PPP模式助力新基建发展的趋势浅析

曹晓娟，潘 雯

(江西理工大学，江西 赣州 341400)

0 前 言

自2018年“新基建”首次提出，到2020年4月国家发展改革委圈定新基建范围，再结合已经出台的“十四五”规划建议来看，“十四五”时期政府的投资重点在于基建，而在基建中，新基建的投资将成为国民经济增长的重要引擎。在我国“十四五”的大背景下，PPP(Public-Private Partnership)模式的项目融资管理属性，已开始理性回归，PPP模式指的是公共部门与私人企业合作模式。2021年，PPP进入理性发展阶段，在这一阶段下，PPP相关政策的出台将更加理性和谨慎，入库筛选更加理性和严格，项目实施更加理性和慎重。与此同时，项目数量及投资金额正进一步提高，PPP数量及投资金额也逐步趋于稳定。项目的入库与退库工作在有条不紊的进行，入库程序将进一步优化，退库的项目数量在持续减少。当然，也要清楚地认识到，虽然当前PPP全面进入了理性发展阶段，但仍处于PPP规范发展的前期。为了真正实现我国PPP的规范发展，要积极地从各方面创造条件，完善相应政策和法规，健全市场体系和制度，丰富金融投资工具，增强信用观念和契约观念。

1 启动新基建，关键在于新

1.1 新的推动力量

“新基建”与高新技术的发展一体，二者紧密相连，是数字化、信息化、智能化的载体。“新基建”可以通过数字技术等大量高新技术，着眼于未来重要技术领域，可以在短期内创造就业，同时带动传统经济的转型升级。投资、消费、外贸是振兴经济的三大重要手段。在过去长期且团结的举国上下战“疫”期间，人们都体验了在线教育、在线办公、线上交易、远程会议等宅在家里的数字化的生活，各种提升后的消费需求井喷式发展，“新基建”新在人工智能、大数据、云技术这种超大规模的运用，带动新产业、新服务的发展。

1.2 新的适应地区

我国幅员辽阔，各地区繁荣程度不一，但究其本质，基础设施建设是为人口和产业服务的，未来城镇化的人口将更多地涌入到长三角、粤港澳、京津冀等地区，这些大城市群和都市圈的教育、医疗、轨道交通、5G基站等基础设施将面临短缺等新的挑战，在这些地区合理适度地进行先进的基础设施建设，能够扩大该地区的经济社会效益。在人口流入地区，应降低地方债务要求，以积极引进和加强推入大规模基建；但在人口流出地区，要以市场需求为导向，结合当地战略规划，统筹规划好新基建发展的路线以及投资计划，避免造成资源浪费。要用创新改革的方式推进新基建，而不是一味地走老路，这样只会出现资源过剩和“鬼城”现象。

1.3 新的投资主体

培育新经济最好的方法是开放，众所周知开放才能促进繁荣。基础设施的建设由政府和市场一起主导，商业应用则更多地依赖于市场和企业的联合作用。要让新基建更深入、更长远、更有效地发展，则要进一步扩大新基建的市场准入，降低准入门槛，扩大投资主体，对有一定可观收益的新基建项目，同样欢迎民营资本的加入，现如今像华为、腾讯等多种企业已大力投入到新基建中来。从效率出发，市场能做的尽可能交给市场；从支持出发，政府提供财税、金融、政策等助力。政府的投资要用好方向，同时也要引导好企业投资、引导社会投资。在项目投资建设模式、生产组织模式加速变革的今天，投资主体多元化逐渐成为主流，政府、市场、企业三者相互支持、相互配合，新基建将焕发出无穷的生命力。

1.4 新的基建内涵

“新基建”是带有时代烙印的，20年之前的“新基建”是铁路、公路、机场，俗称“铁公鸡”；但现在及未来20年，除了狭义的七大领域硬的“新基建”，还有许多软的“新基建”，包括教育资源平等、补齐医疗短板、保障社保、信息公开透明等民生新基建；也包括减税降费以及优化减税降费的方式，降低社保费率和企业所得税税率，完善个税制度，拓展基税，真正让企业和居民都有获得感、幸福感。此外还有继续扩大对外开放、加大知识产权保护力度、优化运营环境、建立奖励机制、积极发展资本市场、调动企业积极性等“新基建”。

2 PPP模式与“新基建”相适应

2.1 PPP与“新基建”相互融合，互促发展

“新基建”聚焦的数字化基础设施领域更具市场化特征，需要社会资本的深度和广泛参与，需要良好的合作共享机制和高水平运营能力，这与PPP模式的合作、运营特征十分匹配。近年来，我国丰富的PPP实践恰好为“新基建”提供了经验和工具。因此，一方面，PPP能够有效助推“新基建”提供发展新动能[2]；另一方面，“新基建”这类领域也为PPP项目提供了广阔发展空间。笔者认为，PPP与“新基建”将相互融合，互促发展，不仅为应对疫情做出贡献，而且是为今后我国新旧动能转换、实现经济高质量发展打下基础。

