从长沙县城乡公交一体化看城乡公共交通发展

何 娟

（长沙县道路运输服务中心，湖南省长沙县 410100）

引言

2012 年12 月，国务院下发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64 号），提出优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。随着社会经济发展，城乡差距缩小，公共交通成为城乡间有效沟通的桥梁，城乡公交一体化发展需求增加。本文从全国百强县湖南省长沙县城乡公交一体化发展近十年的经验中探讨如何实现公共交通优先发展，怎样确立公共交通在交通运输中的主体地位。

1 长沙县城乡公交一体化概况

长沙县地处湖南省长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心地带，是全国18 个改革开放典型地区之一，也是湖南首家国家级经济技术开发区。

“十二五”开局，长沙县把握了构建“两型社会”契机，围绕新型工业化、新农村建设、新型城市化目标，抢抓中部崛起机遇，进一步转变了经济增长方式，县域综合实力得到提升，这其中城市公交对长沙县城区经济繁荣发展起到了重要支撑和促进作用。随着县内城乡的不断融合，城市化水平不断提高，乡镇在新型城镇化过程中同样也对公共交通运输提出要求，因此长沙县开始探索城乡公交一体化并逐步取得了较好的发展。

目前长沙县城乡公交体系主要由城际公交、城区公交、城乡公交、旅游公交四部分组成，县域内共有公交线路105 条（城际公交27 条、城区公交39 条、城乡公交37 条、旅游专线2 条），保有公交车辆2259 台，线路总里程约2323.55 公里。长沙县率先在湖南省内实现了公交通村率100%的目标，公交站场、公交专用道、候车亭、独立站牌等基础设施较为完善，城区实现平均500 米站点间距，乡村实现平均一千米站点间距；新能源车应用成效显著，县属线路节能与新能源公交车占比达90%以上，报废更新车辆将逐步更换为新能源车。

由于起步较晚、底子偏薄等先天不足，与先进城市相比，长沙县公共交通仍有一定的差距，但通过近10 年努力，长沙县城乡公交一体化工作也形成了自己的特色，主要包括如下几个方面。

（1）坚持规划引领城乡统筹。一是出台一系列规划政策。2009 年，以建设城乡公交一体化试点县为契机，成立了“长沙县城乡公交一体化工作领导小组”。2011 年，开通了4 条城乡公交试点线路，公交线路由长沙县星沙城区向周边乡镇延伸。2012年，出台了《长沙县城乡公交一体化规划》，制定了县域内公交线路统一发展规划，明确县内公交发展“三步走”原则，即第一阶段开通城乡公交试点线路，第二阶段开通县城主干道公交，第三阶段全面实现公交县域村村通。2014 年，发布《长沙县城乡公交一体化全面推进方案》，进一步明确县域内城乡公交一体化项目推进的时间节点。2019 年，县政府发布《长沙县城乡公交一体化工作实施办法》，全面实施公共交通优先发展战略，明确城乡公共交通在规划用地、建设投资、路权分配、政策扶持、资金保障等方面享有优先权；促进城乡公共交通二元均衡发展，全面推广新能源公交车辆，引导公众绿色出行；建立健全公共交通补贴机制，构建普惠城乡的长沙县公共交通体系。二是坚持“优先发展、城乡一体、普惠民生”的整体原则。按照城乡统筹协调发展的要求，贯穿“填空白、优接驳、疏主干、接园区”的思路，构建政策统一、运作高效、可持续发展的城乡一体化公共交通服务体系，在公共交通线路走向、站点设置过程中充分考虑城乡线路接驳、居住人口数量等因素，让线路设置更加高效、合理。

（2）坚持科学创新开启PPP 模式。一是创新体现在对公共交通服务质量的提高上，通过健全公共交通服务质量考评机制，引入第三方中介机构对公交企业的车辆设施、营运服务、安全生产、经营管理等方面进行综合服务质量考评。考评结果与补贴金额挂钩，有效地强化了县内的公共客运行业管理，提高了公共交通服务质量。二是创新体现在社会资本参与上，2015 年长沙县创新成立了县内第一个PPP 项目公司——长沙星通公交发展有限公司，按照一县一域一公司的目标管理要求，采用公交运营和站场建设相结合的方式，利用站场综合开发的盈利反哺公交运营，维护市场秩序，缓解公共服务行业资金压力。

