中国太空外交：历史、现状与挑战

罗绍琴

（中国人民大学国际关系学院,北京 100872）

2021年2月22日，习近平总书记在会见探月工程嫦娥五号任务参研参试人员代表并参观月球样品和探月工程成果展览时强调，“要继续发挥新型举国体制优势，加大自主创新工作力度，统筹谋划，再接再厉，推动中国航天空间科学、空间技术、空间应用创新发展，积极开展国际合作，为增进人类福祉作出新的更大贡献[1]。”2021年9月15日，习近平总书记访问陕西部队某基地时发表讲话，强调“太空资产是国家战略资产，要管好用好，更要保护好。要全面加强防护力量建设，提高容灾备份、抗毁生存、信息防护能力。要加强太空交通管理，确保太空系统稳定有序运行”，同时“要开展太空安全国际合作，提高太空危机管控和综合治理效能”。次日，习近平总书记向首届北斗规模应用国际峰会致贺信，强调“北斗系统造福中国人民，也造福世界各国人民”，中国坚持“开放融合、协调合作、兼容互补、成果共享”推动北斗系统发展[2]。

由此可见，我国在国家战略层面上，越来越强调中国航天事业与航天强国建设中的外向性与开放性，努力推动中国在太空领域的国际合作与发展。作为中国航天国际合作的重要途径，文中的太空外交（航天外交）是指“航天参与国在开发利用太空资源时，从维护国家核心利益的角度出发，在航天外交战略的指导下，综合利用政治、经济、军事、文化及其他手段，处理与其他航天参与国之间关系的行为[3]。”

关于如何推进中国太空外交，需从理论与实践两个层面对中国太空外交发展的历史、特征等进行总结，并在此基础上结合新的国内国际战略环境变化，多向施策、统筹推进。因此，文章将对中国太空外交进行历史性梳理，理清其发展的基本脉络与行为逻辑，总结其突出特点与经验教训，进而探索我国在太空领域努力的方向。

1 太空外交兴起的背景

太空，是指地球大气层以外的整个宇宙空间。1957年10月，苏联“斯普特尼克一号”人造地球卫星的成功入轨，标志着人类正式进入利用太空的时代，而太空也逐渐成为全球继海陆空之后的“第四物理空间”。太空技术最初是作为美苏核威慑及军事竞争的重要部分而引人注目的，随着冷战的结束，美苏在太空事务领域的对抗性减弱，世界太空实力格局也从美苏两极格局逐渐演变为以美、俄、中等为主的“一超多强”的多梯次实力格局[4]。除此之外，航天技术的应用范围也不断拓宽，覆盖安全、科学、政治、经济等多个方面，合作主体也日益呈现出多元化的趋势。在这一背景下，太空外交逐渐兴起，并成为国家整体外交战略中的重要补充。

第一，太空外交的兴起体现了太空事务在国家安全战略中的重要地位。作为“高边疆”的太空，逐渐成为促进国家军队现代化和实现国土安全与防御的前沿领域。太空资产所提供的全球化与广视角能力，是国家军事实力与现代化程度的重要体现，是现代国家军事力量的倍增器。然而，现代反卫星技术、共轨武器等的发展，暴露出了太空资产的脆弱性。太空资产及相关太空体系的安全保障是国际社会的共同利益诉求；而太空外交则是各国参与太空国际行为规范的主要途径，服务于国家总体安全战略。

第二，太空外交的出现有其必然性，这种必然性内生于太空活动自身的特性。太空系统的复杂性与对环境的极高要求，需要多国合作以推动太空探索的实现。太空项目的实现，依赖于以有人或无人航天器为核心的大系统。一般而言，太空系统是由航天器、航天运输系统、航天发射场、航天测控网、应用系统组成的完成特定航天任务的工程系统，是一项复杂的工程大系统，其不仅需要有足够坚实的系统工程理论和实践经验支撑，还需要依靠全球性分布的地理优势，以减少燃料、造价等成本并降低发射风险。然而，目前拥有独立发射能力的国家，除了法国以外，均不在最佳发射的地理范围之内，从而在客观上为国家间共同建造发射基地、租借发射基地、搭载合作等国际太空互动提供了合作动力。