目前，全国PPP综合信息平台管理库已收录项目10 094个、投资额15.6万亿元，覆盖19个行业，其中签约落地项目7 286个、投资额11.9万亿元，落地率72.2%；开工建设项目4 423个、投资额6.8万亿元，落地项目开工率60.7%。且在新入库项目中，“两新一重”类PPP项目占比较大。后疫情时代，在“两新一重”政策的引导下，PPP市场焕发新动能。PPP双库专家孟春表示，PPP与“新基建”天然契合，二者相辅相成[3]。

2.2 合作共赢的PPP模式与“新基建”的合作思维、运营理念不谋而合

“新基建”中的5G、大数据、人工智能等领域是最为活跃的市场化竞争和创新领域。与传统基建相比，政府部门对此新领域的基础设施投资运营能力和效率更低。“新基建”的建设对科技能力的要求较高，这些领域的高科技创新型企业是“新基建”的参与者。在这些领域，政府部门与高科技创新型企业进行合作开展基础设施建设，是效率最高的路径选择。倡导合作共赢的PPP模式与“新基建”的合作思维、运营理念不谋而合，“新基建”是天然适宜PPP模式发挥作用的领域。

1)PPP模式能够拓展基础设施和公共服务的资金来源，私营部门的投资使基础设施与公共服务的资金来源不再局限于财政资金及其融资，从而满足“新基建”的巨大资金需求。

2)PPP模式可以充分发挥政府与私营部门各自的专业优势，令“新基建”项目权责更加明晰、管理更加透明、运营更加高效，这方面的优势其实比融资更加重要。

2.3 PPP带动“新基建”项目融资并提供创新机会

传统基建项目为主也是近年来PPP领域重建设轻运营的重要原因，间接推动了地方政府巨额融资和债务风险，而后进入了规范发展的调整期。但是，在当前经济的宏观环境下，PPP依旧是极富潜力和非常有效的政策工具。PPP更是市场化的公共产品有效供给机制和透明规范的融资模式[4]。

自疫情爆发，财政部PPP文件有：《关于全国PPP综合信息平台(新平台)上线运行的公告》及《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》，多份文件的下发致力于完善PPP法治环境，再次明确了PPP仍然是我国基础设施投融资的重要政策工具。

“新基建”政策和项目的陆续推出，为PPP模式的中国化提供了无限可能。5G、大数据、物联网等为代表的信息基础设施是经济高质量发展的基础平台，在此之上，未来将催生众多新应用，这些领域蕴藏着巨大的商业机遇和市场价值，给社会资本以PPP模式参与“新基建”提供了广阔的实践和创新机会。

3 新基建PPP项目应重点关注的问题

3.1 融资难，融资贵

涉及到5G、工业互联网、大数据中心、人工智能和智慧交通等信息基础设施建设类PPP项目时，所参与的社会资本方多是具有强大技术驱动力的高科技企业，但除了一些行业龙头的科技企业，大部分科技企业的资本积累程度较低、融资能力较为欠缺，难以满足PPP项目的融资需求。

而另一方面，由于我国PPP项目融资市场缺少第三方评级机构风险揭示。国内金融机构更青睐于政府付费、大型国有资本牵头等有政府信用背书的项目，不利于PPP项目融资市场化发展，限制了使用者付费模式项目的融资渠道，而且金融机构对项目风险的判断容易高估，反而加大了项目融资成本，风险的高估、成本的增加使得民营企业PPP项目融资难、融资贵的问题未得到根本解决。

PPP模式自财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号和财金〔2019〕10号文之后，资本金融资的困顿一直存在。财政部PPP中心于2019年推出了PPP二级市场交易规则，虽然这一规则尚在起步中，但人们依旧对其盘活存量PPP市场，加速促进PPP股权交易，释放社会资本新动能寄予厚望。

3.2 缺标准，少指引

新基建PPP项目的发力，需要国家政策的引导。包括标准的确定，以及实打实的刺激政策。

对于信息基础设施领域的新基础设施PPP项目，缺乏统一行业的标准和规范指引。一方面，会引起在项目操作时的无所适从，给实施方案的编制和后期项目的落地带来障碍；另一方面，信息基础设施建设的重要目的之一就是通过信息间的互联实现资源的共享，若标准和指引的不同则会带来不同区域甚至同一区域内部项目之间无法有效衔接的问题。

此外，政企协作似乎也是新基建建设的一个难点。新基建所涉及的行业中，民营企业参与较多。政府和企业出发点有所差异，比如政府可能更倾向于从政治、社会民生的角度去考虑新基建，而企业则可能更多地考虑盈利。

3.3 需求大，观望多

新基建PPP项目中的城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压等是传统基建领域的短板项目，对于这一类项目的潜力和需求量是无需置疑的。但由于建设周期长、投资体量大、不确定性风险大[5]，民营企业受制于资金和技术的压力很难进入。再者，民营企业对此类PPP项目参与意愿不高，决策较为慎重[6]。

