国家及典型省区科技体制机制改革经验及启示

郭红侠 邬佳宝

（宁夏科技发展战略和信息研究所,宁夏 银川 750001）

中华人民共和国自成立以来，科技体制机制改革经历了多个阶段，每个阶段都出台了相关文件，全国各省（区、市）结合自身实际在科技体制机制改革方面取得了众多突破，着力推进科技创新立法、促进科技管理基础制度建设、优化科技计划体系与财政经费配置机制、探索项目形成机制改革、优化科研项目管理、实行科研经费包干制试点、强化监督评价等，为深入实施宁夏科技体制改革提供了借鉴。

1 国家科技体制机制改革历程

中华人民共和国成立到改革开放（1949—1977年）。在高度集中的计划经济条件下，形成了集中的科技体制，为科技发展奠定了基础，但也存在一些缺陷，制约了科技创新，改革开放后，科技体制改革是率先启动的改革之一。

改革开放到“十二五”初期（1978—2011年）。这一时期我国通过探索科研院所管理体制改革等，拉开了科技体制改革的序幕；之后，对科研机构实行了分类管理，并改革了研究机构的拨款制度及科研院所管理模式，鼓励研究、教育、设计机构与生产单位联合，促进科学技术成果迅速广泛地应用于生产，科技体制改革全面启动；“十二五”初期，稳定支持基础研究，强调面向经济建设主战场开展科研，建立以企业为主体、产学研相结合的技术开发体系和以科研机构、高等学校为主的科学研究体系及社会化的服务体系，推进国家创新体系建设，科技体制机制改革不断深入。

党的十八大召开到2017年。科技体制机制改革重点围绕创新驱动发展战略实施，致力于破除阻碍经济发展的科技管理制度瓶颈，重点在建立技术创新的市场导向机制、构建高效科研体系、扩大高校和科研院所自主权、人才培养评价和激励机制改革、健全促进科技成果转化机制、健全科技金融结合机制等多个方面。

党的十九大以来。不断完善科技创新治理体系，扎实推进科技体制改革，在一些重要领域和关键环节取得实质性进展。实施了科技领域“放管服”改革十八条措施，赋予项目负责人和承担单位更大的科研自主权；在科技评价制度改革方面，实施了优化科研项目评审管理机制、改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度、加强监督评估和科研诚信体系建设的举措；为全面增强创新活力，实施了进一步扩大高校和科研院所科研相关自主权的具体举措；为深入实施创新驱动发展战略，提升国家创新体系整体效能，实施了促进新型研发机构发展的指导意见。党的十九届四中全会重点强调了转变科技界作风学风、构建社会主义市场经济条件下的关键核心技术攻关新型举国体制等改革方向。党的十九届五中全会突出了强化国家战略科技力量、构建高水平社会主义市场经济体制等改革重点方向。科技体制机制改革不断深入到体制机制核心痛点。

2 国家和地方科技体制机制改革举措

党的十八大以来，国家出台《深化科技体制改革实施方案》后，湖北、重庆、广东等地纷纷出台地方深化科技体制机制改革方案，改革的深度、广度有所差异，呈现出不同特点。

2.1 推进科技创新立法

为促进科学技术成果向生产力转化，推动科学技术为社会经济发展服务，2007年我国修订了1993年制定的《中华人民共和国科学技术进步法》。此次修订内容涵盖了我国科技进步工作的各个方面，是指导我国科技进步工作的总章程。2019年，全国人大常委会将修改科学技术进步法列入五年立法规划当中，并听取各地提出的科技进步法修订建议。广东、辽宁、湖北制定了自主创新促进条例，广东于2011年出台《广东省自主创新促进条例》，分别于2012年、2016年、2019年进行了修订，三次修订中提高自主创新能力的主线始终没有变，最后一次修订内容重点突出了粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设、基础研究和关键核心技术攻关、高等院校与企业产权激励、科学技术人才分类评价、简化科研项目管理等方向。辽宁于2014年制定出台《辽宁省自主创新促进条例》，重点支持创新平台、创新人才、成果转化。湖北于2016年制定出台了《湖北省自主创新促进条例》，从改进科研经费的使用和管理制度，下放科技成果使用权、经营权和处置权，提高科研团队成果转化收益分享比例3个方面给予高校院所自主权，提高软科学研究、软件开发类和咨询服务类项目绩效支出比例。山西、上海、重庆、江西出台了科技进步条例或科技创新促进条例。山西于2017年制定出台了《山西省科技创新促进条例》，重点突出了政府引导、企业主体地位，同时把新时期的创新券制度、成果转化引导、科技计划项目管理改革等具有山西特色的政策措施上升为法规条文。上海于2016年修订了《上海市科学技术进步条例》，2019年制定了《上海市推进科技创新中心建设条例》，根据新的发展需求为科技创新立法。重庆、江西为依法开展科技创新活动，分别于2009年、2013年制定出台科技创新条例，是出台科技创新条例时间比较早的省市，科技创新的法治意识较强，但目前两地未根据新形势对科技创新条例进行修订。各地出台的科技创新或自主创新条例，为科技创新提供了法制保障。

