，导致目前监管手段趋于单一，在信息披露、召回、认证认可等监管手段的运用上有待成熟，食品安全风险源头治理缺乏高效。在信息发布机制方面，美国基于其完整的信息采集、分析、追溯制度，建立了统一的权威的信息发布平台及多样的信息反馈机制，而我国目前为止还没有建立起统一权威的食品信息发布平台[6]。在召回制度上，加拿大、澳大利亚等国执法部门有强制召回不安全食品风险的权力，而美国、英国等国法律则未赋予该国执法部门此种权力。由于企业在处理食品安全问题时更倾向于实施自愿召回，所以欧美等国在不断重视食品安全风险的情况下，也在不断提升监管部门的主导作用[6]。在我国，召回主体虽然涵盖多个机关，但其职权并未明确划分，且我国自愿召回制度的建设还处于探索期，自愿与强制配合度不高。在认证认可方面，一方面由于贸易保护主义抬头给我国食品企业形成较大压力，另一方面基于标准的不统一导致食品企业遭遇认证壁垒，包括引入的HACCP（危险分析及关键点控制）体系也在我国暴露出脱离企业实际、环节从业人员重视不够等水土不服的现象[7]。

1.2.3 交流机制缺乏开放性、包容性

以国境为界，可将进口食品风险信息交流机制分为两个部分：一是指国境内海关、市场监管、卫生健康等部门之间的食品风险信息交流以及行业内的食品风险信息交流（包括协会、消费者等）；二是指与境外他国进口食品监管部门及企业之间的食品信息交流。目前，各地市也都在不断加大跨部门信息共享力度，但整体上食品风险信息交流主要依赖市场监管、卫生等部门关于食品的健康风险评估会等，常态化食品风险信息交流缺乏广度和深度。此外，虽然很多行业组织包括协会、网站等一直致力于食品风险信息交流工作，但是缺乏具有力度的声音出现[8]。而在跨国食品信息交流中，我国一直积极探求开拓之路，通过协议及举办各种博览会的方式加强国际食品信息交流，同时鼓励本土企业参与制定国际标准。但在国际监管合作问题上，跨国企业之间的食品风险信息交换、跨国食品监管执法部门之间的信息交换还未有较大进展，我国在加强国际监管合作及与进口商企业合作方面仍需进一步推进。

2 域外进口食品风险规制的经验

2.1 注重风险评估体系及风险预警机制

风险评估是风险分析和规制的核心和基础。WTO的卫生与植物卫生措施应用协定（SPS）中规定，确定各国适当的卫生和植物卫生措施的保护水平时，应以危险性评估的结果为主要依据①参见《实施动植物检疫措施协定》第5 条第1 款：各成员应保证其检疫措施是依据人类、动物和植物的生命健康所做的适应环境的风险评估为基础，并考虑有关国际组织制定的风险评估技术。。当前，风险评估应用在进口食品的监督检验中的重要性日益突出。

2.1.1 强调风险评估体系的权威

美国很早就开始关注食品风险，1848 年以来，联邦政府一直使用化学分析来监测农产品的安全性。这一职责于1862 年交由农业部，后来由FDA（美国食品药品管理局）继承[9]。美国虽未建立统一的风险评估机构，而是将其职能分散于各个风险管理机构中，包括动植物卫生检验局以及食品安全检验局，但其一直强调风险评估的前置性。美国食品安全现代法（FSMA）把风险配置列为七大指导原则之一[10]，把风险评估作为进口食品入境前的必经程序，确认危险、危险描述和危险爆发是风险评估中必不可缺的步骤。欧盟则是由欧盟食品安全局（EFSA）负责开展食品安全风险评估，收集和分析食品安全相关信息并对直接或间接与食品安全有关的事件提出科学建议。根据《欧盟食品法通则》的规定，EFSA 作为风险评估机构具有完全的独立性，不依附于任何其他管理机构[11]，为其开展科学、独立的风险分析奠定了基础。日本作为亚洲食品风险控制最严格的国家之一，由食品安全委员负责主要的食品风险评估和分析工作，对重大食品事件进行调查并开展科技、法律等方面的专题研究，同时负责国际食品安全的交流与沟通，通过建立权威、独立的风险评估主体以力求避免因部门利益与权利俘获导致的风险评估制度失灵[12]。

2.1.2 重视以预防为主的风险预警机制

风险预防原则已成为各国食品风险治理机制建构的基本共识。风险预防的内在要求在于规制位置前移，在空间和时间上定位风险源进行治理。正是基于风险预防的原则，各国相继构建了网格化的风险预警机制。欧盟建立了统一的食品和饲料快速预警系统（RASFF），当某一成员国发现严重危害人类健康的警报时，立即通过该预警系统通知欧盟委员会，并迅速将该信息传递给各成员国。同时，欧盟委员会具有紧急权利通过临时禁令，突发风险发生时其他国家通过RASFF 反馈后这些紧急决定同时也会被更新，这种灵活的模式在一定程度上为欧盟抵御突发风险增加了筹码[13]。美国农业部食品安全检验局（FSIS）为了更快地预警和应对与肉、家禽、蛋制品有关的国际性食品污染，建立了一套预警系统，同时还建立了突发事件管理系统（NRIMS）[14]。当不安全食品入境美国或食源性疾病暴发后，FDA将通过部门配合和监管实现信息共享，特别是借助“食源性疾病爆发响应和评价协调网络”（CORE）来提升对食品安全响应的有效性。此外，美国海关还与各州实现信息共享，保证风险信息的传递效率。

