土地执法领域行政非诉执行监督案件研析

● 王泽静 谢 凯/文

一、基本案情

2021年上半年，T县人民检察院（以下简称“T县检察院”）在开展土地执法领域行政非诉执行监督中发现，T县规划和自然资源局（以下简称“规资局”）与T县某生态农业开发有限公司（以下简称“生态公司”）行政非诉执行监督案存在程序违法问题。经进一步调查了解，2019年初，规资局接到群众举报，反映生态公司存在违法占用土地的情况。后规资局经调查核实发现，2009年至2011年底，生态公司未经县级以上国土部门的批准，擅自占用T县城南街道某村集体土地建造畜禽粪便处理中心及水泥硬化等设施。为此，规资局于2019年6月3日作出行政处罚决定：责令生态公司退还非法占用的3697平方米的土地；没收符合规划的2269平方米土地上的建筑物及设施；拆除不符合规划的1428平方米土地上的建筑物及设施，恢复土地原状；对不符合规划的1428平方米土地处以每平方米20元人民币的罚款，合计罚款28560元，以及对符合规划的2269平方米土地（建设用地）处以每平方米10元人民币的处罚，合计罚款22690元，两项罚款共51250元。同年6月6日，规资局向该公司送达行政处罚决定书。该公司在法定期限内未申请行政复议，未提起行政诉讼，亦未主动履行。2020年2月26日，规资局向该公司送达督促履行催告书，要求其在收到催告书之日起10个工作日内履行行政处罚决定书确定的内容，但其仍未履行。同年3月6日，规资局向T县人民法院申请强制执行，法院于同日立案受理，并经审查认为，规资局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，于同年3月18日作出行政裁定书，裁定：对规资局作出的土地违法行政处罚决定书确定的第一、二、三项内容，准予强制执行，并交由T县城南街道办事处组织实施。经对上述节点进一步研析，规资局应于催告期间届满的第2日即2020年3月8日方可向法院申请执行，而其于催告期间未届满的2020年3月6日即申请执行，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》第54条之规定。同时，T县人民法院在未经审查催告书送达是否已届满10日的情况下立案受理，亦存在程序违法。

T县城南街道办事处收到法院行政裁定书后，也一直未采取措施组织实施拆除。对此，T县检察院就前述程序违法问题和执行部门履职不到位问题开展监督，督促依法行政和依法履职。

二、土地执法领域行政非诉执行监督案件办案要点

（一）注重程序与实体并重，开展全方位监督

目前，针对土地执法领域行政非诉执行监督案件，更多聚焦在“程序空转”问题上，就执行部门履职不到位开展监督，要求组织实施强制拆除事宜。生效法律文书的怠于执行，折射出职能部门监管的缺位和责任的缺失，极大影响和破坏政府公信力和司法权威。本案中，生态公司违法占地的状态持续时间十余年，面对行政处罚仍旧不予理睬。规资局就此向T县人民法院申请强制执行，T县人民法院亦于同日决定立案受理，“积极履职”的背后却又忽视了程序正义，侵害了行政相对人的合法权益。催告程序作为行政强制执行中的一个重要环节，在法律上具有独立的程序价值，它为行政相对人提供了一个自我纠错的合理期限，而一旦催告程序出现违法情形，既损公信，又伤民心。T县检察院在本案监督过程中，就催告程序和执行部门履职不到位开展全方位监督，并分别就催告程序未满即申请强制执行、立案受理违法事项、生效法律文书确定的事项履职不到位等问题向规资局、T县人民法院、T县城南街道办事处制发检察建议，督促依法积极履职。

（二）注重“一手托两家”，推动穿透式监督

法律监督“不止于纠错补漏”。在本案监督过程中，T县检察院积极发挥行政检察既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政“一手托两家”职能作用，紧扣土地执法领域行政非诉执行监督契机，始终秉持客观公正立场，注重以小见大，全面做优穿透审查，开展监督于微末之处，精准把脉“催告程序”和“立案受理”中的时间瑕疵问题，要求规资局、T县人民法院等两家被建议单位延伸触角，开展类案排查。前述两家被建议单位收到检察建议后，高度重视，即时召开专题研判会议，严格按照检察建议要求，积极予以整改，同时，注重举一反三，同步开展类案排查，切实做到发现问题立行立改、执法办案规范到位以及行政相对人合法权益不受侵害。