第三，太空本身的“全球公地”特性，决定了太空治理的公共性，而太空外交的兴起反映了国际社会避免太空沦为“公地悲剧”的共同利益诉求。随着一些国家太空探索和利用能力的提升与扩散，面临的太空治理问题也日趋增多且越来越复杂，国际社会在太空领域的互动也愈加频繁。首先，参与航天活动的主体更加多元化，而现有的太空国际法体系未能有效跟进，因此对于非国家行为体的太空行为难以实现国际管控；其次，随着太空活动的频率增加，太空越来越拥挤，故需要及时搭建太空行为规则；其三，太空碎片、近地小天体及复杂的太空天气对在轨航天器形成最直接的威胁，成为国际社会在太空领域所面临的共同威胁，但是对空间碎片监控、灾害预警等在技术上难度较大，需要多个国家共同努力。也正是因为各国在实现太空治理的共同利益诉求与太空治理本身的跨国性，客观上促进了太空外交的兴起。

2 中国双边太空外交

1956年10月8日，中国国防部第五研究院宣布成立，成为我国航天事业发展的开端。中国航天诞生于国际上被封锁、国内环境艰苦的时期。随着1970年第一颗人造卫星“东方红一号”成功发射入轨，中国成为继苏联、美国等之后具备完整的卫星研制、发射、运营和应用等系统的航天国家，这为中国太空外交的开展奠定了坚实的基础。20世纪70年代末，随着中国航天科技实力的进一步发展，以及改革开放进程的推进，太空外交作为中国总体外交的重要组成部分也随之兴起。从时间维度上来看，中国太空双边外交分为萌芽新生期（1970—1987年）、快速发展期（1987—1998年）、低谷期（1998—2005年）、稳定发展期（2005年至今）4个重要的发展阶段。

萌芽新生期。1970—1987年，中国实现了从航天科技能力的突破到太空外交萌芽的转化。从1970年“东方红一号”卫星发射成功后，“实践一号”“返回式卫星”“东方红二号”试验通信卫星等相继发射成功，充分体现出中国航天在经过多年的技术积累后各项技术逐步走向成熟。1978年11月，中国与英国签署了《科技合作协议》，其中列入了空间技术合作条款[5]。以此为开端，中国开始了推进太空外交的进程。随后中国相继与意大利、法国等国家达成太空相关议题的合作协议，并从实践层面推进太空动力技术、基础科学等方面的合作[6]。1987年8月5日，长征二号丙火箭在酒泉卫星发射中心成功发射，其中搭载着返回式卫星一号连同法国马特拉公司的微重力实验装置一同成功发射升空，并在一周后向法方转交了微重力装置。此次合作是落实中法双方1985年签署的《中法研究与技术部关于空间科学技术合作的议定书》的重要成果，也是中国航天首次向国际用户提供发射服务，中国太空技术国际合作实现了真正意义上零的突破。

快速发展期。1987—1998年，中国太空外交迎来第一个黄金时期。在这一时期，中国双边太空外交范围得以拓宽，合作领域得以深化。首先，中国先后实现了与美国、俄罗斯、阿根廷、意大利、印度、乌克兰、法国等多个国家的合作，太空外交“朋友圈”进一步扩大。其次，中国与这些国家的合作领域实现了拓展，即实现了从航天基础科学交流到具体航天器技术合作，从商业搭载到联合研制合作，从发射合作到发射与应用并重的合作。20世纪80年代末，中国与美国的卫星整星发射合作，成功打开了中国运载火箭的国际发射市场。虽然在合作之初，美国小心翼翼甚至于1988年与中国连续签署了《中美关于卫星发射责任的协议备忘录》和《中美关于卫星技术安全的协议备忘录》，严防美国卫星技术在中国发射美国研制的“澳星”和“亚星”过程中泄露。但是美国连续三次选择了中国的航天发射服务，也是对当时中国航天技术的一种国际认可。再次，除了与各国政府层面的合作外，中国太空外交的影响力也逐渐延伸到商业应用领域，开始为企业特别是通信企业提供商业发射服务，其中最著名的就是中国为美国第一代通信星座系统，即摩托罗拉公司提出的“铱星计划”，先后提供了7次发射服务，成为该计划的重要国际参与者。最后，也是最重要的，在这一时期，中国与巴西的“中巴地球资源卫星”项目（英文简称“CBERS”）获得两国政府批准并启动研究。该项目成为中国太空外交最重要的项目之一，成为太空领域“南南合作”的典型项目。

