论监督在现代公司治理中的地位作用

邵峰

社有企业设立监事会是实现供销合作社治理与社有企业治理一体化、降低社有企业“内部人控制”过度、实行社有企业职工共同治理和实行社有企业全面监督的需要。

监督制度是现代组织治理的产物，目的是保证组织运行方向正确、促进职能人员努力工作、实现组织发展目标任务。监事会是现代组织设置的履行监督职责的一类监督组织，公司制企业、合作经济组织、社会组织、自治组织等一般设有监事会或其他监督组织。就公司制企业而言，围绕“为什么监督、监督什么、怎样监督、谁来监督”这一基本问题，一个多世纪以来，许多国家企业和学者对现代公司治理及监督制度进行了大量的实践探索和理论研究。

现代公司监督制度是现代公司治理的根源

19世纪下半叶以来，在资本主义工业化快速发展中，生产力大发展和规模化大生产带来了两个突出问题：一个是股权分散化带来的信息不对称问题，公司股东数量增多、股权结构分散，治理主体数量过多、沟通协调成本过高，股东层面难以形成及时有效的信息沟通和经营决策；另一个是分工专业化带来的能力不适应问题，专业分工不断细化，股东的知识、能力、精力不能适应行使公司权利的需要，而同时有知识、有能力、有精力行使公司权利的人员不断涌现。这表明，公司所有者和经营者合一的格局难以为继，实行所有权和经营权分离不仅必要而且可能。于是，公司所有者保留剩余索取权而将经营权让渡于代理人的“委托——代理”关系开始产生，研究“委托——代理”关系的“委托——代理”理论应运而生，这是现代公司治理实践和理论的逻辑起点。在“委托——代理”关系中，一个或多个行为主体（委托人，即授权者、信息劣势方）根据明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体（代理人，即被授权者、信息优势方）提供服务，同时授予其一定决策权，并根据其提供服务的数量和质量支付相应报酬，在这里，委托人追求的是所有者利益最大化，而代理人追求的是经营者利益最大化，两者存在一定的利益冲突。

这种所有权和经营权分离带来了一个重大问题：在所有者（委托人）和经营者（代理人）双方利益不一致、风险不对等、信息不对称的条件下，让渡控制权的所有者如何监督和约束拥有控制权的经营者，使经营者以实现所有者利益最大化为目标去进行经营决策，而不是滥用经营决策权，为追求自身利益最大化，侵损所有者和公司利益。这种“代理风险”是“委托——代理”理论要解决的核心问题，也是现代公司治理要解决的中心问题。现代公司治理的实践和理论就是围绕这一问题展开和发展的，形成了以“所有者对经营者的授权——监督、激励——约束”为中心，激励、监督代理人履行忠实义务和为所有者利益最大化服务的多种制度安排（典型的有英美市场监控模式、德日银行监控模式），多个理论成果（代表性的有“两权分离”理论、委托代理理论、超产权理论、利益相关者理论）。我们要深刻认识所有权和经营权分离及其由此带来的代理风险使现代公司监督成为必要，而现代公司监督则是现代公司治理的源头和根本，真正搞清楚有委托授权必有代理风险、有代理风险必有监督约束、有监督约束就有现代治理的道理。

现代公司监督制度受制于公司的股权结构

监督制度决定现代公司治理，而监督制度则受各国经济、社会、政治、法律、文化、历史等具体国情和制度环境的深刻影响。一个多世纪以来，一些西方国家在处理股东、债权人、管理人、职工等不同利益集团之间关系上形成了以不同监督制度为基础的英美市场监控模式、德日银行监控模式等现代公司治理结构。

“英美模式”是股东大会下只设董事会的“单元制”治理模式，起源于英国和美国，英美法系国家主要采用这一模式。这种模式的公司治理结构由股东大会、董事会、首席执行官（CEO）组成，不设监事会，对公司管理层（即经理层）的监督职责由董事会中来自公司外部的一些拥有专业知识和技能特长的独立董事承担，上世纪70年代以来这种独立董事制度又演变为由独立董事组成的内设于董事会的审计委员会（同时还内设提名、薪酬等多个委员会，形成事前提名、事中薪酬、事后审计等全程监督制度）。

“德日模式”是股东大会下既设董事会，又设监事会的“双元制”治理模式，起源于德国和日本，大陆法系国家主要采用这一模式。这种模式的公司治理结构由股东大会、董事会、监事会、管理层组成，根据董事会与监事会的关系，又分为监事会高于董事会的“垂直双元”治理的“德国模式”和监事会与董事会并列的“并列双元”治理的“日本模式”。德国模式中，监事会是由股东大会选举产生的常设决策和监督机构，权力非常大，拥有任免董事、组成董事会、决定董事薪酬、检查公司财务状况、要求董事会报告公司重要业务执行情况等人事权、决策权、监督权，董事会向监事会报告工作，对监事会负责；日本模式中，董事会、监事会是由股东大会选举产生的两个并列的常设机构，董事会负责决策和执行，并聘任管理层负责具体执行，监事会负责监督董事会及管理层的决策和执行。