（三）注重释法说理，实现共赢式监督

行政非诉执行“裁执分离”模式下，法院往往裁定由非申请执行的机关来组织实施行政决定，如强制拆除、腾退或返还占用土地等。其中乡镇街道作为违法行为发生地的主要行政机关，具备较强的组织实施能力和组织协调能力，故而也就成为执行的首选机关。本案中，T县城南街道办事处作为执行机关，起初并不接受检察机关的监督意见，认为违法建筑拆除问题一直是老大难，法院“裁执分离”的做法是把问题抛给街道，故街道办事处迟迟未予履职。T县检察院多次与规资局、街道办事处召开联席会议，通过多方论证，探讨“裁执分离”案件办理良性互动机制的具体内容和措施，推动形成执法司法共识。在此基础上，会同规资局、街道办事处、村委干部与当事人就拆除及整改情况进一步商讨，并立足“法、理、情”三个维度开展释法说理，当事人当场表示同意拆除。但考虑目前需拆除的建筑物（一层）内是该公司餐厨易腐垃圾处置的发酵车间、成品包装车间，且自实行垃圾分类后，城南街道J村等行政村的餐厨垃圾都运至该公司处理（县城餐厨垃圾处理能力不足，城南街道农村的餐厨垃圾需自行解决，现实情况下只能运至该公司处理）等实际情况，同意街道提出的暂缓执行方案。下一步，T县检察院将持续跟进监督，在垃圾处理情况得到缓解的情况下，及时会同规资局、城南街道办事处继续推进拆除、没收等事宜，合力落实最严格耕地保护制度，稳步助推基层治理。同时，对于城南街道办事处未积极履行监管职责、寻找合适替代方案、推动拆除事宜的，将进一步提起行政公益诉讼，以刚性“后手”倒逼执行落地、捍卫法律权威。

三、土地执法领域行政非诉执行监督案件办案启示

土地执法领域行政非诉执行是行政执行体系的重点和难点，加之案件量的逐年增加，无论是对行政机关的行政管理执法水平，还是对人民法院的司法裁判水平，都提出了更高的要求。其中“裁执分离”机制因突破行政强制执行主体法定性的要求，衍生出执法主体不明、执行程序不严及监督介入不足等问题，其难度和阻力远超立法预期。［1］参见黄秀莉：《国土资源领域行政非诉执行检察监督难点与应对》，《检察日报》2020年7月16日。本案中，违法占地、违章建筑既破坏和影响城乡整体规划，亦牵涉耕地保护问题。身处共富场域、窗口城市的检察机关，如何紧扣《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）、最高检《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，能动发挥行政检察职能，做好违法占地案件行政非诉执行监督，回应“执行难”“执行乱”等问题，监督法院和督促行政机关依法履职，对于捍卫法律刚性和公共利益、推动耕地保护，具有非常重要的现实意义。

（一）以穿透式监督理念为牵引，着力破解“程序空转”

实践中，土地执法领域行政非诉执行案件往往仅停留在各种法律程序和法律文书的“留痕”，“程序空转”“纸面没收”等问题较为突出。本案中，法院经合法性审查后裁定由属地街道组织实施，而属地街道认为其没有执行职能，应由法院组织实施，进而导致程序空转。由此，检察机关应进一步秉持穿透式监督的理念，充分发挥行政检察“一手托两家”作用，能动履行包括行政非诉执行监督在内的法律监督职能，通过依法能动办案，着力破解行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题。［2］参见张蓉、韩琴：《立足典型案例完善行政非诉执行检察监督》，《中国检察官》2020年第14期。如本案中所涉的“催告程序”和“立案受理”中的时间瑕疵问题，一体促进行政机关和法院依法履职，避免“程序空转”，切实维护国家利益、社会公共利益和行政相对人合法权益即是如此。此外，针对“裁执分离”案件，理应形成法院依法审判、检察机关依法监督、政府职能部门依法行政的良好局面。本案办理过程中，检察机关既监督公正司法，又促进依法行政，并会同街道办事处等职能部门合力推动执行“最后一公里”，为探索建立行政检察监督与政府执法间的协作配合机制提供了实践样板。