低谷期。1998年，以美国《考克斯报告》及《1999财年国防授权法》[7]出台为标志，中国航天外交开始面临最为恶劣的外部环境，“突破西方封锁、构建中国航天‘朋友圈’”成为中国太空外交在该时期内的重要目标。《考克斯报告》开始炮制“中国窃取美国技术，威胁美国国家安全”等抹黑中国的污名化舆论。《1999财年国防授权法》则是美国对《考克斯报告》作出的政策反应，其第1513节规定：自1999年3月15日该法生效之日起，原由“商业控制清单”管辖的所有卫星及相关物项，全部转移到美国“军品清单”，列入“军品清单”第十五类“航天器系统及相关设备”，依据《武器出口控制法》第38节和《国际武器交易条例》的规定进行管理[8]。自此，美国中断了与中国包括卫星发射、航天器制造等一切航天技术类合作。与此同时，美国还在国际上以《瓦森纳协定》（The Wassenaar Arrangement）及对协约成员国进行施压来实现对中国航天技术、产品、基础科学等领域的封锁，这使得中国太空外交举步维艰。但中巴地球资源卫星这一合作项目，在中国和巴西两国的共同努力下，冲破了以美国为首的国际围堵，并延续至今。2019年，中巴地球资源卫星04A星成功发射，中巴地球资源卫星05、06星的有关合作也加快推进[9]。中巴地球资源卫星合作项目的成功意义重大，不仅成为中国在1999—2005年期间唯一的有国际因素的卫星发射项目，还为中国太空外交提供了一条可供选择的发展之路。即争取与发展中国家一道，不断实现自主创新，以地区重点合作伙伴推进地区太空外交，以跨区域、跨领域的太空合作突破国际封锁链。

稳定发展期。2005年4月12日，长征三号乙运载火箭在西昌卫星发射中心将法国阿尔卡特空间公司制造的亚太六号通信卫星送入太空，自此打破了长征系列运载火箭自1999年以来的国际业务领域的沉寂，成功进行了首次国际商业卫星发射，开启了中国卫星领域、商业发射等太空外交稳步发展的新阶段。近年来，随着我国综合国力的不断上升，中国太空双边外交取得了重大成绩。截至2021年，中国国家航天局已经与44个国家的航天机构和4个国际组织，签署了140多项空间合作协议，建立18个航天国际合作机制，深度参与联合国外空委等18个国际组织工作。2019年1月，“嫦娥四号”成功登陆月球，使我国成为首个登陆月球背面的国家，中国太空外交迎来新的发展机遇。与此同时，太空外交的发展也在一定程度上推动着中国航天事业的发展——促进技术的创新和产品的更新换代、不断激活新的商业服务模式及努力构建航天相关法律法规体系。两者相互促进，共同成长。目前，中国已经形成了以“长征”系列火箭为代表的运载火箭产品，以“东方红”系列、“资源”系列卫星为代表的卫星产品，以“神舟”系列飞船为代表的飞船产品，以“嫦娥”系列探测器为代表的深空探测器产品等构成的航天工业产品体系，为中国太空外交奠定了坚实的基础。

总的来说，中国双边太空外交发展历程曲折，但却又不断向前发展，以航天科技为支撑逐渐打开了中国双边太空外交局面。

3 中国多边太空外交

多边外交通常发生在三个及三个以上国家间，是探讨和处理重大国际和地区问题的重要方式。中国太空多边外交在全球层面主要以联合国、国际宇航联合会、国际空间研究委员会等相关平台为依托展开；在地区层面上，中国主要依托亚太空间合作组织（Asia-Pacific Space Cooperation Organization，简称APSCO）、金砖国家、上海合作组织等地区组织，开展在太空探索和治理相关领域的合作与交流。具体到“一带一路”建设中，通过建设“一带一路”空间信息走廊，为沿线国家及区域提供空间信息服务，实现信息互联互通，同时带动提升我国空间信息产业市场化、国际化水平。

