城市小区生命周期与政府角色变迁研究——以广州粤府小区为例

□刘升

（贵州大学 公共管理学院/贵州基层社会治理创新高端智库，贵州 贵阳 550025）

一、问题提出

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程：常住人口城镇化率从1978年的不足17.9%上升到2021年的64.7%，这种人口结构的变化让我国快速进入了“城镇社会”。而在“城镇社会”中，住宅小区无疑构成了基层社区治理的重要单元。当然，城市住宅小区因为房屋属性的不同，包括保障房小区、商品房小区、回迁房小区等不同类型，不同类型住宅小区的治理主体、治理方式和治理过程等都存在较大差异。鉴于此，本研究将以当前最普遍的城市商品房住宅小区为研究对象。

当前学界关于城市住宅小区的研究主要集中在三个方面：一是关于小区中的治理主体和功能研究，主要是对业委会[1]（p74-80）、物业公司[2]（p49-60）、党组织[3]（p11-18）、政府相关职能部门[4]（p166-191）等主体和功能的研究；二是关于小区治理内容的研究，主要是对城市小区中的资本培育[5]（p65-84）、重要群体治理[6]（p17-23）、矛盾纠纷调解[7]（p30-37）、生活服务[8]（p49-55）等内容的研究；三是关于特殊小区的研究，主要集中在老旧小区的问题[9]（p36-41）、改造[10]（p116-124）、治理方式[11]（p46-56）等相关研究。既有这些研究为城市小区研究提供了基础，众多研究发现，政府、市场、社会在城市小区中发挥了非常重要的作用，但对于三者之间到底是什么关系却鲜有研究能说清楚。这主要是因为既有研究都是从一个静止的切面对城市小区展开研究，而城市小区实际上也处在一个动态变化过程中，且随着时间的变化，政府、市场、社会在商品房小区中的治理责任、内容和角色都在发生变化，这种变化就成为本研究的主要内容。

本研究的创新之处在于以纵向动态视角观察城市商品房住宅小区，按照时间和政府治理角色的变化将商品房小区分为“诞生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期5个阶段，并从市场的牟利性、业主的流动性和政府的人民性这三个维度对此构架了新的解释体系，以此拓展对城市社区治理的相关研究。

笔者及团队长期在全国各地的城市社区中进行调研，通过对北京、广州、武汉等地众多商品房小区的对比分析发现，尽管同为城市住宅小区，政府在其中扮演的角色并不相同，甚至有较大差异，造成这一现象的影响因素较多，其中商品房小区的存在时间和所处阶段是影响政府角色的重要因素之一。为了保证表述的连贯性和统一性，本研究将主要以广州市粤府小区①按照学术规范，本文中所有人名和地名都已进行了学术化处理。为研究对象展开论述。而这种采用个案深描的论述方式自然可能带来代表性和典型性的争论，但实际上，“个案研究法的魅力不在于要像大规模抽样调查那样，用样本的结论推断总体的特征，不在于样本选择的代表性或典型性，而在于其辅助理论建构的力量”[12]（p118-130）。本研究也将致力于通过个案的研究方式追求其背后的一般性知识（理论），“透过案例，研究者要发掘的不是一个具体的行为、活动和事件，而是隐藏在背后的、具有一般意义的公共行为范型，它要说明的是一般的影响力在特别情景下的作用及后果，并非仅是针对一些个别事件的描述”[13]（p126-142）。

二、政府在城市小区生命周期中的角色变迁

根据时间的变化，城市小区可以大体分成“诞生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期5个阶段，由于每个阶段面临的问题和任务不同，所以政府在每个阶段扮演的角色也有明显不同。

（一）“诞生”期：规划者

广州粤府小区作为商业住宅小区，其修建于1993年，由广州本地的华粤房地产公司修建完成，当时修建历时约1年时间。粤府小区共由分为A、B、C、D的4栋16层住宅楼组成，每栋楼安装有2部电梯，每层楼有6户，共有384户业主，在1994年完成修建后入住。

改革开放以后，城市商品房小区的建设主要是由市场中的房地产开发公司具体完成，城市小区的“诞生”期主要是指小区房屋、停车场、内部道路、绿化等硬件设施的建设过程。这个过程中除非是作为市场主体的开发公司中途跑路，导致建设项目无法完成而烂尾，此时地方出于维稳需求才会出面协调。正常情况下都是在住建局、规划局、国土局等政府各职能部门的规划和监督之下由房地产开发公司完成，政府主要承担着小区规划者和对市场主体执行规划的监督者角色。因在此过程中小区仍在建设，业主无法入住，自然也就不存在社会力量参与小区治理，所以“诞生”期的城市小区可以看作是一个社会力量缺失的特殊阶段。