此外，还有东南亚国家家族控制模式、前苏联和东欧转轨经济国家“内部人控制”模式。“家族模式”是家族企业所有者和经营者合一的公司治理方式，虽然家族企业在发展到一定阶段也有形式上的公司治理结构，但因所有权和经营权合一的特性（现时代也出现一定程度的“两权分离”），不属于严格意义上的现代公司治理范畴；“内部人控制”模式是前苏联和东欧转轨经济国家的国有企业的公司治理方式，这些国家在国有企业重组中因法律体系较为混乱，所有者虚化、所有权虚置，实际由公司管理层内部人控制，这是一种不健全的现代公司治理结构。

无论是“英美模式”还是“德日模式”，尽管各有优缺点，但不能因此简单区分模式的优劣，它们的产生和发展都有其深厚的国情背景和制度环境，其中起主导作用的是公司的股权结构及其相应的融资结构。从“英美模式”看，公司融资以发达的证券市场为依托，以股权直接融资为主（资产负债率较低），股东数量众多、股权结构分散且极不稳定，主要矛盾是公司经营如何保障股东利益，于是在公司治理结构中设置董事会并配置一定数量的公司外部董事，由董事会代表全体股东监督公司经营；同时董事会聘任负责公司日常经营的首席执行官，并为了降低代理成本和代理风险，对首席执行官实行依托证券市场的股票期权制激励和恶意收购接管约束。这种模式奉行“股东会中心主义”，以股东控制为主，债权人不参与公司治理（美英法律禁止银行持有公司股份）（这也是不设监事会的主要原因），形成“用脚投票”的外部控制机制，是“股东主权加竞争性资本市场”的外部控制模式。从“德日模式”看，公司融资以股权与债权结合的形式，以银行间接融资为主（资产负债率较高），银行兼债权人和股东于一身，法人持股及相互持股，银行和法人为公司最大股东（德国全能银行、日本主银行等），股东数量较少、股权结构集中且较为稳定，股权与债权共同治理（德国还有职工参与治理）（这也是设监事会的主要原因），直接干预公司经营决策，主要矛盾是公司经营如何保障银行大股东和债权人利益，于是在公司治理结构中设置董事会、监事会，由股东代表组成的董事会负责公司决策经营，由股东代表、债权人（德国还有职工代表）组成的监事会监督董事会决策经营（这也是德国监事会高于董事会的主要原因）；同时董事会聘任负责公司日常经营的管理层，对管理层实行结合公司长期目标绩效的终身雇佣、年功序列、职务晋升、荣誉称号等精神性激励和职务晋升激烈竞争、腐败行为严厉处罚的约束。这种模式奉行“董事会中心主义”，以银行控制为主，股东和债权人（德国还有职工代表）共同参与治理，形成“用手投票”的内部控制机制，是“股权加债权共同治理的银行导向型”的内部控制模式。

我们要深刻认识现代公司治理结构是由公司股权结构及其相应的融资结构主导的结果，监事会制度是大股东主导的共同治理模式的产物，真正搞清楚有什么样的公司股权结构及其相应的融资结构就有什么样的现代公司监督制度、有什么样的现代公司监督制度就有什么样的现代公司治理结构的道理。

世界现代公司监督制度演变的特点和趋势

现代公司治理实践和理论的发展是随着西方国家企业发展而发展的。

19世纪70年代以前，西方国家的公司所有权和经营权合一，公司几乎不存在治理问题；19世纪70年代至20世纪20年代，随着公司规模扩张，公司所有者逐渐将经营权委托给公司职业经理人，现代公司治理开始出现和发展；20世纪30年代至70年代，随着科技革命推动现代公司发展，公司的所有权和经营权、资本的价值形态和实物形态加速分离并达到高潮，公司经营者的控制权不断扩大，现代公司治理的实践和理论快速发展；20世纪80年代至今，随着公司管理人员权力的过度扩张、膨胀，公司所有者和经营者之间的矛盾加剧，特别是以“安然事件”为代表的西方国家公司管理人员财务造假丑闻频频暴露，引发西方国家完善现代公司治理变革的热潮。纵观一个半世纪特别是近半个世纪以来的演变，“英美模式”和“德日模式”在公司的融资结构、股权结构、依托和控制机制、治理目标、治理结构、激励和约束机制、监督制度等方面形成了各自的鲜明特色，并呈现出相向、互鉴、交融的特点和趋势，英美等国放松对银行持股比例的限制、推进小股东机构化并鼓励机构投资者参与公司治理、强化非执行董事（独立董事）监控权、发挥“用手投票”的监控作用，而德日等国则加速证券市场发展、强调个人股东利益并重视机构投资者作用、引入独立董事制度、重视“用脚投票”的监控机制；同时，两种模式仍保持与本国整体制度环境的适应性、初始制度安排的长效性及相互之间的差异性。