第一，在全球层面，中国积极参与联合国体系下的航天多边外交平台，积极参与太空立法程序及和平利用太空技术进程的探讨与合作（如失重科研、灾害预警等）。自1980年加入联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）之后，中国相继加入的联合国框架下的国际航天组织还包括：UN-SPIDER联合国外空司灾害管理与应急反应天基信息平台(Beijing)、空间与重大灾害国际宪章（CHARTER）、全球卫星导航系统国际委员会（ICG）等。多年来，中国始终倡导并坚持在多边舞台上遵循联合国《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》及《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》中提出的基本原则[10]，支持联合国框架下的各项和平利用外太空的倡议和活动。同时，中国也积极在联合国上发声，为完善太空国际法体系而贡献中国力量。2018年6月，在奥地利维也纳举办的“UNISPACE+50”大会上，中国就“航天2030”议程等议题积极发表自己的主张，认为各成员国应当“树立命运共同体意识，促进外空可持续发展”，并表示中方将继续“贯彻共商、共建、共享原则，坚持合作共赢理念，深化外空各领域合作，推动外空全球治理升级”。这是近年来中国航天外交积极发声的一个缩影，反映出中国太空外交的主动性在日益增强。

第二，在地区层面，中国倡导并积极参与亚太空间合作组织的创建、发展与转型。2008年，由中国与泰国、巴基斯坦等亚洲国家共同发起的亚太空间合作组织（Asia-Pacific Space Cooperation Organization）成立，目前已有中国、孟加拉国、伊朗、蒙古、巴基斯坦、秘鲁、土耳其、泰国8个成员国。经过十年的发展，亚太空间合作组织已建立起较为完善的合作网络体系，覆盖了包括数据共享网络、空间段网络与地面系统网络互联、亚太地区地基空间物体观测系统、灾害监测网络、空间应用网络、教育与培训中心网络等合作议题，取得众多成绩。在2018年召开的亚太空间合作组织成立十周年大会上，亚太空间合作组织对外发布了《发展愿景2030》，其组织转型也正式提上了日程。自此之后，亚太空间合作组织务实推进国际航天人才教育培训、挖掘成员国地理布局的“航天倍增效益”、推进与其他国际航天组织更紧密的协同发展等。

第三，随着太空领域众多技术的商业化和民用化，中国开始推动在上海合作组织、金砖国家合作等传统多边机制下新增太空合作议题，并以此推动中国太空多边外交的发展。目前，在金砖国家、上海合作组织、中国—东盟合作等机制下将太空合作纳入其重要合作领域的过程中，中国积极利用自身在遥感、通信等卫星领域的技术优势，为相关成员国与观察国提供气候观测、灾害预警与救助、农林业发展等相关数据，推动如卫星星座等以项目为导向的太空合作。作为金砖国家的重要合作项目之一，金砖国家遥感卫星星座项目是中国国家航天局于2015年发起的多边合作倡议。2016年10月底，金砖国家航天机构负责人会议在中国珠海召开，会议就星座等航天合作达成重要共识，目前已经取得重大进展，召开了两次航天领导人会议，成员国在具体合作方案上已经达成一致。除此之外，2018年上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上，习近平总书记也表示中方愿利用风云二号气象卫星为上海合作组织成员国和观察国提供气象服务，增强这些国家和地区在天气、气候、生态环境监测方面的能力。

第四，随着“一带一路”倡议的稳步推进，2016年，中国国防科工局和发改委联合发布《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》，正式提出建设“一带一路”空间信息走廊——“以在轨和规划建设中的通信卫星、导航卫星及遥感卫星资源为主，适当补充完善天基资源和地面信息共享网络，形成‘感、传、知、用’四位一体的空间信息服务系统，为‘一带一路’沿线国家及区域提供空间信息服务能力，实现信息互联互通。”首先，中国太空实力雄厚，太空资产数量和质量都位于世界前列，其中，在轨卫星数量已累计超过200余颗，是仅次于美国的第二卫星大国，形成通信、导航、遥感、空间科学等系列，同时空间信息正加快与大数据、云计算、物联网等高新技术相融合。因此，通过信息走廊建设，展现出中国在太空领域的创新和应用实力，这不仅有助于带动中国与沿线国家在高新技术领域的合作，还能推动中国太空领域的产品、商业服务等的出口。其次，空间信息走廊建设积极对接“一带一路”倡议的框架机制，并以“互联网＋卫星遥感”的模式，推动与沿线国家在防灾减灾、生态环境监测等科学研究领域的国际合作，实现中国在太空领域公共产品的共享，体现中国负责任的大国作为，其中最突出的就是“风云”系列气象卫星为40多个“一带一路”沿线国家和地区提供数据服务等项目。此外，卫星通信服务能够提供及时、方便、安全、稳定的卫星通信网络解决方案，提高企业应急反应能力和业务能力。目前，中国卫星通信网络已经为蒙内铁路项目、巴基斯坦瓜达尔港项目等多个“一带一路”重点项目的承包企业提供卫星通信传输服务，提高了企业海外分公司与国内总部的沟通效率，降低沟通成本，保障相关工作稳定顺利开展。因此，我国应继续推动与“一带一路”沿线国家的太空应用、技术与服务合作，力求搭建相关领域的长效合作机制。

