自然保护地整合优化中存在的问题及对策①

徐晓君，胡 兵，邓 成

(华南农业大学 林学与风景园林学院，广东 广州 510642)

自然保护地是防止生境破碎、保护生物多样性、保存自然遗产的基石[1-3]，在改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用[4]。我国作为世界上生物多样性最丰富的国家之一，拥有地球上近10%植物物种和14%动物物种[5]。截至2019年，我国各类自然保护地总数已达1.18万个，面积超过1.7亿hm2，约占我国陆域国土面积的18%[6-7]。但因顶层设计不完善、空间布局不合理、自然资源产权不清晰、地方争取资金冲动、部门利益等原因[8-9]，导致自然保护地广泛存在区划重叠、边界不清、功能定位不明、多头管理、矛盾冲突严重等突出问题[10]，未形成科学合理、广泛适用的自然保护地体系[4]。

2019年6月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(中办发〔2019〕42号，以下简称42号文)，明确提出要建成具有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标。随后各地方政府根据42号文和国家自然资源部、国家林业和草原局印发的《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕71号，以下简称71号函)出台了相应的政策文件和技术规程，对自然保护地整合优化提出了明确的要求与优化办法。截至2020年12月，自然保护地体系空间已得到部分优化，解决了大量矛盾冲突和历史遗留问题，但当前技术规程是按照最严格的保护策略、最小化的资源损失来制定的[11]，虽与自然保护地的保护目标一致，却未能更好地与各地实际情况相结合，仍缺乏具体可操作的细化方案，在实际操作过程中，尚不能完全解决各类矛盾冲突。当前的研究集中于从整体上考虑整合优化的行动方向、实施框架及保障措施[8-9，12-13]，未能着眼于实施过程中实际存在、当前急需解决的阻力问题。为此，通过梳理整合优化过程中尚未解决的问题，探究其成因，结合实际处理措施，提出相应的解决办法，以期为自然保护地整合优化方案提出具体、可操作的思路和方法。

1 存在的问题

1.1 跨行政界线部分归属不明

在自然保护地设立之初，基于抢救性保护的目的，不少保护地只在批复文件中规定其面积和四至范围，无明确的矢量边界数据。在技术层面上，早期勘测技术相对落后，存在凭经验在图纸上勾绘边界的情况，加之地方申报资金冲动，一定程度上导致保护地边界跨行政界线。在整合优化过程中，虽然技术规程中要求市(州)林业行政主管部门负责对跨县级行政界线自然保护地进行评估，但在实际操作过程中，考虑到跨行政界线部分占总保护地面积比例较小，且涉及地方部门较多，工作不便开展，导致该部分在整合优化后直接调出保护地，使大面积森林质量较好、保护价值较高的保护地未能纳入保护范围。如何处理好跨界管理与自然保护之间的关系，克服行政区划带来的阻隔问题，进而构筑更加合理的自然保护地体系依然是一个重大挑战。

1.2 保护与利用矛盾冲突严重

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地[14]。2017年全国划定了1.03亿hm2永久基本农田并落实到地块，实行永久性保护，有效阻止了城市的无序扩张。71号函中要求自然保护区核心区内永久基本农田需有序退出、一般控制区可根据对当地生态功能造成的影响决定是否退出或依法依规调整范围。以湖南省为例，其自然保护地整合优化技术规程中要求一般控制区低于1 hm2以下集中连片的永久基本农田不可调出保护地，但南方山区永久基本农田面积普遍较小，分布分散，按此调出将会存在两个问题：(1)由于面积大于1 hm2的永久基本农田分布分散，导致整合优化后保护地破碎化严重，同时，这部分永久基本农田看似已调出保护地，但本质上并没有达到保护的目的，人为活动因素依旧较大；(2)按相关规定退出的永久基本农田占比较大，由于中国耕地后备资源匮乏，很多地方已“无地可补”，难以实现耕地占补平衡[15]，如何控制永久基本农田保护指标也是一个值得考虑的问题。

