关于破解大都市圈耕地保护困境的思考——基于上海市的调研分析

姜杉钰

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

随着我国新型工业化、城镇化的持续推进，以现代化城市群和都市圈为核心的区域空间布局逐步形成。在这一进程中，以北京、上海、武汉等为代表的大都市圈在城市拓展、生态建设、乡村振兴等方面的各类用地需求持续增加[1-3]，耕地保护面临着前所未有的压力。耕地后备资源匮乏，耕地保护红线与城镇开发边界、生态保护红线“短兵相接”等困境成为大都市圈耕地保护亟待破解的关键问题[4]。

上海是我国典型的国际化超大城市，在长三角城市群中居于核心地位。作为国家“新时代改革开放排头兵、创新发展先行者”，上海在破解大都市圈耕地保护困境方面先试先行，在区域发展政策与国家宏观战略有效衔接方面进行了积极的探索，积累了宝贵的经验，对全国具有一定的示范效应；同时，其面临的一些新情况、新问题，也值得深入分析和探讨，为其他地区提供借鉴。

1 大都市圈耕地保护的特殊意义

耕地，是我国最为宝贵的资源，与一般区域的耕地相比，大都市圈的耕地不仅作为生产资料具有传统意义上的农作物生产功能，而且还具有生态、经济、文化等多种功能，耕地保护具有特殊意义。

一是筑牢农产品生产的底线。大都市圈无论经济和市场流通多么发达，都要承担粮食生产责任，管好用好有限的耕地资源，保持区域内相对稳定的农产品自给率。根据《上海市推进农业高质量发展行动方案（2021—2025年）》，上海市的粮食总产量稳定在90×104t以上，蔬菜自给率保持在40%左右，绿叶菜自给率保持在80%左右，守住基本的耕地也就守住了大都市圈“米袋子”和“菜篮子”的底线，奠定了高质量发展和高品质生活的基本保障。

二是推动郊区乡村振兴发展。当前，农业依旧是大都市圈郊区乡村的基础产业，耕地则是农业发展的必要物质基础[5]。农民不仅可以通过对耕地适度规模化的生产经营，解决就业问题，实现稳定的收入；而且通过农业与其他产业融合形成的新产业新业态，也为乡村振兴提供了新动能，成为城市反哺乡村的重要媒介。可以说，保护耕地对促进都市乡村经济发展、人口就业和农民增收十分关键。

三是提升城市的生态功能。大都市圈经济活动频繁、人口稠密、土地开发利用强度高，但是生态建设普遍存在短板。耕地作为构建农田生态系统的基地，显然已经成为大都市圈有限自然生态空间的重要组成部分。此外，农田的自然景观对塑造城市美感、增添城市活力、提高城市宜居性都十分重要。严格保护耕地有助于稳定都市生态系统，构建人与自然和谐共生的大都市风情。

四是发挥农业文化功能的载体。大都市圈经济社会发展程度较高，具有较为可观的人均可支配收入，物质生活相对富足，对精神生活的需求更加旺盛，越来越多的城市居民渴望接触田园大地，体验耕种文化。例如，上海作为江南农耕文明的发祥地之一，保护耕地就是保护不可或缺的“文化容器”；同时也是建设美丽乡村，丰富城市文化内涵，拓展都市特色文脉功能的重要路径。

2 从上海现状谈大都市圈的耕地保护困境

一是耕地后备资源匮乏，郊区发展建设用地需求强劲。上海市作为我国四大直辖市之一，陆域面积仅为6833 km2。近年来城市高速发展，建设用地规模已接近规划总量的天花板，区位条件较好且集中连片的耕地后备资源均已开发，依靠建设用地减量化补充耕地的潜力不断缩小，工作难度和资金压力不断增大。目前，上海市划定的202万亩①1 亩 =0.0667 hm2耕地保护空间与《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）规划中确定的180万亩耕地保护任务之间仅有22万亩的可利用空间。与此同时，城市发展所需要的基础设施、公共服务、交通路网等用地需求强烈，“十四五”时期为服务国家长三角一体化战略，上海市正在实施新城发展战略，将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。按照“十四五”规划，上海市城乡建设预计将占用耕地81～88 km2，对耕地保护造成了极大的压力。