（二）“青年”期：监督者

粤府小区作为广州最早的一批商品房住宅小区，相对当时已经老旧的单位住房而言因为具有电梯、绿化、物业服务等优势，尽管当时售价并不便宜，但销售情况仍非常好，在1994年建设完成后就快速实现了业主入住。而在业主入住之前，粤府小区的物业就已由建筑公司聘请的一个当地科技物业公司承担，并按照1元/平方米的价格收取物业费。

随着1994年粤府小区的建成和业主入住，粤府小区内部就有了完整的3类治理主体：第一类治理主体就是作为市场主体的物业公司，物业公司按照市场原则收取物业费，然后承担了小区中的保绿、保卫、保洁、保修等一系列基础性工作。第二类治理主体就是以社区居委会为代表的政府力量。居委会尽管从法规上看属于居民自治组织，但在实际工作中已有很强的政府代理人功能[14]（p89-100），承担了民政、维稳、上传下达等一系列重要工作。因粤府小区建设时期的建设理念和建设标准在当时都相对较高，所以入住小区的业主大多都是当时经济条件相对较好的中青年群体，这个群体通过自购房的形式入住，整个小区当时都没有低保、五保、重病重惨等民政特殊人员，所以当时居委会的工作量比较小，其主要工作就是不定期到小区走访，监督小区环境卫生等工作。第三类治理主体就是小区中以业主为代表的社会力量。在当时，因为粤府小区中还没有成立业委会，所以业主如果有要求，都是单个业主与物业公司对接，如认为电梯速度太慢、楼道卫生打扫不干净、小区垃圾桶损坏等，物业公司也都能根据业主意见予以比较好的解决。

在这个时期，因为小区中硬件设施都比较新，物业公司硬件维护成本低，软件服务也就容易做，加上业主对这个阶段物业公司的服务整体比较满意，物业费的交纳比较及时，所以物业公司也比较尽职尽责。同时，因为物业工作比较配合，所以居委会也可以将物业公司作为一个完成工作的重要抓手，让物业公司帮助居委会解决一些事情，如收集业主信息、张贴政府宣传公告、调解业主矛盾纠纷等。这样居委会直接介入居民小区的工作就比较少，大多都是委托给物业公司帮忙处理，在物业公司无法完成后居委会再介入处理，这就构成了居委会与物业公司的“委托—代理”关系。而且此阶段小区中并没有成立业委会，单个业主既没有时间也没有精力对物业进行监督，于是居委会从维护小区稳定角度出发，此时就承担起了监督和指导的角色，居委会通过不定时到小区检查监督，保证小区的环境卫生、消防、安全等达到要求，尽到属地管理的责任。

（三）“中年”期：协调者

从2006年左右开始，粤府小区的电梯开始频繁出现问题，因此时距离1994年业主入住已过去12年时间，当时楼房建筑公司配备的电梯已经开始出现比较严重的问题，先是粤府小区B栋的1部电梯无法正常运转，物业公司请专人检查后认为电梯已经到了更换年限，但更换1部电梯至少需要10多万元。因为粤府小区修建时间比较早，当时并没有要求业主交纳住房大修基金，所以电梯的维修费用只能由业主临时集资，这样每户业主就需要额外交3000多元，此事引起了部分业主的不满，也成为粤府小区后续成立业委会的导火索。

当时的物业公司先是协调维修人员帮忙维修电梯，后发现电梯需要更换之后就开始组织业主集资更换电梯，但部分业主因为更换电梯的品牌和担心物业公司从中渔利的问题而与物业公司发生了矛盾。于是，为了避嫌，物业公司只能让居委会出面协调。

当时的居委会工作人员在居委会书记带队下到小区帮忙协调了业主与业主、业主与物业公司之间的矛盾，最终比较顺利地完成了B栋电梯的更换。但因为使用年限已到，粤府小区其他电梯也都会在2006年之后面临更换的问题，所以在居委会、物业公司和业主代表各方协商下考虑成立业主委员会，后续通过业主委员会来具体协调业主监督物业公司更换电梯等一系列事情。

