黑龙江省全域土地综合整治试点实施路径探讨

张福刚，袁 媛

（黑龙江省自然资源生态保护修复监测中心，黑龙江 哈尔滨 150090）

开展全域土地综合整治工作是城乡融合发展的有力手段。然而，在实施全域土地综合整治试点工作中，面临如何协调确定农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等目标任务、优化试点实施路径措施等问题，可以通过厘清相关概念，分析原土地整治项目取得的效益，结合近年来“土地整治+”实践，总结得出试点实施路径优化措施，切实解决乡村问题，促进资源要素市场化配置，改善农村人居环境，强化耕地保护和土地节约集约利用，助力实现乡村全面振兴[1]。

1 相关概念

1.1 全域土地综合整治

基于相关研究，有的学者认为全域土地综合整治是对“千村示范、万村整治”的继承和发展，是“土地整治+”理念的实践与延伸，是针对城乡融合发展、盘活农村资源要素，以及乡村生态环境等问题，以对耕地的严格保护、统筹城乡建设用地和美丽乡村建设为目标，借助一系列工程、生物、农艺等措施，对自然资源各要素单元进行综合治理，以实现国土空间格局优化，自然资源节约集约利用，恢复退化土地生态功能，保护乡村自然山水，助力生态宜居的乡村建设[2]。有的学者认为开展全域土地综合整治是探索农村区域土地整治政策的有效途径，土地整治在工作目标方面，从重视新增耕地数量，逐步发展到坚持数量与质量并重，再升级到数量、质量和生态“三位一体”要求；在内容创新方面，从最初的农用地整理，发展到农用地整理与农村建设用地整治相融合，并逐步统筹“田水路林村”等多要素、多目标、多模式的综合整治[3]。

综上所述，可以认为，全域土地综合整治是农村土地整治工作的继承和发展，是“土地整治+”理念的实践和延伸。具体来说，是以乡镇为基本实施单元，进行全域的规划、设计、整治的具体实施方案，应考虑一乡（镇）一策，避免千篇一律，工作内容可以包括但不限于农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等多要素、多目标、多模式的综合整治形式。

1.2 农用地整理与建设用地整理

参考《土地整治术语》（TD/T 1054-2018），农用地整理是指以农用地为对象，通过实施灌溉与排水、土地平整、农田防护与生态环境保护、田间道路等工程，提高土地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的活动。建设用地整理是以提高土地节约集约利用水平为目的，采取措施，对利用率不高的村镇用地、城镇用地、独立工矿用地、交通和水利设施用地等建设用地进行整治的活动[4]。

1.3 乡村地区生态保护修复

乡村地区生态保护修复应统筹考虑自然生态系统演替规律和生态系统的内在机理，逐步增强生态系统稳定性，促进自然生态系统质量改善和生态产品供给能力增强。具体来讲，是指针对乡村地区水土流失、石漠化、土地沙化、滨海湿地退化、自然岸线受损等一系列生态退化、破坏问题，通过综合评价区分生态系统恢复力程度，按不同恢复力科学确定保育保护、自然恢复、辅助修复、生态重塑等生态保护修复措施，实现维护乡村地区生态安全、提升生态系统功能以及生态景观的目的[5]。

1.4 逻辑关系

总的来看，全域土地综合整治主要分为区域的全域性和整治内容的综合性两个方面。区域的全域性体现在以乡镇为基本实施单元，优化土地利用空间格局，提高土地资源利用整体效率，改善区域生态环境，坚持山水林田湖草沙冰生命共同体的理念，开展综合整治，保护和恢复乡村自然山水格局。整治内容的综合性体现在对区域范围内的所有农用地、建设用地、低效工矿用地和未利用地等各类土地资源要素的综合利用，以及全面实施对高标准农田建设、表土剥离、人居环境整治、“旱改水”及传统历史文化村落的保护。全域土地综合整治的首要目标已由传统的建设用地增减挂钩指标和高标准农田建设转化为以优化国土空间格局、耕地数量质量生态“三位一体”管护和改善生态环境为主。