二是为补齐大都市生态短板，生态建设与耕地“争地”现象突出。与伦敦、巴黎、芝加哥等国际性大都市50%以上森林覆盖率相比[6]，我国的大都市圈普遍存在生态建设短板，上海市也不例外，生态建设成为其“十四五”时期乃至2035年之前的重中之重。根据国务院已批准的“上海2035”至2035年，全市森林覆盖率应由2018年的16.8%提高到23%，河湖水面率应由2018年的9.9%提高到10.5%。按照上海市陆域总面积测算，每提高1个百分点约需占用土地10万亩。因此，要完成这一目标，还需要60余万亩土地。从数量上看，在用地矛盾突出的情况下，生态建设对现状耕地保护产生的威胁很大。从空间布局上看，生态建设和耕地保护大都重叠性地分布在大都市圈的郊区。以崇明区为例，不仅以上海市1/5的陆域面积承担了全市约1/3的耕地保护任务，而且还肩负着世界级生态岛建设的战略任务，协调与生态建设用地的关系成为耕地保护的又一难点。

三是新一轮农业结构调整、产业升级、乡村振兴等，增加了耕地保护压力。当前，上海市的郊区乡村农业现代化水平较高，新型农业生产经营方式、设施，农业新技术、新装备不断涌现，特别是上海产业结构调整带动农业经济内部结构转型，畜禽养殖、水产养殖的发展及规模化程度提高，对设施农用地的需求量加大。而且，在“十三五”时期，上海市农业和非农业的融合进程加快，随着乡村振兴战略的实施，郊区农产品加工业，农业与旅游、文创、商贸、康养等相融合的产业呈现较强劲发展势头，这些也都促使道路交通、住房、公共服务、休闲设施的增加。但是，当前乡村地区小微设施用地报批路径尚不通畅，城镇开发边界外交通市政设施、特殊用地、乡村振兴等领域的线性工程和点状设施，在规划编制时无法精确确定线位和点位，建设项目具体落地时难免会涉及永久基本农田保护，这些问题如果得不到妥善解决，也将会成为耕地“非农化”的重要原因。

3 破解大都市圈耕地保护困境的上海经验

一是实施低效建设用地减量化，这是缓解大都市耕地保护压力的必然选择。建设用地减量化是节约集约利用土地的重要方式，这在国内外大都市圈均有较好的实践证明。2014年，上海建设用地规模3124 km2，超过市域总面积的45%。为破解超大城市建设用地瓶颈，自2015年起，上海市率先实施新增建设用地指标与减量化挂钩，坚持“以用定减”“以减定增”“市区协同”等工作原则。经过两轮三年行动计划（2015—2017年、2018—2020年），上海市通过清理复垦不符合规划且社会、经济和生态效益较差的现状建设用地，对切实转变土地利用方式、促进土地资源节约集约利用、守住建设用地总量规模等起到了重要作用。通过两轮减量化，上海全市已累计增加耕地36.4 km2。不仅产生了新增耕地面积，支撑了耕地保护任务落实；而且产生了耕地占补平衡指标，为新建项目落地形成了有效保障。

二是充分发挥国土空间规划体系在耕地保护布局中的引领地位。大都市圈范围小、人口集聚、区划清晰、技术支撑能力强，全面系统的国土空间规划体系可以作为耕地保护的重要基础，为建立全面精细的耕地保护空间布局发挥优势。当前，上海市将耕地保护要求全面纳入“上海2035”，同时突出了各层次国土空间规划在耕地保护中的引领作用。具体而言，在确保与城市开发边界、生态保护红线不相冲突的前提下，上海充分利用农业“两区”（粮食生产功能区、蔬菜生产保护区）划定成果，遴选“两区”及高标准农田建设区内的集中连片优质耕地，划定永久基本农田；按照“功能相对稳定、布局由近及远、质量由高到低”的思路，遴选相对稳定、成片、无显著障碍因素、未遭受污染的耕地，梯次划为永久基本农田储备区和规划保护耕地，共同构成市域耕地保护空间。

三是突出大都市精细化管理特色，建立全方位的耕地落地化保护体系。上海立足耕地资源禀赋、利用状况、多功能特征与价值实现目标，建立数量、质量、生态、景观、文化“五位一体”的“落地化保护”体系，于2021年2月出台了《关于本市实施国土空间用途管制 加强耕地保护的若干意见》。从分区分类管控角度切入，研究包括建设项目、临时用地、造林、中小河道建设、农村道路、设施农业项目、农田建设类项目、全域土地综合整治，占用耕地种植果园、种植草地草皮、开挖坑塘，以及视作原地类管理的小微用地项目在内的12种涉及耕地的国土空间开发利用行为，逐项明确适用范围、认定标准、管制依据和方式、管制权限和办理机构、管控规则、具体程序、审查材料和审查时限，规范各类占用耕地的空间用途行为，实现以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段的全域、全要素、全过程的用途管制。