在2008年，粤府小区的业主委员会在各方努力下成立。业主委员会作为商品房小区自主治理的核心和标志[15]（p63-95），其成立并没有意味着小区秩序的变好，尽管业委会确实承担起了部分监督物业公司的职责，从这方面减轻了居委会的工作，但却从其他方面增加了居委会的工作：第一，业委会与物业公司的矛盾纠纷不断。粤府小区业委会在监督物业服务之外又提出了很多其他利益诉求，如要求清算物业公司之前的公共区域广告收益，但物业公司却表示之前广告没有收费，也一直没办法拿出完整的证明，导致业委会与物业公司的矛盾纠纷不断。第二，业委会成员之间的矛盾纠纷不断。粤府小区业委会成员共有八人，来自各行各业，每个人的个人经历、认知水平和利益诉求等都不同，所以在决策过程中矛盾纠纷不断。如围绕是否更换小区物业公司问题，业委会成员内部就长期难以达成共识，致使该项工作一直无法完成。第三，业主与业委会也发生了矛盾纠纷。一些业主认为业委会与物业公司勾结在一起从中牟利，或者认为业委会不作为，要求更换业委会成员，导致矛盾纠纷不断。为此，居委会都需要不断从中协调。

实际上，居委会在这期间需要协调的工作远不止于新成立的业委会、物业、业主这三方带来的矛盾纠纷，由流动人口所带来的矛盾纠纷也开始大量涌现。粤府小区中的部分业主随着经济条件的提高，他们会不断提升自己的居住品质，这些业主在其他地方购置房产并搬到条件更好的小区居住之后，会将粤府小区中的房屋出租出去，而新租户大多是到广州务工的流动人口，因为只是临时租住在小区，对小区并没有长远生活预期，从而缺乏自我约束，部分流动人口会做出乱丢垃圾、制造噪音、高空抛物等影响其他业主利益的行为，导致一系列流动人口与业主之间的矛盾（案例1）。

案例1：粤府小区某栋12层的一户业主搬走后，将房屋出租给了一个来自四川的小商贩家庭，这个小商贩家庭是在附近商场售卖辣椒的，于是经常在家中用机器加工辣椒，所产生的噪声污染让周围业主非常有意见，物业公司多次上门协调无果，于是只能让居委会出面协调，但直到该租户搬走前，最终也没有得到各方满意的结果。

在此阶段，一些长期存在的问题也随着时间增加而不断增加：一是业主与业主的矛盾增加。随着居住时间增加和业主年龄增大，因生活习惯、工作性质和居住空间等方面带来的矛盾不断增加，如围绕如何养宠物的问题，业主之间就矛盾不断，长期难以达成共识。二是业主对物业的不满增加。越来越多的业主将小区中出现的种种问题归结为物业公司没有尽到服务责任，并且开始以拒交物业费的形式反制物业公司。从2006年的电梯更换事件开始，就有少部分业主认为是物业公司没有维护好电梯导致电梯经常出故障而选择不交物业费。至此，粤府小区中业主交纳物业费的积极性和比例就在不断下降，这自然进一步增加了物业公司与业主之间的矛盾。

在城市小区“中年”期，物业公司受小区硬件老化等各种因素影响，已难以提供像“青年”期那样的优质服务，感受到服务标准下降的业主自然要以各种形式表达不满，但业主之间因互不认识、互不信任、互无约束也难以形成有力的统一行动，反而是在互相协调过程中衍生出大量矛盾纷纷。此时有双重身份的居委会尽管仍可以将一些自上而下的信息统计、上传下达等事务性工作委托给物业公司处理，但大量自下而上产生的矛盾纠纷等群众性工作就必须由业委会亲自出面协调：一方面，此时的物业公司已深陷与业主的各种矛盾纠纷中，难以再代理居委会的调解工作；另一方面，很多矛盾纠纷经过时间的酝酿，都从小纠纷慢慢已经复杂化，对此物业公司已没有能力进行协调。这样，政府在城市小区“中年”期就主要担当了协调者的角色。在粤府小区的“中年”期，居委会为了协调矛盾纠纷至少每周都要去2—3次。