2.2 促进科技管理基础制度建设

国家建立了统一的科技计划管理信息系统和中央财政科研项目数据库、国家创新调查制度等科学技术管理基础制度，发布了国家、区域、高新区等创新能力监测评价报告，为深度了解我国科技创新水平提供了依据，为科技决策提供了支撑。按照要求，全国各省（区、市）基本都建立了科技报告制度。在科技创新监测评价方面，广东成立了科技创新监测研究中心，开展了产业技术创新动态监测、创新驱动发展情况监测、重大创新战略规划及实施效果监测评价。浙江开展了科技进步统计监测评价，对全省及其各市从科技进步环境、科技投入、科技产出、科技促进可持续发展4个方面开展了科技监测评价，并将监测结果作为科技进步目标责任制考核的主要依据。贵州科技进步统计监测评价，依据科技进步环境与基础、科技投入、科技产出、科技促进经济社会发展等指标体系开展，在创新主体上拓展了产业园区监测。河北、四川分别发布了《河北省县域科技创新能力监测评价报告》《四川省科技创新综合水平监测报告》。国家和地方科技监测的实施，为科技创新决策提供了重要的支撑。

2.3 优化科技计划体系与财政经费配置机制

国家不断优化科技计划体系，按照国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项五类科技计划重构国家科技计划整体布局，实行分类管理、分类支持；搭建了统一的国家科技管理平台，建立了国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议制度，组建了科技战略咨询与综合评审委员会，加强重大事项的统筹协调；建立了专业机构管理项目的机制。广东构建了“4+2”计划体系格局，主体包括重点领域研发、应用基础研究基金、粤港澳大湾区国际创新中心建设、省实验室建设四大计划以及高新区与高新技术企业高质量发展、区域创新能力两大支撑保障。从创新链和产业链的布局来看，基本涵盖了基础研究、科技型产业发展及支撑保障的各个环节。同时采用“大专项+任务清单”管理模式对科技专项资金进行配置，由省科技厅下达到各地市，再由地市科技部门根据项目入库情况、结合切块资金额度按照流程提出立项项目申请，交市政府常务会审定并报省科技厅和财政厅备案后实施。上海建立了科研计划绩效评估机制，并基于周期性评估结果，对计划进行动态调整。四川采取项目法分配重大战略、重点领域、重点布局的项目经费，采取因素法分配聚焦科技发展战略和地方经济社会发展目标的经费。湖北创新财政科技资金投入方式，对基础性、战略性、前沿性、公益类、共性技术类项目主要采取前资助方式支持；对创新平台主要采取后补助方式支持；对公共科技服务平台、科技中介服务机构主要采取政府购买服务方式支持。

2.4 探索项目形成机制改革

近年来，国家持续优化中央财政科技计划项目的形成机制，完善中央财政科技计划重大项目的组织实施机制，优选科技创新研发团队。广东以承接国家重大项目作为项目征集来源的首选渠道，分类支持、分类承接、分类对接参与国家重大项目的项目。对目标清晰明确的重大攻坚技术，采用揭榜制向全国范围征集优秀研发团队、最佳解决方案，鼓励企业结合自身需求增长揭榜奖励资金。湖北完善面向需求的服务机制，面向企业技术需求编制项目指南，吸纳引导企业参与项目评审，企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织、科技成果转化应用的主体。江苏通过提炼细分行业的龙头企业需求，建立项目需求库，面向国内外科研院所、高校及其他主体寻求解决方案。重庆开展非共识项目改革，探索非共识项目形成机制。上海建立了对重大原创性、颠覆性、交叉学科创新项目的非常规评审机制和支持机制。吉林改革科技立项机制，按照经济社会发展需求确定应用性重大科技任务，拓宽科技项目需求征集渠道，建立科学合理的项目形成机制和储备制度。