四是多措并举，正面激发都市乡村中农民在耕地保护中的积极性。耕地保护涉及多元利益主体，包括政府、农户和其他用地单位。其中，农户作为耕地的直接管理者与使用者，是保护的关键主体之一。大都市圈城乡差距小，融合度高，鲜有真正意义上的传统农民，因而解决“谁来种田，怎样种田”的问题十分关键。因此，推进郊区农业适度规模经营，以制度建设和政策激励提高农民在耕地保护中的作用，具有较好的推广意义。例如，上海市松江区的粮食家庭农场，就推行了农民承包土地委托村委会统一流转的方式，集中农民土地，实行规模经营，最终的土地流转费以稻谷实物折价。同时，政府提供种子、农药、化肥和农机等社会服务，以创新质押、担保方式将家庭农场纳入小额信贷保证保险范围，建立指标考核和奖惩政策等。一系列举措提高了农民收入和农业生产效率，也堵住了工商资本流转土地后造成“非农化”和“非粮化”的口子。

4 思考与建议

4.1 紧跟国家发展形势与需求，进一步完善耕地保护顶层设计

在新型城镇化建设和乡村振兴等国家战略的持续推进下，大都市圈未来一段时期仍将持续成为我国人地矛盾最为突出的地区，各类用地需求对耕地保护的压力仍然严峻。因此，耕地保护工作需要立足于“十四五”规划和2035年远景目标开局之年的时间节点，抓住当前第三次全国国土调查全面完成、国土空间规划编制有序推进等自然资源管理工作重大变革的契机，优化完善顶层设计，以适应新形势、新需求。例如，在分解下达全国耕地保护任务的同时，要根据大都市圈的特点，科学地确定省级耕地保有量和永久基本农田保护任务，差别化地建立耕地功能分区保护制度，突出保护重点，进一步明确耕地转化用途管制规则。

4.2 将建设用地减量化政策作为解决用地矛盾的重要抓手

对城镇低效用地再开发，不仅有利于缓解大都市圈的耕地保护压力，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面都能发挥积极作用，成为推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾的必由之路。因此，有必要基于2020年新《土地管理法》的相关要求，梳理总结近年来上海、北京、广东等地的实践经验，加快修改完善有关城镇低效用地再开发和减量化的配套政策。地方自然资源主管部门也应结合发展实际，研究制定相关实施细则，细化各项政策措施，以资源高效利用作为破解大都市圈耕地保护困境乃至各类用地矛盾的重要抓手。

4.3 在耕地占补平衡的刚性管控下，给予地方弹性操作空间

鼓励地方挖掘存量用地潜力，以解决大都市圈耕地后备资源匮乏地区“无地可补”的问题。例如：完善跨省域占补平衡制度，加强重点项目耕地占补平衡的国家统筹力度，进一步扩大跨省域补充耕地国家统筹建设项目的范围等。再例如：在强化总量管控和底线约束的情况下，尝试不再针对具体建设项目逐一在农转用审批环节落实耕地占补平衡的具体操作办法。探索在城乡建设用地增减挂钩中，克服拆旧建新地块捆绑的不足，建立有效使用节余指标的具体路径等。

4.4 在严守耕地红线的前提下，打通乡村各类合理用地障碍

一是要结合大都市郊区乡村振兴的实际，充分考虑农村的合理建设需求，疏通渠道，在空间布局中预留建设空间；二是针对大都市永久基本农田与建设用地“短兵相接”的实际，在农田整合、小流域水系归并等工作中适当考虑调优腾挪空间；三是探索制定永久基本农田整理调优的操作办法，疏通规划编制时无法精确定位的线性工程和省级以下小微项目落地的实施路径；四是进一步疏通设施农用地的需求通道，加大粮食产后加工的设施用地、农业机械化设备集中维修维护用地供应的力度，科学制定用地标准，优化审批监管办法。

4.5 强化基层日常监管，进一步加大国家督察和审计力度

鼓励大都市圈发挥地方政府管理和治理现代化的优势，发挥市、区、镇三级联动效用，健全全社会齐抓共管耕地保护的制度，积极探索建立区域管理“田长制”的有效做法，加强建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化监管机制。同时，国家层面要加强部门协调，定期开展耕地保护责任制和粮食生产责任制的督察，实施领导干部耕地保护履职审计。督促落实“党政同责”，压实压牢各级党委政府耕地保护责任，多措并举，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线。