（四）“老年”期：补位者

从2019年开始，粤府小区进入了“老年”期，主要表现是在2019年9月物业公司因为难以收缴物业费，收支不平衡导致物业公司已难以盈利，于是物业公司选择撤出粤府小区，之后尽管居委会和业委会也都联系过多个物业公司，但这些物业公司都认为粤府小区已难以稳定盈利，所以也都不愿接手，粤府小区从此进入了没有物业公司的阶段。

物业公司最终因收支不平衡而离开粤府小区也是一个无奈的选择。第一，随着时间增加，物业公司的支出不断增加。这里的支出包括两方面：一方面是硬件支出的增加。从2006年粤府小区的电梯出现严重故障开始，粤府小区面临的都已经不再是之前的小修小补。过了10多年尤其是超过20年之后，随着各种硬件设施已达到使用寿命，小区硬件的各种大问题逐渐增多。尽管粤府小区在建设过程中并没有明显偷工减料，但受到20世纪90年代建筑技术、材料和时间的影响，尤其是在2010年以后，粤府小区中已经开始出现很多严重质量问题，如墙面脱落、水管爆裂、消防损坏、电路老化等问题，因均已超出了建筑公司保修期，这些问题都需要物业公司出钱维修，这都直接加大了物业公司的开支。另一方面是软件支出的增加。物业公司的软件支出主要是所雇员工工资。随着我国经济的快速发展和人民收入水平的大幅度提高，我国的人工工资已经实现了快速增长，正如物业经理所说，“90年代请一个保洁人员一个月200—300元就可以，但到了2019年，请一个保洁人员至少也要2500元以上”。这样，物业公司的员工开支必然大幅增加。

随着物业公司开支的大幅增加，其收入却在不断下降。一方面，物业公司的收入在相对贬值。物业费是物业公司的主要收入，但在物业费难以随时间上涨的情况下，物业费的购买力已随时间增加而不断降低。尽管我国货币贬值非常缓慢，但随着时间日久，30—40年前制定的物业费购买力已经大大降低①据国家统计局统计，2021年我国城镇居民人均可支配收入47412元，而1994年城镇居民人均生活费收入为3179元，两者相差14.91倍。。从1994年收取物业费开始，粤府小区的物业费一直都是1元/平方米，其间在2010年时物业公司曾与业委会讨论过上涨物业费的事情，但因业主无法达成共识而没有实现。应该说，1元/平方米的物业费在1994年还是相对较高的，但到了2019年就已比较低，这就造成物业公司的物业费收入已相对大幅减少。另一方面，物业公司的收入在相对下降。这主要是因为不交物业费的业主不断增加。粤府小区从1994年开始收取物业费，在整个20世纪90年代的物业费收取情况都还比较乐观，能够达到90%以上。当时物业提供的服务标准较高，业主也愿意准时交纳物业费，但从2006年电梯出现故障开始，不按时交纳物业费的业主逐渐增加。开始是以物业公司电梯保养不当等理由拒交物业费，后来则以各种理由不按时交纳物业费的业主数量不断增加。尽管在此过程中，物业公司想了很多办法催收物业费。包括请居委会、业委会出面协调，但都只能起到一时作用，慢慢地，一些业主看到其他业主不交物业费后，原本按时交纳物业费的业主也开始拖延甚至不交物业费。到了2019年，粤府小区中只剩不到30%的业主还在准时交纳物业费，物业公司收入自然迅速下降。尽管粤府小区物业公司利用公共空间又开辟了广告费、停车费、场地使用费等一些收入，但这些收入都相对非常少，所以1元/平方米的物业费到了2019年已经难以承担起物业公司的开销。

既然不能开源，那就只有想办法节流，粤府小区物业公司为了维持基本利润和运营，只能不断降低服务标准。在20世纪90年代，物业费容易收取的时候，粤府小区物业公司加上管理人员、保安、保洁、前台、维修人员等在内的工作人员一共有15人，但到了2015年之后，粤府小区物业公司的工作人员逐渐减少为8人。到了2019年，物业公司因为利润太低，已只能维持最低服务标准，如将楼道卫生清洁从过去的1天1拖变成了3天1拖，最后变成了1周1拖，降低服务标准的行为自然进一步引起了业主的不满，更多业主拒交物业费，物业公司的服务质量进一步下降，从而进入了“服务质量降低—业主拒交物业费—服务质量进一步降低—更多业主拒交物业费”的恶性循环。直到2019年9月，粤府小区的物业公司因为已经长期无法盈利，最终选择了主动撤出小区。