4 中国太空外交的挑战与未来

“嫦娥四号”任务的圆满完成，大幅提升了中国太空探索的国际声誉，这为中国太空外交的进一步开展创造了有利条件。未来，中国太空外交不仅面临难得的历史机遇，也存在诸多挑战，这也为中国在太空领域指明了努力的方向。

第一，航天科技创新的成果转化与应用推进缓慢。航天科技创新成果本身就带有“军—民”两用特征，这也导致相关技术成果的转化面临“安全—应用”的二元悖论。除此之外，我国科技成果转化体系本身也有待完善[11]，缺乏支撑相关航天科技创新成果转化的制度、经济与信息系统。因此，中国应适当放开国内太空探索市场的束缚，激励国内有能力且有志于开发太空创新技术的企业，激活国内市场的同时带动国际市场的开发，从而扩展太空国际合作的领域，实现中国太空外交的纵深发展。

第二，制度建设话语权与议题领导力不足。从全球来看，太空领域的行为体逐步增多，形成了一个由个人、大型航天企业、次国家行为体、国家、跨国组织的复杂行为体群体。随着行为体日渐增多，太空越来越拥挤，也给太空环境和太空治理带来更大的挑战，故需要国际社会共同协作完善国际法和建立太空行为规范。但是，目前的国际太空法体系主要由美国主导制定，中国作为太空领域的后来者，不仅在国际太空制度的完善和更新中相对被动，而且在国际合作议题领域领导力稍显不足。因此，中国应重视在国际层面全面提升中国太空话语权，并以此推动符合更多国家共同利益的太空行为规则与相关规范的建立，完善太空国际法体系。

第三，中国国内太空法律缺位。当前中国国内航天立法与我国的航天科技发展现状不匹配。目前中国航天发展进入了一个新的历史阶段，即创新驱动发展战略与军民融合战略的深入推进，不断对中国太空发展、中国太空外交提出新的历史要求。在这一时期内，中国政府需要管理的太空活动对象不再仅限于传统的航天国企与科研机构，还新增了许多民营航天企业。这些企业的出现使政府主管机构面临许多新的管理课题，包括火箭发射服务与管理、航天器测控与保障、空间碎片管理、无线电频率协调等。同时，中国航天企业不得不开始“走向市场”，面临更为激烈的市场竞争。政府不再是唯一的客户，行政指令不再是生产发展的唯一动力，市场客户对于航天产品与服务有着更高、更多样的需求。然而，目前在空间法律领域，中国仅有《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可》等文件，与目前中国太空活动的发展程度严重不匹配。因为空间技术与国家安全密切相关，没有一套完善的国内法律体系，国内企业、科研院所、高校等太空行为体在提升自身空间技术研发和应用的同时，应该如何开展国际合作？对此，国内应该有一套相对完整的法律及管理体系，来规范企业参与国际合作的行为，有序引导国内太空领域的企业、个人与科研院所开展国际合作，实现科学与技术国际接轨，实现优势互补互相促进，为中国太空外交拓展空间。

5 结语

随着太空技术的不断发展和应用，以航天产业、空间技术发展、太空治理和太空行为规则等为主要内容的太空外交已逐渐成为传统外交的重要补充，成为各国对外行为中的重要部分。中国在未来的太空外交中，应该在维持现有合作伙伴的基础之上，利用本国的领先技术拓展新的合作伙伴，在不断加强双边和多边太空外交的同时，也应该继续努力恢复与美国的合作，并要清醒地认识到自身在太空外交中，面临航天科技应用不充分、美国的限制与围堵，以及在太空领域国际规范建设中的话语权与议题领导力的不足等问题，因此，未来的发展中，中国应在继续推动航天科技、资助创新能力的基础上，借助中国太空外交的良好发展趋势，全方位推动我国太空外交，努力提升航天科技的国际化水平，增强我国在太空规则建构、太空治理等领域的国际话语权，努力开拓中国太空外交的新局面。