2.5 优化科研项目管理

国家持续推进科研项目简化管理，减少过程性评估、检查、抽查、审计等，探索实行“双随机、一公开”检查方式，国家科技管理信息系统按权限向项目承担单位、行业主管部门等相关主体开放，实现一表多用和推行材料一次报送制度；赋予科研人员技术路线决策权，科研项目负责人可根据项目需要，按规定独立组建科研团队。北京简化了项目申报流程和评估检查流程，实行项目材料网上报送和“一次报送”制度；简化设备采购流程及变更政府采购方式审批流程，可一次性集中申请；简化进口样品通关程序，允许进口样品以临床试验（项目）或年度为单位发放批件。上海允许科研人员在不改变研究方向和降低考核指标的情况下调整研究方案和技术路线；实施科研项目绩效分类评价，技术验收和财务验收合二为一；建立科研计划绩效评估机制，基于周期性评估结果，对计划进行动态调整。重庆突出标志性成果评价，进一步简化科研项目结题管理，强化法人单位责任，探索实施项目结题备案制，由项目承担单位自行确定结题规则，下放项目结题管理权限，赋予科研机构更大自主权。山东鼓励科研机构、高校和科技型企业建立健全各自的科技项目管理制度，将省级计划项目全部纳入科技管理信息系统监管，避免重复申报。科研项目管理逐步简化，在一定程度上破除了束缚科研人员手脚的障碍。

2.6 实行科研经费包干制试点

国家在《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》中提出，允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助、市内交通及住宿费实行包干制。在《优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中提出，赋予科研单位项目经费管理使用权；对于企业等其他社会组织委托的项目经费，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。在国家杰出青年科学基金中试点了项目经费使用“包干制”，项目经费不分直接费用和间接费用；项目申请书和计划书均无须编制项目预算，由项目负责人根据实际需要自主决定使用。中国科学院实施了包干制试点，充分赋予法人单位管理自主权，采取由院提供试点政策清单，单位自主申报、选择试点项目、政策的方式，政策清单包括院级科研项目经费“包干制”、科研团队经费“包干制”及科研差旅和出国费用“包干制”。上海在出台的《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》（简称科改25条）中明确提出，结合科研经费管理领域“放管服”改革工作，在基础研究领域，选择部分科研管理规范、科研成效显著、科研信用较好的高校和科研院所开展科研项目经费使用“包干制”改革试点。北京通过财政科研项目经费调剂权下放、科研项目经费包干制试点，扩大经费使用自主权。重庆实施经费用途包干，经费使用包干、项目实施包干。广西在杰出青年科学基金项目、高端外国专家与国外创新人才引进项目、东盟杰出青年科学家来华入桂工作计划项目和港澳台英才聚桂计划项目中进行了包干制试点，不编制经费预算科目，不设科目和比例限制，不分直接费用和间接费用，简化项目过程管理的同时强化项目监督检查。可见，随着国家对科研经费预算与使用的管理放宽，各省都在积极探索科研经费包干制，继续放宽科研经费管理权限，激活科研人员创新积极性。

2.7 强化监督评价

为确保“放得开、管得住”，国家提出了弘扬科学家精神，遵守科研伦理道德和作风学风诚信的要求。四川建立监督制度，提高财政科技资金使用效益，完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责制度。湖北实施科技评价和奖励制度改革，强化科技奖励对科技成果在鄂转化应用、企业技术创新、产学研用合作、创新型人才培养和关注基层具有引导作用。江苏省实施科研诚信承诺制度，在申报、评审、立项过程中，项目申报单位、项目负责人、受委托的专业机构、咨询专家、中介机构等需签署科研诚信承诺书，明确各自承诺事项和违背相关承诺的责任。云南推进科技评价和奖励制度改革，稳步推进对科技计划、经费和奖励的综合绩效评估，开展科研机构创新绩效评价，加大对团队协同创新、青年人才和企业自主创新的奖励力度。甘肃改革科技奖励评价，加大对产业发展有重大贡献的成果和杰出创新人才的奖励力度，探索实施科技成果跟踪补助机制，对企业投入产业化的科技成果进行奖励。山东完善科技评价体系，以项目产出和现实贡献为导向，探索第三方科技评价方式，评价结果作为后续支持的重要依据；构建科研人员诚信系统，完善科研诚信档案，制定科研诚信失信行为惩戒办法。

2.8 支持新型研发机构健康发展

近年来，国家出台了相关政策支持新型研发机构发展，鼓励多元投资设立新型研发机构，推进新型研发机构实行理事会、董事会决策制和院所长负责制，推动建立科学化的研发组织体系和内控制度以及市场化的用人机制和分类评价机制。广东非常重视新型研发机构的发展，出台了相关政策文件，明确新型研发机构科技研发、科技成果转化、科技企业孵化育成、高端人才集聚和培养的功能定位，推动国内外科技创新资源汇聚广东设立高水平研发机构，探索市场化现代运行机制。上海对新型研发机构实施分类支持，研发服务类企业依照相关规定享受研究开发费用税前加计扣除、高新技术企业所得税优惠政策；科技类社会组织登记开办时其国有资产份额可提高到不超过总资产的三分之二。对于经认定的从事战略性、前瞻性、颠覆性、交叉性领域研究的战略科技力量，按“一所（院）一策”原则，予以支持。安徽、江西、河北、河南也纷纷出台新型研发机构管理办法或支持政策，各地支持新型研发机构发展的政策，对新型研发机构的健康发展起到了重要支撑作用。