随着物业公司的主动撤出，粤府小区原本应该由物业公司承担的工作大部分只能由居委会承担起来，居委会为此专门安排了一个李姓工作人员包保粤府小区。李姓工作人员于是从小区中找了一个60岁的王姓老人担任保安，同时联系了五个保洁人员负责粤府小区各楼栋和楼前绿地的保洁，然后保安人员同时也帮忙收取物业费，平时的小事情都可以由王姓老人帮忙联系维修人员处理，如果碰到相对比较大的事情，则由居委会李姓工作人员帮忙处理（案例2）。

案例2：2021年春节期间，粤府小区遇到了化粪池损坏问题，因为涉及需要业主集资修理，于是只能由居委会李姓工作人员负责。该工作人员在接到粤府小区化粪池堵塞的情况报告后，首先到现场看了一下大体情况，然后电话找了一个维修公司到现场查看情况并给出了一个维修报价。因为这个化粪池只与A栋业主有关，所以费用也只能由A栋业主分摊，平均每个业主需要支付100元左右的费用。于是李姓工作人员就召开了A栋楼的业主大会，在大会上由维修公司提出了报价，之后因为没有业主对费用提出异议，所以就开始收费，收齐费用之后由维修公司施工。尽管程序如此，因有少量业主长期不在家或交费不积极，一直到2022年仍有2户业主还没交费，只能暂由居委会垫付费用。

到了小区“老年”期，作为市场主体的物业公司已经因无利可图而主动退出小区，但对物业公司离开后留下的服务“真空”，无论是业委会还是单个业主都难以真正承担起物业的工作，于是就只能由居委会来承担物业的工作。尽管居委会也因自身职能限制并不能承担起所有物业工作，但至少可以承担起一些基本组织服务工作，以保障小区的基本运转。由此可见，此阶段的居委会承担了物业公司离开后的补位者角色。

（五）死亡期：保障者

尽管粤府小区目前还没有走到最终死亡的阶段，但随着楼房建筑使用寿命的到期，商品房小区自然也会走到死亡的那一步。当前，我国建筑住宅的设计使用年限和设计基准期一般都是50年，虽然这并不意味着达到50年的商品房就无法使用或必须拆除，但至少说明，所有的建筑住宅都有其使用寿命，也终将有走向死亡的一天。

商品房从20世纪80年代才在我国开始兴起，到现在也只有不到40年的时间，所以整体上都还没有到死亡期。从这个角度看，目前并没有商品房小区在死亡期到来时政府应该扮演何种角色的具体参考。

但全心全意为人民服务作为中国共产党始终坚持的根本宗旨，以棚户区改造为借鉴，可大体知悉政府在未来商品房小区死亡期中所扮演的角色。我国的棚户区改造整体上按照“政府主导、市场运作”的原则实施，地方政府在其中通过财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策，在大力吸引企业参与其中的同时，也通过经济补偿或房屋补偿等方式，极大地保障着普通居民的利益。以此为参照，在商品房小区最终走向死亡期的时候，即便是按照市场运作的方式，政府仍将会在其中尽力承担好居民利益保障者的角色。

三、政府角色变迁的内在逻辑

城市商品房住宅小区会随着时间变化而面临不同需求，政府也就自然而然根据不同需求而承担起不同角色。调研发现，导致政府角色随着住宅小区生命周期而发生变化的主要原因有3个方面：市场的牟利性、业主的流动性和政府的人民性。

（一）市场的牟利性

随着商品房小区的出现，以物业公司为代表的市场力量已然成为其中不可或缺的治理力量。物业公司本身是保障商品房小区正常运转的重要部分，其承担着住宅小区中的保安、保洁、保绿、保修等一系列工作，但物业公司作为一个市场主体，必然以盈利为首要目标，所以在城市小区生命周期的不同阶段，物业公司会因盈利能力的不同而有不同表现。

商品房小区中物业公司以服务小区业主为工作内容，所以其随着小区业主入住的“青年”期便开始出现。在城市小区刚刚建成的“青年”期，物业公司因盈利能力较好而能够与业主保持良好关系：一方面，“青年”期城市小区的水电路讯、电梯、墙体等硬件设施刚投入使用，性能良好，短期内也不需要大的资金维修；另一方面，作为新建小区，小区硬件都还在建筑公司的保修期之内，即便此时小区的硬件设施出了问题，也会有建筑公司来解决，不需要物业公司花费大量的资金。所以此时的物业公司并不担心小区硬件，只负责提供保安、保洁、保修等软件服务，成本较低。且因为小区硬件设施较好，软件服务的效果也更容易得到业主认可，物业费收取就比较容易，从而构成了“物业服务好—业主交纳物业费积极性高—物业服务有能力进一步提高”的良性循环。