（3）坚持政策扶持加大投入。长沙县将城市公共交通发展资金纳入公共财政体系，依据《长沙市人民政府关于优先发展城市公共交通的实施意见》，按县公共财政收入一定比例设立公共交通发展资金，重点用于公共交通系统、综合交通枢纽、场站建设、车辆设备购置和更新，以及公交企业因价格因素、承担社会福利、完成政府指令性运输任务等造成支出增加或政策性亏损的补贴。据此先后出台了《长沙县城乡公交一体化工作实施办法》、《长沙县城乡公交补贴资金管理办法》等政策性文件，明确了城乡公交发展思路、目标、保障措施和扶持奖励政策，建立健全公共交通补贴机制，持续加大政府财政投入，丰富了公共交通补贴类别，补贴项包括营运补贴、IC 卡票价补贴、车辆购置补贴等，为城乡公交运营支出兜底，引导行业良性发展。

（4）坚持质量考评奖优罚劣。长沙县通过健全公共交通服务质量考评机制，采取行业主管部门、第三方机构和社会层面三种维度对公交企业服务质量进行定期考评，每月按公司、公交线路、扣分类目进行总结，每季度通报考评情况。考评结果与补贴挂钩，有效提高公共交通服务质量。

2 长沙县城乡公交一体化发展的经验

长沙县城乡公交一体化给群众出行带来极大便利，形成了县域内公共交通发展特色，在改革过程中获得了许多经验。

2.1 公交优先规划先行

公交事业与人民群众的日常出行和生产生活密切相关，是群众关注的热点和焦点。长沙县高度重视公共交通发展，在落实国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》时并不局限于城市而是普惠至乡镇，将公交优先放在区域经济发展战略地位，不断探索城乡公交一体化发展之路，除增开和优化城乡公交线路外，同步推进公交候车站亭、公交专用道、公交停保站场等基础设施建设，推广应用新能源公交车，力求实现公共交通绿色低碳化。

公共交通要持续高效发展就要制定好公共交通发展规划。2009 年以来，长沙县加强与国内前沿规划设计单位合作，依据城乡发展总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划，循序渐进编制了多部城乡公交一体化规划，确立了城乡公交建设工作思路，明确“公益性事业，政策性补助，集团化经营，市场化运作，低价位运行，高水平服务”的理念，构建市县对接公交、县城城市公交、县域城乡公交、乡镇循环公交四级公交网络，清晰的规划脉络为长沙县近十年的城乡公交一体化指引了方向。

2.2 财政保障有的放矢

作为公益性服务事业，公共交通的运营不是以盈利为目的，而是一项利民的福利，高成本和低票价让资金投入压力增大。而公交企业经营模式相对单一，造血功能不足，在没有其它创收渠道的情况下，公交企业的正常运营需要政府扶持甚至兜底经营。长沙县在城乡公交一体化推进中，公交补贴的名目包括燃油补贴、城乡公交营运补贴、车辆购置补贴、公交IC 卡票价优惠补贴、线路延时延线服务补贴、优质服务奖励性补贴等，这些补贴的核算结合了线路里程、趟次、车辆排放量、客流量、运营时间、服务质量等多方面因素，较为客观完备地对公交企业运营进行补贴。

2.3 妥善安置原有客运班线

在城乡公交一体化过程中，需要对原有农村客运车辆进行公交化改造，而农村客运大多是公司经营个人承包的模式，存在一台车就是一个家庭全部收入的情况，安置过程中部分车主、驾驶员无法理解非常抗拒，在人车处置方式和安置费用等方面难与政府达成一致意见，继而出现群体性上访和非法聚集情况。2015 年，长沙县成立PPP项目公司长沙星通公交发展有限公司，规划县内所有城乡公交线路由该公司统一运营，同时对县域范围内农村客运车辆（中巴车）进行下线安置，对原有客运线路进行公交化改造。长沙县政府在安置原有客运线路和车辆时，一直坚持与营运公司和车主之间保持沟通协调，明确补偿标准，按各客运线路经营许可时间逐步推进，依据到期不续签许可和不新批许可的原则，循序渐进避免“一刀切”，较好地化解了矛盾，顺利完成了私营客运公交化改造。

2.4 严格监管落实责任

长沙县城乡公交一体化工作领导小组中，相关县直单位均为小组成员单位，其中交通运输部门负责日常行业管理，财政部门负责补贴审核，审计部门负责补贴资金审计监督，各部门单位各司其职，共同推进公交优先发展。在公交运输行业日常管理、安全生产方面，交警、城管、交通、安全应急、行政执法等职能部门结合自身职能职权，常采取联合执法督查等方式开展监管工作，提高办事效率，避免了监管漏洞和重复检查加重企业负担。