2.9 深化科研院所改革

国家不断加快科研院所改革，建立健全现代化科研院所制度。《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》提出，主管部门对章程赋予科研院所管理权限的事务不得干涉的举措。对于公益类院所，明确要求制定章程，探索以理事会制度为核心的法人治理结构，推进取消行政级别，提高院长、所长全球招聘比例；对于开发类院所，强调分类改革，推进其向“集团化”和“市场化”方向发展。上海加快推进科研院所制度建设，调整创新运行机制，优化法人治理结构，建立健全机构资助体系，推进科研院所在科研活动中的选人用人、科研立项、成果处置、编制使用、职称评审、薪酬分配、设备采购、建设项目审批等自主权。按照“一所（院）一策”原则，探索试点不定行政级别、不定编制、不受岗位设置和工资总额限制的管理制度。北京推进高校院所选人用人、经费使用、管理运行、成果转化“四大”自主权落实。山东实施分类管理，对实行法人治理结构的科研院所，一律取消行政级别，不再明确机构规格；对公益二类科研院所实行人员控制总量备案管理，在总量内自主用人、自主管理，自主调整内设机构及公开招聘各类创新人才，不再进行审批。全面推进科研院所职称制度改革，政府部门不再组织省农科院、省医科院、省科学院、省社会科学院的职称评审工作，不再发放职称资格证书，由各单位根据科研人员的能力和业绩，实行自主评价，按岗聘用。同时，允许科研院所在核定的总量内自主搞活绩效工资内部分配；科技成果转化收益中用于科研人员激励的部分，不受本单位当年绩效工资总量限制。

2.10 推动综合性科学中心建设

为完善国家创新体系，我国不断推动综合性国家科学中心建设。截至2019年8月，推进了上海张江综合性国家科学中心、合肥综合性国家科学中心、北京怀柔综合性国家科学中心、深圳综合性国家科学中心建设。从合肥、上海、北京三座城市的综合性国家科学中心来看，不仅有重大科技基础设施群，也就是国家级实验室、大科学装置（合肥8个、北京7个、上海5个），还具有重大国际影响力的创新型和研究型大学，在此基础上能汇聚一批全球顶尖科研机构和一流研究团队，开展多学科交叉前沿研究。综合性科学中心是国家创新体系的重要组成部分，推进综合性科学中心建设是建立新型举国体制机制的重要举措。

3 国家和地方科技体制机制改革经验给宁夏的启示

改革开放以来，国家及地方科技体制机制发生了历史性大变革，积累了宝贵经验，给宁夏提供了启示。

3.1 科技与经济紧密融合仍是首要任务

促进科技与经济紧密结合是科技体制机制改革贯彻始终的主线。随着创新驱动发展战略的深入实施，由科技强到产业强、经济强、国家强的联动循环正在形成。对宁夏而言，如何加强科技对经济的支撑作用仍然是最重要的课题，在资源配置、科技计划体系设置、决策制定等方面要瞄准科技与经济融合目标。

3.2 着力突破科技创新发展的障碍

科技体制依然存在多头管理、条块分割、市场作用发挥不够、以企业为主体的技术创新体系相对薄弱、创新评价的激励奖励机制不健全等突出问题，只有通过改革才能迈向创新驱动发展的路子。宁夏作为西部欠发达省区，还需进一步加强深化改革的意识和实践，在部分点位上突破制约创新发展的科技体制机制障碍。

3.3 深化人才发展体制机制改革

人才是科技发展中的最活跃因素，科技体制机制改革一直围绕人才这个根本要素在持续发力。宁夏在人才发展方面需聚焦人才引进、培养和使用，特别是要营造留住人才的良好科研生态环境，确保引得来，留得住。

3.4 进一步健全创新体系

党的十八大以来，国家及地方将完善区域创新体系作为科技体制机制改革的重要目标，健全区域科技创新体系，提升区域科技创新效能。宁夏在创新体系建设方面要注意与体制机制改革相结合，通过深化体制机制改革，推进“政产学研金介用”一体化发展。

3.5 顺应市场经济和科技发展双重规律

科技体制改革最终是发挥市场调节资源的作用，同时遵循科技发展的规律推进科技领域的“放管服”。宁夏科技体制改革只有将市场经济规律和科学技术发展规律有机结合起来，科技创新才能行稳致远。

3.6 逐步融入全球创新网络

科技领域是我国对外开放最早的领域之一，逐步扩大的国际交流合作使我国科技迅速发展。发达省（区、市）就是紧跟国家步伐，主动融入全国创新网络，才拥有了不同寻常的发展。近年来，宁夏同步坚持特色创新与开放创新，推进建立东西部科技合作机制，取得了一定成效，但要融入全球创新网络，还需加大开放创新力度，不断拓宽科技体制机制改革路径。