到了“中年”期后，随着小区中楼房主体、电梯和水电管道等各类设施使用年限的增加，商品房小区中的各类硬件设施问题开始频繁出现，且此阶段已经超出了建筑公司的保修时间，所以这些公共区域硬件设施的维修费用只能由物业公司承担。好在使用时间不长，所以“中年”期的小区硬件问题也主要是一些轻度水管爆裂、轻度电路老化、轻度电梯损坏等小问题，所带来的经济负担不大。此阶段尽管随着物业开销增加，经济增长带来的物业费相对贬值，但整体上物业公司还有盈利，所以他们仍愿意继续留下提供物业服务。

进入“老年”期后，此时的商品房小区因为建设时间较长，已经出现了老旧小区的明显特征。整体上，城市小区维护成本会随着时间增加而增加，但物业收入则会随着时间增加而不断减少，导致物业收入的增长远低于人工工资和各种维修材料支出。随着城市小区软硬件负担和物业费收入的“一增一减”过程，当达到物业公司无法盈利的临界点时，物业公司作为市场主体就会理性地选择主动退出。且此时因为已难有利润，自然也没有其他市场主体愿意承接小区的物业服务，小区的公共服务就面临瘫痪的问题。

（二）业主的流动性

以业主为代表的社会力量是城市商品房小区的基础治理力量。但调研发现，流动性导致以业主为代表的社会力量在商品房小区后期也难以起到应有的作用。

住房品质对居民稳定入住有明显影响[16]（p51-55），但随着时间增加，城市商品房小区硬件的老化破损会不断降低小区的住房品质，逼迫业主去寻求其他住房品质更好的小区，且其他因素也会共同促成业主的向外流动。第一，市场经济制度允许商品房自由买卖。在市场化所塑造的商品房时代，住房的商品化、私有化给了居民非常大的选择空间，市场经济时代的商品房小区与计划经济时代形成的单位大院不同，商品房小区中的房子由居民购买而来，居民拥有独立产权，因此商品房小区中的房子本身都是商品，居民可以自由买卖。第二，城市小区中职住分离的结构有利于业主流动。不同于单位制时代工人职住一体的结构，改革开放后商品房小区中的业主都只是在小区中居住，工作、社交和休闲娱乐等场所都在小区之外，所以一般遇到工作场所变动或者附近有其他居住条件更好的小区，业主都会选择主动搬离。第三，商品房小区中的陌生人结构难以对业主形成合力。商品房小区中功能比较单一，业主之间也很少会发生联系，所以商品房小区在结构上属于陌生人社会，业主之间彼此也没有任何情感交流，所以在条件具备的情况下很容易就会选择流动出去。因此，商品房小区中的业主具有较高的流动性。

商品房小区为提高售价，始建时都会提供相对有竞争力的设施和环境。在商品房小区的“青年”期，入住小区的大多是经济条件相对较好的青壮年群体，这个群体相对学历水平、个人素质和经济收入都较高。随着新小区经过多年风雨后步入“中年”期：一方面，小区中的基础设施开始老化破损。按照规律，随着小区中硬件设施的老化，水管爆裂、停水停电、电梯故障等故障都会频发，即便在这个阶段还不需要业主单独出钱维修，但频繁出现的这些问题显然会降低业主的生活品质，造成不便。另一方面，经过多年建设，步入“中年”期小区的周边已出现大量设备更加齐全、环境更加优美、住房品质更好的正处于“青年”期的城市小区。如粤府小区因建设时间早而没有修建地下车库，这导致后续小区出现停车位不足的问题，而在2000年之后新建的商品房小区则基本都配备了比较充足的地下停车位。于是，一些经济条件较好的业主出于改善居住环境的考虑就会选择更好的商品房小区居住。