2.2 探索风险管理机制更新

风险管理是风险分析的重要组成部分，是将风险试图降低到最低的过程。权力机构间的协调、人力财力之间的科学分配、监管手段的有效利用均影响着风险管理最后的规制效果，分段监管与分类监管都无法逃避寻求“最佳性”与“耦合性”的结合。只有寻求监管资源的合理平衡，强化各方主体之间的合作，才能进一步提高进口食品监管的效度和信度。

2.2.1 探索监管资源的科学配置

“当局者迷，旁观者清”，跳出监管权力分配的囹圄去观察，各国建立的进口食品风险管理制度不仅有利于应对突发公共卫生事件，其长效机制更利于监管权力结构的稳定性和专业性。有效的风险管理包括合理的组织职能架构、科学的管理措施、完善的内部控制系统等。在监管权限方面，历经长时间的发展，美国决定赋予FDA 更多的监管与执法权力，即除建立法规外还可以对相关行业进行管理，以让FDA 在进口食品监管领域发挥更为重要的作用[15]。在检验检疫方面，澳大利亚采取批次合格率越高检验率则越低的方式进行加严监管[16]，韩国依据进口食品安全风险高低实施常规抽样检查和精密检查，日本采取监测检查和命令检查两种检验检疫方式[17]。实际上，大多数国家均是依据进口食品风险程度决定抽查或普查的范围以及比例，抽验率则表现为监管姿态与监管资源的有机平衡。

2.2.2 寻求监管工具的组合利用

在美国，当生物恐怖法出台后，为防突发恐怖、生物风险以保护美国公众健康，美国允许FDA 采取相应的额外措施。之后，美国FDA 正式发布食品注册及进口食品预先通知制度，对于不合格的产品可采取扣留措施。同时，美国的国外供应商验证计划（FSVP）、自愿合格商进口计划（VQIP）还要求进口食品予以认证。当前，美国充分利用注册、认证、召回等监管手段，形成了差异化、多层次的规制空间[15]。召回制度在欧盟表现尤甚。基于欧盟全面的食品溯源系统，无论在生产商、进口商还是经销商环节，所有食品、饲料只要存在安全缺陷，就必须予以收回。而且大多数欧盟成员国较早就成立了认可机构，并积极加入国际实验室认可合作组织（ILAC），遵循统一的认可准则ISO/IEC 17025[11]。而韩国则特别注重与生产地国进行合作，并为此制定了预注册制度以及优秀进口商登记制度，优良进口商可使用优良进口商标识，进口有关产品时可简化进口程序，适用便捷通关程序。

2.3 提升风险交流机制效能

伴随着互联网+监管的兴起，无纸化办公成为常态，进口食品领域的远程监控、电子标签成为监管的利器。这些新的监管方式都离不开大数据、云平台等新兴技术的支持，同样，风险信息交流也需要公众的参与，专家的咨询意见、民众的积极反馈是构建当代进口食品信息交流不可或缺的一部分，也是行政法治的基本内涵。

2.3.1 风险信息的数据化

数据化的目标在于为管理者提供真实有效的科学决策依据，充分利用信息技术资源实现可持续化管理。在欧盟，RASFF 将不符合要求的食品或因标志不准确等原因引发的风险数据及时通报各国，在成员国与欧盟委员会之间交流风险信息，实现可持续的风险信息交流[18]。在美国，海关与各州保持数据交换的有效性，采取各州食品监管实验室的标准，同时鼓励外国政府参与，全方位透明化地将风险信息传递出去，做到在其国内统一的食品风险预警平台中相关风险数据均有据可查。日本实施的是年度监控计划，该计划也是依据对进口食品相关数据的分析来调整相应监管措施以应对风险产品[19]。需要说明的是，欧盟虽然没有制定专门的进口食品监控计划，但是通过第三国的监控计划执行信息也能对进口食品风险状况进行考察，这主要归功于相关国家的数据共享[20]。

2.3.2 沟通机制的扁平化

当前，各国进口食品风险监管信息系统已经广泛建立，因此，无论是口岸检验检疫还是国内监管，消费者与生产商之间的信息沟通得以更便捷地实现，更透明、更及时的信息得以快速地传递到消费者。比如，美国海关加强了与外国执法机构、FDA、各州之间的沟通与合作，通过数据共享的方式建立常态化的协作机制，一方面强化了食品的溯源管理，另一方面减少了沟通资源的浪费[15]。此外，RASFF的成员国都有专门的机构来保证信息在最快的时间内完成传递，同时又是通过该系统完成反馈、回应。就社会参与而言，美国较早建立了食品安全科学咨询制度，欧盟食品安全局建立的利益相关者咨询平台也希望利益相关者的意见充分被聆听到[21]。不同于科层制的“命令—服从”沟通机制，发达国家往往试图在权力博弈中寻求最佳解决路径并且充分保持专家、民众的高度参与。