随着公交线路、车辆和从业人员逐渐增多，公交行业的体量越来越大，而监管部门无法对每个运营环节进行细致把控，如公交排班、发班间隔、值班值守、车辆检修等涉及公交公司运营的情况，多是由公交公司根据营运实际自行决定、随时调整，这些恰恰是发生安全生产风险和群众投诉的焦点。对此制定了行业管理制度和公交服务质量考评细则，从完善制度着手加强对城乡公交一体化运营的行业监管，同时引入第三方中介机构辅助主管部门的考核考评，确保监管落实。

2.5 合理配置优化线路

目前公交运载率在许多城市越来越低，一是群众出行需求各异，不同线路客流量分布不一样，如途经城郊及乡镇的线路较“冷门”，而经过城市商区和人流集中的站点客流多，“冷门”线路运载率自然低。二是客流不稳定也造成运载率低，客流量差异不仅体现在区域和站点之间，还体现在时间段上，具有明显的年和月、昼和夜的律动性特征，一般情况学生寒暑假时段是公交运营淡季，上下班期间是客运高峰，尤以早高峰客流量最大，大约占到全日客运总量的三分之一，而中午时段客流最少。三是随着公交线网日趋完善，地铁、城市BRT、城际轻轨等不受外界环境影响的出行方式吸引了不少客流，公交客流量被分流。

城乡公交是资源投入的事业，合理配置线路、提高公交运载率、将资源最优化尤其重要。长沙县在公交线路规划、公交站点设置前，均进行有效性分析和充分征求意见，了解公交线路沿线人口居住分布特点、出行需求、道路通行情况等，以保证线路走向科学、站点设置合理。

3 发展公共交通的建议

长沙县抓好“城乡公交一体化”示范创建、大力推进公共交通发展仍然任重道远。城乡公交只是公共交通的一个缩影，各地城市的公共交通发展应该因地制宜，下面笔者结合长沙县城乡公交一体化发展的经验提出发展公共交通的建议。

3.1 重视公共交通

公共交通的发展可以缓解交通拥堵压力、节约能源减少污染、便利群众促进经济发展，目前我国公共交通发展还远远不能适应经济社会发展和人民群众出行需要，将公共交通放在城市交通发展的首要位置非常有必要。从制度建设、规划设计、财政保障等方面推进公共交通发展势在必行。各级政府及行政职能部门要按照方便群众、综合衔接、绿色发展的原则，重视公共交通发展，加快构建以公共交通为主的城市机动化出行系统。

3.2 完善相关政策

政府要在公共交通行业市场化进程中加强监管和宏观调控，制定规章制度，保证优先发展城市公共交通的落实，特别是在财政补贴、公交线路优化、公交服务质量考核、基础设施建设等具体操作上要完善政策细化规则，力求在财政支出和管理过程中有制度可循。同时随着城市化进程加快、城乡一体化融合，发展公共交通的政策也应适合在乡镇推行。

3.3 科学发展规划

公共交通发展规划应包括目标和思路、计划和投入，具体包括枢纽场站布局规划、公共交通线网规划、管理与运营体制规划、政策保障规划等，规划要符合地域实际性，具有现实可操作性。

3.4 财政有效投入

公共交通是一项需要巨大投入的民生项目，政府需制定绩效目标，进行绩效考核，为确保公共交通持续健康发展提供资金支持。也可以借鉴PPP 做法，给予运输企业综合业务开发机会，让其自身创造一定的经济效益，以增强企业的自主能力，调动企业的积极性，破解入不敷出的难题。

3.5 政府有力监管

明确企业责任，明晰职能部门职责，特别是对涉及公交企业安全生产、服务质量、财政补助等要加强政府监督，为公共交通利民便民提供保障。

4 结语

随着经济发展城市扩展，城乡一体人口增长，资源浪费、环境污染、生态破坏、交通拥堵问题越来越凸显，而公共交通发展与这些问题息息相关，全国有很多城市已经提出优先公共交通发展的理念，但如何使公共交通顺应城乡发展并使其效益最大化，如何保证公共交通优先发展的落实，仍是值得研究的课题。本文仅是笔者在长沙县城乡公交一体化推进过程中的粗浅体会，还要不断深化研究，以期对城乡公共交通发展提出建设性意见。