而到了小区“老年”期，此时小区已历经了30—50年风吹雨打，开始明显老旧化，如硬件上，楼房主体已老旧，公共基础设施经常损坏，出现众多安全隐患；软件上，受到硬件老化和物业公司服务积极性下降的影响，此时小区的安全、卫生、消防等公共服务都相对其他新的商品房小区要差，所以此时住户中经济条件稍好一些的都会选择搬到其他居住条件更好的小区居住。调研发现，“老年”期小区中的住户主要是两类：一类是一些经济条件相对较差，无法搬离的住户；另一类是临时出租户，经济条件相对好的住户搬离后，一些没有出售的老房子就被出租出去，而租赁这些老房子的主要也是一些经济条件不稳定的临时住户。到了2020年，粤府小区居民已经呈现出“3个1/3现象”：在小区租房的流动人口占1/3；二手房住户占1/3；原户主占1/3。可见，经过26年时间打磨之后，最早购房的业主中已有2/3选择了离开，剩下的1/3也大多是年龄比较大或收入水平相对较低的居民，而新搬来的无论是临时租户还是二手房住户本身也都是经济水平不稳定的群体，其中租户主要是外来务工群体，二手房住户也多是年纪较大的群体。

可见，商品房小区从“青年”期到“老年”期的过程，随着小区硬件设施老化，小区居民也在发生缓慢地流动，小区中那些有能力追求更好生活环境的居民会随着小区生活舒适度的降低而不断外流，剩下的大多是没有能力追求更好生活环境的居民，这样就实现了居民的更替。从长期看，经济条件较好的业主处于“短期稳定，长期流动”的居住样态，他们会根据小区舒适度不断更换自己的居所。

调研发现，小区业主的这种自发流动对整个小区的治理体系产生了很大影响。

第一，高收入业主的流动会产生“示范效应”，带动更多有能力的业主搬离。随着高收入业主为了追求更好的居住环境和生活品质而搬走，产生了连带影响。一方面，高收入业主搬走后，将房子出租给流动人口，大量流动人口进一步导致小区中矛盾增加和居住舒适感降低，倒逼其他有能力的住户搬走；另一方面，高收入业主大多是小区精英，他们拥有丰富的社会资本、组织经验和较强的工作能力，也会顺理成章地成为业主中的治理积极分子，而积极分子本身对小区治理起到重要作用[17]（p77-86），这个群体的搬离将导致小区后续治理更加困难。在粤府小区最早的8名业委会成员中，除了4名老年人，包括业委会主任在内的4名主要负责人都是经济收入较高的“富人”群体，但后续随着粤府小区的老化，这4名小区治理积极分子都选择了搬离。

第二，以高收入为代表的小区精英流失，导致剩下的业主群体自治更加困难。一方面，剩下的主要是老年人和流动人口，以上班族为主的流动人口需要每天早出晚归忙于生计，根本没有时间精力来关心小区事务，即便是相对清闲的老年人，也更愿意轻轻松松地过自己的日子，既没有能力也没有动力参与小区组织管理工作，这就使小区自治更加困难；另一方面，剩下的群体大都是经济收入相对较低或不稳定的群体，他们对经济利益更加敏感，致使小区在需要集资收费等方面想要“搭便车”和占便宜的业主更多，小区组织管理成本自然也更大，这自然更进一步导致没人愿意出面从事小区自治的组织管理工作。

调研发现，“老年”期的小区，实际上已经成了阶层流动的“沉淀池”[18]（p39-63，243）。商品房小区业主本身参与公共事务的积极性就不高[19]（p105-114），随着小区使用时间增加而建筑质量的老旧化，小区业主不断老龄化和阶层下移化，使得商品房小区的社会自治能力更进一步降低，由此也就出现了“自治失灵”的情况[20]（125-151）。

（三）政府的人民性

“全心全意为人民服务”是中国共产党的唯一宗旨，为此，政府就必须在此宗旨下“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益”[21](p34)。

具体到小区治理中，往往是距离小区最近的居委会来承担起政府的职责。居委会本身具有双重身份[22]（p136-155），按照自上而下的政府代理人身份，居委会的责任包括政策宣传、居民信息采集、办理低保服务等；而在自下而上的居民当家人身份下，居委会需要为居民进行矛盾纠纷调解、帮助居民反映和解决各类需求等。总之，居委会需要提高居民生活满意度，维护社会稳定。