可见，任何一种公司治理模式都有其长处和短板，并不存在一种最佳模式。公司治理模式的演变既要顺应生产力发展要求，又要适应本国特殊制度环境。从现阶段来看，公司治理模式的变革应把握以下要求：一是利益相关者共治，兼顾所有者、债权人、管理者、职工甚至客户、消费者、社区、政府等多方利益和大股东、小股东的不同诉求；二是委托与监管并存，凡有委托，必有监管；三是权责明晰，为不同治理主体确权明责；四是内外部治理并用，统筹运用“用手投票”机制和“用脚投票”机制；五是国别差异，保持与本国整体制度环境相适应的独特性；六是成本效率，坚持管用就好；七是有效制衡，协调和监督多元利益主体达成共同方向、共同目标、共同战略，形成一致行动。我们要深刻认识国外现代公司治理模式及监督制度演变既互鉴交融，又立足国情的特点，各种现代公司治理模式都有其自身的长短，真正搞清楚现代公司治理模式没有最好只有更好，现代公司治理模式必须不断变革并既要遵循客观规律又要坚持问题导向，既要借鉴国外经验又要适合本国实际的道理。

我国现代公司监督制度变革的历程和特点

我国的公司治理制度是在借鉴“日本模式”基本框架、吸收英美德模式中相关做法基础上形成的，最早可追溯到1992年国家经济体制改革委员会发布的《股份有限公司规范意见》，该《意见》明确规定股份公司内部设立股东会、董事会、监事会。《公司法》是我国规范公司治理的法律，1993年颁布的《公司法》明确规定有限责任公司、股份有限公司内部设立股东会、董事会、监事会（股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可设一名执行董事、一至两名监事，不设董事会、监事会），此后在1999年、2004年、2005年、2013年、2018年进行了五次修改，目前正在进行第六次修改（修订草案已完成征求意见），其中2005年修改和最新修改为全面修订。

监督制度一直是《公司法》修改的重点，六次修改中涉及监事、监事会、监督职责等监督方面内容的有四次（1999年、2005年、2013年和最新修改），特别是国有企业监督制度一直处于变革之中，1999年《公司法》规定“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成（外派监事会的稽察特派员），并有公司职工代表参加”；2000年国务院根据《公司法》制定的《国有企业监事会暂行条例》具体明确了外派监事会的职责和组成（监事会成员不少于3人，监事分为专职监事和兼职监事）；2013年《公司法》又强化了外派监事会（国有独资公司监事会成员不得少于5人，其中职工代表不低于三分之一，监事会成员由国有资产监督管理机构委派，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生）；最新《公司法》修订草案对监事会、审计委员会、独立董事等涉及监督条款进行修改和新增，是否设置监事会成为公司治理结构的“选择项”。

最新修订草案新增第64条规定“有限责任公司可以按照公司章程的规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。在董事会中设审计委员会的有限责任公司，可以不设监事会或者监事。”新增第125条规定“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。设审计委员会且其成员过半数为非执行董事的股份有限公司，可以不设监事会或者监事，审计委员会的成员不得担任公司经理或者财务负责人。”第140条修改规定“上市公司设独立董事。独立董事不得在上市公司担任除董事以外的其他职务，且不得与上市公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。”同时，第77条继续规定“有限责任公司设监事会”，并新增规定“监事会是公司的监督机构”，第81条新增规定“监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告”。这表明，是否设置监事会将成为有限责任公司、股份有限公司治理结构中可选择性内容，预示着我国公司治理结构将在总体保持“双元制”治理模式下出现“单元制”治理模式，而在“第六章国家出资公司的特别规定”中，则明确将监事会制度排除在公司治理结构之外，实行“单元制”治理模式，第153条修改规定：“国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。”

之所以会有这样的变化，笔者认为至少有三方面原因：一是监事会监督作用难以发挥。我国公司治理中“内部人控制”问题较为普遍和突出，监事会健全履职功能、开展监督工作比较困难，监督作用难以充分有效发挥，尤其是国有企业因特殊的企业产权制度和干部管理体制，监事会监督作用更难发挥。二是财务会计监督亟需加强。吸收国外一些公司财务造假的教训，将监督职责转移到董事会内部的审计委员会，可以将监督工作聚焦到财务、会计这一核心内容上，并利用董事会权威实行充分有效监督。三是党的领导和党内监督融入国有企业治理结构。国有独资公司不设监事会，只要党组织有效融入公司治理结构并能充分发挥党的领导作用，只要党内监督和其他监督能有效发挥作用，不会产生公司经营偏离国家战略目标的问题，不会导致公司各种风险失防、失管、失控的问题，监督工作的重点可以集中到公司财务、会计上，并由董事会内部的审计委员会来承担。