2 传统土地整治成效分析

在厘清相关概念的基础上，可以认为，全域土地综合整治是传统土地整治的延伸和升级。为做好全域土地综合整治试点，通过分析黑龙江传统土地整治取得的成效和近年来其他省份相关实践，总结可借鉴的经验。

2.1 经济效益

在农用地整理产生的经济效益方面，以黑龙江为例，2014—2015年全省通过农用地整理，即实施土地平整、灌溉与排水、田间道路建设、农田防护与生态环境保持等工程，建设高标准农田62.47万hm2，其中新增耕地0.04万hm2，旱田改水田面积6.67万hm2，平均每公顷投资约18000元，共计约需投入112亿元。通过农用地整理后，每年可增收约29.12亿元。扣除经营成本后，预计投资回收期为5～6年，在经济上可行的。具体收益测算内容包括净增耕地面积、可创造的产值、改造中低产农田可增加的产出量、旱田改水田增加的产出量等方面[6]。在新增耕地方面，增加耕地面积0.04万hm2，平均每公顷产约7.5吨，每年可增产28万吨，按粮食单价每千克2.4元计算，可增加6.72亿元。在旱田改水田方面，2014—2015年预计旱改水面积6.67万hm2，按水田每公顷比旱田增产2.25吨计算，旱改水可增产粮食15万吨，按水稻价格比玉米价格每千克多1.6元计算，每年旱田改水田后可增收2.4亿元。在改造中低产农田方面，2014—2015年通过农用地整理建设高标准农田62.47万hm2，扣除旱改水和新增耕地面积，按平均耕地质量等别提高1等，每公顷均增产1.5吨计算，每年可增产粮食83.65万吨，按粮食平均每千克单价2.4元计算，每年可增加农业收入20亿元。

2.2 社会效益

传统土地整治工作对黑龙江经济社会发展有重要促进作用。一是提高全省粮食安全保障能力。如“十二五”期间，通过土地整治建设高标准农田220.92万hm2，增加有效播种面积22.09万hm2，共增加粮食产能约265万吨。二是改善农业生产条件。如“十二五”期间，通过土地整治新建、改建和修护田间道路约21807 km，项目区内田间道路通达度平均值达94.13%。通过对农田的整理、改造，消除了限制性因素，使黑龙江省田间机械化操作程度达51.29%，新增和改善机耕地面积113.32万hm2。促进土地流转面积约11万hm2，农业企业和种粮大户生产用地平均规模达421 hm2。三是促进居民点用地节约集约。以建三江管理局的七星、大兴、创业农场为例，2009年该区域居民点总面积是4360.58 hm2，经过重构后至2013年减少为3247.60 hm2，促进了居民点用地节约集约。

2.3 生态效益

传统土地整治在一定程度上改善了黑龙江省的农田生态环境，如“十二五”期间，在黑龙江省土地整治建设高标准农田中建成农田防护面积约为203万hm2，取得了一定的成效。全省新增和改善防涝面积约为627万hm2，有效提升农田防涝能力;整治水土流失面积9.6万hm2；治理盐碱地面积4713 hm2。通过土地整治在一定程度上改善农田小气候环境、预防风沙灾害及加强了森林所特有的固碳效益，进一步减轻了自然灾害对农业生产的影响。