（二）以“大综合一体化”改革为支撑，着力提升监督质效

当前，行政检察监督线索荒已然成为掣肘行政检察工作高质量发展的主要因素之一，其中线索的有无亦直接关系检察机关开展土地执法领域行政非诉执行监督的实效。对此，T县检察院立足“大综合一体化”行政执法改革全省首批试点区域先行优势，靠前参与试点工作，推动召开全县首次府检联席会议，同步会签行政执法与行政检察衔接合作框架协议。“大综合”是以基层管理迫切需要为导向，将原属于各业务主管部门的行政执法事项综合起来赋权于乡镇（街道）；“一体化”是指以乡镇（街道）属地管理为基础，与各部门下沉到乡镇（街道）的行政执法力量有机整合的条块共管模式，解决乡镇基层“看得见、管不着”问题。此外，推动成立全市首个派驻综合行政执法局检察官办公室，同步出台派驻检察官办公室的实施意见，探索建立综合行政执法和检察监督衔接工作体系，助推形成监管执法全流程闭环体系，亦为土地执法领域行政非诉执行监督提供数据和执法支撑。下一步，在顶层设计层面，尚需锚定行政非诉执行的流程节点和问题难点，从行政机关处罚程序是否合法、行政机关是否申请，法院裁决是否受理、裁定准否执行、是否执行、执行是否合法等环节入手，搭建相应的行政非诉执行监督指导规则体系，明确每一环节的监督内容和监督标准，推动完善行政非诉执行监督制度，为基层行政非诉执行监督提供清晰可操作的指引。在外部层面，还可进一步细化完善与法院、行政机关等部门协作配合机制，合力推动解决裁执分离有关适用条件、办理程序、裁定执行等具体问题，规范行政非诉执行尤其是涉及裁执分离的案件办理，并在立法完善前，从制度层面与法院、行政机关等联合制定可操作的拆除、没收以及移交违法占地建筑物和设施的实施细则，确保执行形成闭环。同时，亦可联动纪委监委、司法局出台三方框架协议，建立健全监督信息互通与工作协作机制，联合开展行政执法专项监督活动，通过现场检查、信息研判、案卷评查、暗访抽查、座谈约谈等方式，对事前事中事后属地街道的“慢作为”和“不作为”问题，一查到底、有错必纠。在内部层面，要紧扣《意见》落地契机，尤其是第10条“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”之规定，探索构建“三查融合、四检一体”法律监督工作模式，立足全院“一盘棋”，建立完善线索互移机制，明确要求各部门在办案中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权线索，统一移送行政检察部门，形成行政非诉执行监督案件从线索、调查前准备、研判、监督方式选择到后期跟踪闭环运转。［3］参见郑静雅：《国土资源领域行政非诉执行检察监督之完善》，《中国检察官》2020年第11期。在此基础上，制发检察建议，督促行政机关依法履行法定职责。

（三）以法促善治为落脚，着力助推基层治理

土地执法领域行政非诉执行案件背后反映的不仅仅是执法司法领域的困境，亦夹杂着社会治理的“顽疾”，故而，尚需一体推进行政非诉执行监督与社会治理体系和社会治理能力现代化。

其一，要强化源头监管。近年来，随着国土资源行政管理部门执法力度的不断加大，国土资源行政非诉执行案件在逐年增加，此类案件通常因执行成本高、执行内容复杂、矛盾易激化等特点，存在较大的执行难度。国土资源领域的执行标的物通常系不动产，存在拆除成本高、耗时久且涉及建筑内人员安置等诸多问题，部分被执行的标的物承担着一定的社会公共服务职能，故客观上难以执行，而具备执行条件的案件，又经常因执行成本过高或被执行人的抗拒而难以执行。所以土地领域的案件应以预防为重点，要努力让在违法前或违法未完成的情况下实现土地监管成为最佳司法状态。其中乡镇（街道）、村（社区）是发生违法用地行为的直接场所，尚需进一步加强对违法用地的监管力度，尽可能及时发现、遏制违建行为，避免在违法建筑物落成后付出高额的执行成本。土地领域违法的预防可以借助“大综合一体化”改革，完善基层监管体制，加大监管力度，对违法用地现象力争做到早发现、早制止、早查处。同时，积极消化存量违法用地案件，推动分类处理，其中对于涉及公益性、无法拆除的，通过依法合规补办手续等方式消除违法状态，其他违法用地则继续加大执行力度，确保源头治理和存量消化同时进行，进而实现良性循坏。

其二，要通过个案办理，及时发现社会治理层面存在的问题和制度设计、执行过程中的漏洞，对标研析，并充分发挥检察建议功效，推动依法履职、依法整改。此外，还要以个案办理为契机，以“检察大数据战略”为遵循，走好“个案办理、类案监督、社会治理”法律监督新路径，具体要加强对个案线索分析、归纳监督要点，依法调取相关数据或充分运用各种数据公开平台信息，进行数据对比碰撞、人工二次筛查，实现从个案办理到类案监督的矩阵效应。在此基础上，同步推动健全完善行政非诉执行工作联席会议机制和执法司法信息共享机制，切实把行政非诉执行优势转化为基层社会治理成效。［4］同前注［2］。