我们要深刻认识现代公司治理及监督制度演变的规律、我国现代公司治理及监督制度的现状和问题，真正搞清楚我国《公司法》历次修改和最新修改为什么修改、为什么这样修改，监事会是否设置、怎样设置，监事会作用是否发挥、怎样发挥的道理。

供销社及社有企业监督制度的特点和变革

供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，社有企业则是供销合作社这一合作制组织为实现党和政府战略目标、履行为农服务根本宗旨而设立的公有制企业。供销合作社实行党组织领导、理事会决策执行、监事会监督约束的治理体制，社有企业实行党组织领导、董事会决策执行、监事会监督约束、经理层具体执行的治理体制。构建由社统领、功能耦合、运行协同的供销合作社治理与社有企业治理一体化格局，是供销合作社及社有企业的组织和制度特性决定的治理特色，是社有企业始终围绕供销合作社为农服务战略轨道而运行和发展的体制保障。

在《公司法》最新修改“国有独资公司按照规定不设监事会或者监事”的背景下，供销合作社的社有企业设不设监事会？笔者认为，社有企业还是需要设监事会，理由有四：

一是实现供销合作社治理与社有企业治理一体化的需要。供销合作社与社有企业虽是两类不同性质组织，但治理结构相似，都有一个负责统领的党组织，都有一个负责决策和执行的理事会/董事会，都有一个负责监督和制衡的监事会，两者形成了上下贯通的工作体系。虽然供销合作社监事会的职责是直接监督供销合作社理事会，但无论是监督为农服务的初心使命、工作绩效，还是监督社有资产的战略用途、保值增值，都要落脚到社有企业。社有企业设监事会，有利于供销合作社监事会监督工作通过社有企业监事会顺利传接、有效开展、落到实处。从本质上看，社有企业是供销合作社为农服务功能的履行者，是供销合作社的有机组成者，供销合作社治理与社有企业治理理应一体化，社有企业设监事会有利于形成和健全社企治理一体化格局。

二是降低社有企业“内部人控制”过度的需要。社有企业简单的股权结构（社有大股东、员工小股东两类）、复杂的代理关系（所有者缺失，代表者、管理者、运营者、出资公司董事会、经理层的代理链条长）、交叉的利益格局（社有大股东委派董事长，董事长为最大的小股东，其他小股东、内部监事听命董事长，董事长既是大股东代理人又是小股东代表人），极易产生严重的“内部人控制”，导致社有资产流失、会计信息失真。社有企业设监事会，有利于在社企治理一体化格局中供销合作社监事会的领导下，通过供销合作社资产运营公司监事会传导，将社有大股东强化监督的要求和任务落到社有企业监事会，防范“内部人控制”过度及对社有大股东利益（广义利益包括战略导向）的侵损。

三是实行社有企业职工共同治理的需要。职工共同治理是公有制企业坚持社会主义原则的客观要求，也是约束“内部人控制”的重要力量。社有企业设监事会，有利于按照《公司法》规定的职工监事人数，选举职工监事，让职工尤其是非股东职工共同参与治理，成为监督和约束“内部人控制”的有生力量；也有利于联合职工代表大会和工会力量，延长公司治理结构中监督链条，开展广泛和有效的职工民主监督。

四是实行社有企业全面监督的需要。社有企业监事会监督内容十分广泛，除了监督涉及公司利益和股东、债权人、管理人、职工利益的内容外，更为重要的是按照供销合作社监事会要求，监督社有企业为农服务职责履行、工作业绩的情况。社有企业如果不设监事会，而将监督职责转移到董事会内部的审计委员会，则监督工作将聚焦到财务、会计上，而在一级及以下社有企业“非全资”情况下，社有大股东与员工小股东利益可能不完全一致，社有企业党组织对为农服务工作的主导和监督作用可能会打折扣；供销合作社党组织对为农服务的战略任务因需通过社有企业董事会去落实，也可能会打折扣。

特殊的战略地位、特有的股权结构、特别的治理要求，决定社有企业设监事会更为有利。当然，社有企业治理体系及监督制度包括监事会制度，也需要创新变革，如可以探索在董事会中设立由外部董事参与的审计委员会，加强对财务、会计的监督；也可以探索在监事会中设立外部专职监事、完善职工监事制度，增强监事会的独立性，降低“内部人控制”程度等。