从融资主体看，地方国有企业普遍面临更加严格的政策限制和融资条件。各类民营企业是最活跃的市场主体，在特定领域已经具备相对竞争优势，但由于融资环境和条件的严格限制，难以普遍、持续、大规模开展重资产的PPP项目投资。这种过度依赖于所有制背景和强信用主体的融资主体筛选机制，严重制约着PPP项目全生命周期综合运营效率的实质性提升。而具有能力的央企则受制于国务院国资委对于负债率的要求而只能“望洋兴叹”。

这些因素造成了在这些补短板领域新基础设施PPP项目中，虽然存在着大量的需求，但无奈真正有能力进入实施的社会资本较少，项目的落地仍存在较大疑虑。

4 针对新基建PPP项目困境的建议

4.1 推融智，促融资，合理选择融资模式

在信息基础设施领域新基础设施PPP项目中，融智是基础，融资是保障，科技作为信息基础设施领域PPP项目核心竞争力的地位固然不容动摇，但真正想要项目成功落地还是需要一定的融资保障。这就要求地方政府和财政部门为这类PPP项目中的参与方——高科技企业，在融资上提供一定的支持和帮助。当然，也非常鼓励高科技企业能够和具有雄厚资金实力的金融社会资本合作，为PPP项目的全生命周期管理贡献力量。

根据风险收益的特征可以将新基建分为三类：第一类是特高压与城际高速铁路和城际轨道交通，这两个领域具有显著的低风险和低投资收益的特征，公共服务属性较强，由于这些特点，这类新基建融资模式上以债权融资为主；第二类是新能源充电桩领域，这一领域的区域性差异较大，在新能源汽车普及性较好的发达地区，新能源充电桩市场竞争比较激烈，市场化投融资主体参与程度较高，而在资源禀赋较差的地区，市场化投融资主体参与的积极性不高，需要政府提供一定的支持和补贴，因此，新能源充电桩领域在投融资模式的选择上，应根据行业特色和地域性差异，合理选择投融资模式；第三类是5G基建、大数据中心、工业互联网和人工智能，这四个领域具有典型的高风险和高投资收益回报特征，这类“新基建”领域内的行业风险收益双高，初期投入较大，且项目的现金流难以预测，适合采用PE/VC、产业投资基金等创新的股权投融资模式。

4.2 项目未动，规范先行

正如前文所述，为了避免项目实施的困难和同类项目间的衔接困难，涉及到信息基础设施领域相关行业的主管部门应当积极做出响应，加快相关行业标准和操作指引等规范性文件的出台。此外，由于信息基础领域新基础PPP项目自身的特性——高科技程度高、迭代快、项目复杂性高、技术性强，还需要重点关注对这类项目进行绩效考核，保证技术不断更新下的项目运营质量。随着数字化、大数据、5G时代来临，云计算、物联网、区块链、人工智能等最新科技的运用为产业带来了无限机遇也升级了改造平台，同时也为企业高速高质发展提供了有力支撑[7]。数字化手段将能发挥更大的作用助力基建投资企业抓住这样的机会，真正实现从项目管理，到全生命周期资产管理的转变。

PPP绩效管理是财政预算绩效管理的重要组成部分，PPP模式通过VFM的定性和定量评价、财政承受能力论证等工具，把财政绩效管理落到实处。在落实全面深化财政预算管理、促进公共服务提质增效、强化项目全生命周期管理等方面具有重要意义。在2021年全国财政系统PPP项目绩效管理工作会议上，财政部PPP中心主任焦小平表示，我国PPP改革取得阶段性成果，当前PPP市场呈现出制度深化细化、理性平稳恢复、监管规范有力和信息更加透明等特点。

4.3 加大扶植民企进入力度，放宽央企进入标准

近年来PPP项目政策的不断收紧让一部分民企的关注重点逐渐从PPP模式转移，民营企业在新基建PPP项目领域尤其是补短板领域的回归是值得期待的，但是在当前经济背景下，民企的资金压力无疑是十分巨大的。

因此，就民企而言，需要加大扶植力度，尤其是在企业融资领域的扶植力度，确保其能够付得起进入补短板领域新基础设施PPP项目的“门票”。而不是让这些企业心有余而力不足，长期下来，会打击民企的积极性，促使其对新基建PPP项目望而却步。

对于央企而言，需要释放其对外投资的“额度”，达到放宽其参与补短板新基建领域新基础设施PPP项目标准的目的。

5 结 语

随着PPP模式在新基建领域的融合与推行，工程央企承接了大量的PPP项目，2020年中国建筑其PPP项目总投资额达到478亿元，2020年中国交建、中国中冶PPP项目新签合同额分别为0.18万亿元和0.09万亿元，由此可见，PPP项目现已逐渐成为工程央企承接业务的重要模式。现代经济社会要发展，基础设施的建设必不可少，它不仅是发展的基础和保障，而且具有战略性和先导性作用。疫情后中国经济恢复，基建投资更是不可或缺。随着传统基建领域投资边际效益的递减，需要寻求更能有效推动经济发展的引擎，发挥新基建的“乘数效应”。同时，PPP模式的“两评一案”是政府监管的核心要件[8]。2021年乃至“十四五”期间PPP助力新基建的过程中遇到的问题肯定不会少。建立一个完整、健全、高效的新基建PPP市场，需要政府、企业、金融机构的共同努力。

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