3 我国进口食品安全风险规制的优化

3.1 强化合作规制机制

首先，善治的基础在于良法，进口食品风险治理的前提在于构建系统化、协调一致的规范体系。鉴于我国进口食品规范体系分散、不协调的现状，可以效仿欧盟，通过完善的立法模式建构起包括预警、溯源、处置的有机规范体系，即：除应建立健全进口食品安全专门立法、提高进口食品立法层级之外，还应积极搭建重大动物疫情监测和应急处置机制，完善与动物标识及疫病可追溯体系相配套的管理、监督机制，并使之法制化和制度化。其次，积极探索授权海关后续监管权力，让其履行全链条风险防控职能，并给予一定的政策支持。由于海关是垂直管理机构，与其他部门的合作存在一定的规制真空，当进口食品流入国内市场，实践中往往存在监管滞后或者“有组织无监管”的现象，因此，有必要继续强化海关的监管职责以保证监管的连续性。最后，应当细化海关、市场监管、卫生等部门之间的合作。由于现行的职能部门合作和协调过于笼统，实际操作性不强，很多时候停留在一事一议的层面，应鼓励各部门寻求法定或约定的方式加强不同领域的监管合作，通过各部门之间常态化的监管协作机制来保证监管链条的衔接。

3.2 建构信息共享机制

信息数据的制约对各部门无论是工作方面的合作还是科研方面的数据需求都是极大阻碍，信息共享则是优化资源配置、破除规制壁垒的有效工具，因此，有必要加强我国进口食品监管部门信息共享长效机制建设。美国自动化商业环境（ACE）系统全面连接美国海关、国际贸易参与各方以及其他47 个政府机构并实现充分的数据共享、信息共用，实现了在加强边境安全的同时便利合法货物的流转的双重目标[22]。对我国而言，可以借鉴自动化商业环境的建设经验，完善和优化国际贸易单一窗口功能，应用大数据、云计算等先进技术提升跨境贸易便利化水平；同时加强跨机构、跨区域的数据共享、信息共用，实现真正意义上的无纸化通关。作为配套，还应整合海关、市场监管、卫生部门食品信息数据库建立国家统一进口食品信息数据库，建立跨部门及行业内进口资料交换机制，完善进口食品信息发布及反馈机制，畅通口岸查验与市场流通环节的信息交流。

3.3 推进定量风险评估机制

首先，应当加快进口食品特征数据的收集整理，通过对指标的分类确权建构起科学、全面的进口食品风险评估模型。由于现有企业生产中食品风险评估模型的建立往往缺乏强制性，应进一步加强食品风险评估的法制保障，强化从食品流通的源头开展风险评估。其次，充分利用可比性的风险评估工具，对所有入境进口食品安全风险予以分级，通过确定风险的可接受或可容忍等级，为风险评价和风险应对决策提供依据。此外，在关注现有风险影响因素的同时，重视对于潜在风险影响因素的观察，分级分类构建进口食品的风险评估体系。最后，充分利用大数据分析平、互联网新技术赋能市场监管，以数据驱动预测设置风险干预的优先次序，提高进口食品安全风险监管效率。同时，积极探索电子标签等科技手段在食品安全可追溯体系、监测体系建设中的应用，创新“数字+食品监管”的高效模式。

3.4 完善全球共治机制

目前，各国在食品安全风险的立法标准、食品安全监管与追溯法律法规以及数字化追溯技术与应用等方面都存在显著差异。我国应积极推动构建主权平等、共同治理和善意合作的进口食品安全规制体系，提升我国在国际食品贸易活动中的话语权。具体而言，我国可以从组织规则、行为规则、程序规则和救济规则四个方面设计我国与外国进口食品安全监管的可衔接机制，建立和完善全球统一的食品风险联动处置机制。同时，在执法层面，加强与各国进口食品监管机构跨境执法合作，对照世界贸易组织《实施动植物卫生检疫措施的协议》（即《SPS 协议》）相关条款，增加全球合作食品安全紧急状况信息交换、国家间拒收进口食品信息交换，强化食品进出口检验与认证体系制定、实施、评估与认可以及与食品检验与认证体系相关的卫生措施的等效性判定，保证进口食品全球化规制的一体性。此外，加快相关动植物检验检疫法规、规制措施、食品标准等的研究工作和相关数据库的建立，为食品贸易提供基础的法制保障。

4 结语

在我国，虽然法律中明确提出“风险”概念是相当晚近的现象，但实践中以“风险”为规制对象的研究与实践发展迅速并渐成庞大体系[23]。当食品安全风险蔓延全球，单一国家或地区已无法完成全链条风险的有效控制时，我国就应立足本土并汲取他国有益经验，以风险预防为原则，进一步提高进口食品的规制强度。同时，坚持科学主义亦需保障公众参与的机会，换言之，虽然知识、工具是现代科学的理性之选，但参与、选择也同样应该得到尊重，努力探索二者间的协调统一才是进口食品风险规制的因应之道。