“青年”期的小区因为有物业，且物业的很多工作也与居委会工作重合，所以居委会可以将一些工作委托给物业处理，如政策宣传、居民信息采集等，此时的物业也愿意配合居委会工作：第一，利益互换。因物业工作部分与居委会重合，物业公司可以在几乎不增加额外负担的情况下借助这些工作与居委会搞好关系，以换取居委会在其他工作方面对自己的支持。第二，增加自身权威。物业公司协助居委会从事一些工作，居委会自然也会为其提供部分合法性支持，从而增加了物业公司在业主中的权威性。第三，更好收取物业费。毕竟在没有明显增加工作量的情况下，物业公司最终的服务对象还是业主，业主满意度的提高也让物业公司后续收取物业费更容易。因为物业承担了居委会的大量事务性工作，所以此阶段的居委会工作比较轻松，直接介入小区较少。

“中年”期小区硬件已经开始出现问题，同时小区业主开始流动，物业公司与业主矛盾增加，此时居委会就开始需要更多地介入小区具体事务。但因为物业公司仍在，所以居委会主要是承担一些物业公司难以解决的群众性调解类工作，对于信息收集、政策宣传等简单事务性工作仍可以委托给物业公司帮忙完成。

但到了“老年”期，当物业公司因为无利可图而选择离开时，此时小区中已没有了物业公司这类“内嵌”的市场服务主体。而随着业主的大规模流动，剩下的小区业主大多是能力相对欠缺的老年人和外来流动人口，也难以进行自我组织和服务。面对“老年”期小区出现的服务欠缺和居民随之产生的不满，此时的居委会就不得不进行兜底，作为属地政府全面承担起小区组织管理服务的成本。

笔者在全国多个商品房小区调研发现，每个城市居委会都有专门的部门或人员负责联系没有物业服务的小区。一旦这些小区出现问题，居委会就必须马上出面处理，例如，小区中的电梯出现故障，负责联络这个小区的居委会人员就必须到现场查看，评估问题风险，寻找原因，并组织业主开会，联系维修公司提出维修方案，确定维修时间、金额，然后组织业主进行集资，此时要找到那些不在家的业主，想办法说服不愿集资的业主交钱，联系维修公司检查维修等。除此之外还有小区化粪池堵塞、楼体开裂、公用输水管爆裂、消防设施损坏等一系列问题，总之，只要是与小区公共服务相关的事情，相关居委会工作人员就要去将上面的程序一遍一遍地走，一遍一遍地查找问题并解决问题。这就构成了一个看不见的“政府物业”群体，这些“政府物业”人员名义上都是基层居委会工作人员，但做的却几乎都是物业公司应该做的事情，“政府物业”人员是在无偿为没有物业公司的小区组织提供最基本的公共服务，背后则是我国政府承担了“老年”期城市小区的物业服务成本。

四、结论

综上，根据商品房小区硬件和软件随时间增加而出现的变化，商品房小区可以分成“诞生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期，而在这5个阶段，因为所承担主要职能的不同，地方政府分别承担了规划者、监督者、协调者、补位者和保障者的角色。

在城市小区生命周期变化过程中政府角色变迁的基础是“三个转变”：一是小区成本收益的转变，这构成其他转变的基础。随着时间增加，小区建筑使用寿命和配套设施使用寿命逐渐减少，其维护成本会不断上升，而小区所提供的物业收入却难以相应提高，于是小区就慢慢从“收入大于开支”的状态转向“开支大于收入”的状态。面对这个转变，无论是市场主体还是社会主体从经济理性人角度出发，都不愿意承担小区不断增加的成本，都会选择最简单的“一走了之”，最后只能是地方政府在属地责任的压力下进行兜底。二是业主结构的转变。随着小区硬件设施的老化和软件服务的下降，小区居住舒适性方面的相对竞争力不断下降，于是小区中追求生活品质的“富人”和“中产”群体不断向外转移，取而代之的是因经济或情感原因无法离开小区的“老年人和流动人口”，这种从“富人和中产为主”到“老年人和流动人口为主”的小区人口结构的改变也成了“老年”期小区政府承担主要角色的社会基础。三是治理主体的转变。因为分别基于小区经济效益和社会基础的转变，使得小区随着时间增加而治理成本越来越高，追求经济的市场主体就会不断从小区退出，而追求社会效益的政府就只能不断填补市场主体退出后留下的服务“真空”，从而出现了小区生命周期中从“以市场为中心”转向“以政府为中心”的治理过程，到了小区“老年”期，就是居委会所代表的政府成为主要治理主体，承担了主要治理角色。