1.3 经济发展与环境保护冲突

71号函中明确要求自然保护地一般控制区允许建设必要的规划线性工程、民生工程，原则上只允许县级以上重大项目工程调出，但对于相对落后、发展缓慢的地区，其基础设施不完善，地方经济要发展势必会有较多的已规划项目，纳入保护地后，涉及审批、环评等手续的办理将更加严格。地方政府为降低手续办理的复杂程度，一般坚持调出保护地，但国家层面并不允许，致使整合优化工作一度陷入僵局。此外，省级生态廊道建设已陆续启动，以增绿扩量、森林提质、生态修复为重点，建立健康稳定的生态系统。自然保护地内规划建设项目的调出必然会导致保护地再次破碎化，在保护地全部纳入生态红线内的前提下，如何把握自然保护地的连通性，将廊道建设与生态保护基础和规划相统一、衔接、融合仍是一个值得研究的方向。

1.4 风景名胜区未参与整合

与自然保护区、湿地公园等自然保护地不同，风景名胜区是自然景观和人文景观高度融合的区域[16]，在改善生态环境、保护自然资源、丰富群众文化生活和促进旅游经济发展等方面发挥着极为重要的作用。最初风景名胜区是参与整合优化的，但由于其具有资源保护和利用的双重属性，区内规划设施建设多，开发利用程度比其他保护地高，人地矛盾冲突严重，整合优化后可能面临资源价值割裂、生态空间破碎等问题，最后经商讨，决定本次整合优化暂不涉及风景名胜区，但其与其他保护地重叠的部分仍需依规整合优化，如何解决重叠区域问题尚未有定论。以湖南省吉首市德夯风景名胜区为例，其未重叠部分仅占10.58%(县外部分占9.77%)，且核心景观与另一保护地重叠，而这一部分又进行了整合优化，整合完成后将有明确的管理机构，极大地制约了风景名胜区的发展，依然存在界线重合、管理不明等矛盾，本质上而言，整合优化并未彻底解决各类矛盾冲突，容易出现资源保护、功能需求和管理目标相矛盾的情况。

1.5 未能切实服务于群众

经国家林草局初步统计，仅国家级自然保护区内就有人口约400万，耕地146万hm2，原住居民生产生活与管理矛盾冲突严重。在进行自然保护地整合优化时，很少征求原住居民的意见，未将顶层设计和问计于民统一起来。农民的集体林地被划入自然保护地后，其权利人的经营权、使用权和受益权均受到一定影响，而现行的生态效益补偿政策重点用于国家级公益林的保护和管理，省、市、县级自然保护地未实行生态效益补偿[17]，以保护地自然资源为重要生计来源的原住居民有可能会再次陷入贫困，为实现自身权益，随意进出保护地的情况将难以制止，保护地管理工作与群众利益之间的冲突加剧。

2 对策建议

2.1 成立专项评估小组，破除区划阻隔

成立省级专项评估工作组，由高位推动评估进程，从原真性、生物多样性、典型性、稀有性、完整性、脆弱性等6方面来评估跨行政界线部分的自然属性；从生态系统服务价值、科研价值、观赏价值、文化价值等4方面来评估其生态价值，结合自然属性和生态价值对跨区域部分进行科学论证，统一商讨其去留及管理问题。同时，需提高主管部门的认识，强化责任担当，确保工作落实，切实做到应保尽保，构建互动融合、协同共建的工作机制。

2.2 有序调减基本农田，灵活处理矛盾冲突

核心区内永久基本农田应有序退出保护地，其中作为候鸟、水生生物栖息地的永久基本农田可调整为一般耕地[8]。一般控制区内集中连片、镇村周边分布的永久基本农田调出自然保护地范围，质量高的永久基本农田有序退出保护地，质量相对较低的坡耕地、沙荒地、河滩地等应有序退耕退养还林还草还湿，永久基本农田周边的果园、茶园等可根据人为活动的影响来评估是否允许调出，尽量减少人为活动密集区对保护地的影响。对于退出之后造成的永久基本农田大幅减少的情况，一方面，按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则，进行相应整改补划，另一方面，针对多地“无地可补”的现状，允许相应调减永久基本农田保护指标，以省域平衡为主、国家适度统筹为辅，结合各地耕地实际情况，通过差异化管理方式保障平衡目标的有效实现。

2.3 综合评估建设项目，实行追责制

自然保护地是生态文明建设中的重要组成部分，原则上划入自然保护地范围后，仅允许开展必要的、基本的生产活动，不可再扩大发展。为消除地方政府对保护地内建设项目审批的顾虑，建议从国家层面理顺保护地内建设项目的审批、环评等手续流程，在保证对建设项目单位严格要求的前提下，最大程度地优化手续办理的程序。对于保护地内规划项目的调出，建议由高位成立重点项目评估小组，地方林业部门上报要调出的重点项目清单，列出充足的调出理由和佐证材料，根据对自然环境、生物多样性的影响确定是否调出，对于被驳回的项目，地方林业部门如再次调出，需追责相关责任人。因建设项目调出导致的保护地破碎化问题可通过构建生态廊道来减轻，依靠县级廊道建设，根据山脉、河流和道路等特点，精准规划可建范围，推动生态建设向整体化、系统化、生态化融合发展。

2.4 优化管控体系，实行差异化分区管控

风景名胜区作为国务院批准设立的法定保护地[18]，在自然保护地体系中应作为一种独立类型，必须纳入整合优化范围。建议风景名胜区与国家公园、自然保护区一样，实行核心区和一般控制区二级管控体系[19]，以解决保护分区和功能分区关系不紧密、不叠合的问题。首先，要以生态保护为前提，以资源禀赋为基础，以景区化管理为目标，确定风景名胜区的开发框架，实现风景名胜区的价值化。其次，对不同类型的风景名胜区实行差异化分区管控，不能简单地仅将风景名胜区内的永久基本农田、建制镇(村)、人工商品林等划出，可适当地结合国土空间总体规划、生态保护红线划定来指导边界调整，有助于边界管理以及生态空间完整性保护。对风景名胜区内的规划项目制定专门、细化的针对性条款，对其实施、运营做严格监测、评估和管控。

2.5 落实资金保障，完善社会参与

全面调查居民在保护地内自然资源所有权、承包经营权数量和分布，分析居民对保护地内自然资源的依赖程度，结合保护地类型、级别和分区，合理制定生态补偿标准，充分考虑居民的意愿及建议。移民搬迁后，以生态扶贫、产业扶贫等方式带动精准扶贫，完善基础配套设施，保障居民收入来源，确保不影响当地居民正常的生产生活，确保搬得出、住得下、不返贫、不返迁。因居民集体所有的土地体量大，全部征收会造成严重的财政负担，资金来源可由中央财政和地方财政共同负担，可通过征收、租赁、置换土地等方式给予居民一定补偿，同时，也可以通过建立健全原住民参与收益分配的特许经营制度，调动居民参与保护地管理的积极性，培养居民对保护地的认同与归属感。

3 讨论

开展自然保护地整合优化是配合生态红线划定和国土空间规划编制的重要组成部分，是生态文明建设的重要内容，是党中央做出的重大决策部署。自然保护地体系的建立离不开国家层面、地方层面、个体层面3方的协调配合，国家层面欲以最大程度保护自然资源，具有全局性、长期性；地方政府需为地方经济发展预留空间，具有短期性、被动性；个体层面需得到应得的利益并且保障家庭生产生活不受影响，具有趋利性、比较性。通过深入分析自然保护地整合优化过程中存在的问题，从政府高位参与、调减基本农田指标、综合评估建设项目、差异化分区管控、完善补偿机制等方面提出相应对策，为彻底解决自然保护地的历史遗留问题，协调资源保护优先与合理利用，建成科学合理、广泛适用的具有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系提供一定的借鉴。