2.4 近年来相关实践

“土地整治+农村土地制度改革”模式，如通过土地整治并结合农村宅基地、集体经营性建设用地入市等制度改革试点，实施土地整治，探索出发展新路径。科学编制增减挂钩专项规划，对宅基地退出集中连片，面积在0.15 hm2以上，符合复垦条件且群众有复垦愿望的，按照新增水田75万元 / hm2、旱地 67.5 万元 / hm2、其他农用地 60万元/ hm2的标准包干到村小组，由村民事务理事会组织实施。并以增减挂钩指标进行融资，资金全部用于村庄整治，有效解决了整治资金不足的问题。如“土地整治+产业优化”模式，泗洪县打造的柳山稻米小镇是江苏北部优质稻米主产区，年均气温14.6℃，年均降水量608 mm，无霜期130天，近年来，泗洪县在石集乡大规模推进土地流转，全乡土地实现整乡流转，仅保留3个集中居住区。经过土地整治，土地资源优越，逐步形成了以水稻为主要产业的特色发展优势。再如“土地整治+生态环保”模式，江苏省常州市金坛区直溪镇溪滨村土地整治项目，在工程设计上，研发了河道防护、农田防护、沟渠绿化等不同生态化技术，引入土壤修复、污染源隔离、污染物集中收纳管理等技术；在生态化田坎设计上，对田土坎和石坎进行生态化工程处理，在梯坎外侧种植灌丛植被，提高田坎稳定性和透水性；在动物保育设计上，在排水沟和灌溉渠设置生态逃离步梯，沟渠底回填夯实土并随机放置卵石，卵石凹凸不平的表面上及细缝中能够生长苔类植物，为生物提供饵料和栖息生长环境，同时起到一定的防渗效果，在渠道中间20～30 m距离沿渠道纵向放置一段单侧的动物脱逃生态斜坡，起到保护生物多样性作用等[7]。

2.5 经验总结

通过分析，传统土地整治格局正逐步迈向城乡全域土地综合整治，工作内涵不断拓展，实践工作更加注重对乡村空间、文化、产业及生态等要素的挖掘，加强乡土风情与田园风光的保护，集中资源促进产业结构融合，不断突出生态环境美化，充分发掘土地综合整治的整体性、协同性及差异性。主要具有以下特点:一是整治手段由粗放型向考虑景观生态学的精细化转变；二是注重生态安全格局构建，强调山水林田湖草生命共同体理念；三是注重“土地整治+”的多功能实现，通过全域土地综合整治的实施，在改善生态环境、节约集约土地、增加耕地数量和质量、合理配置空间资源等方面取得综合效益。

3 全域土地综合整治实施路径分析

将拟开展全域土地综合整治项目试点的乡镇所属村庄，按照村庄发展现状、区位条件、资源禀赋，明确为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等四类村庄类型。按照村庄规划部署安排，通过编制全域土地综合整治试点的具体实施方案，合理安排农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等任务和时序，从而打造各具特色的村庄类型，实现新型城镇建设，推进乡村全面振兴[8]。

3.1 优化流程

基于以往的模式，考虑景观生态学理念、多功能实现要求等，对于全域土地综合整治试点实施设计为七个步骤。一是明确目标，划分实施单元。如以乡（镇）为基本实施单元，具体实施周期应符合经济发展需要，设计为三年或五年，按照山水林田湖草沙冰系统治理理念，综合考虑经济效益、社会效益、生态效益，采取全域规划、设计、整治的模式，推动形成国土空间格局优化、人居环境改善、产业融合发展的特色示范乡镇。二是强化规划引领，合理配置资源指标。科学编制乡（镇）国土空间总体规划，合理安排建设用地指标。并通过编制村庄实用性规划划定农业生产、村庄建设、生态保护等功能分区，在不同分区中，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等工程措施。三是科学编制项目实施方案，确保项目有力组织落实。明确各类子项目组织实施主体责任、工程措施、资金平衡分析、实施计划、保障措施、后期监测管护等。四是加强绩效评价。合理设置绩效指标，并通过绩效评价，提高资金使用效益。五是加强项目监测监管。探索建立土地综合整治信息系统，充分与卫星遥感监测、无人机航拍监测等各类技术手段相融合，构建对项目进行全生命周期监测监管平台。六是规范指标使用。以全域土地综合整治为平台，分类核定使用增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦、农用地整理等不同类型工作产生的指标，并按一定程序做好备案。七是明确后期管护责任主体和宣传引导社会资金投入。进一步明确相关工程设施管护主体责任，确保各种设施、设备长期稳定使用，并广泛宣传试点工作成效，及时总结推广各地好的经验做法，进一步吸引社会资金投入，形成良性循环（图1）。

图1 全域土地综合整治项目实施路径流程图

3.2 存在问题

通过分析相关资料，发现全域土地整治试点仍可能面临一些问题。一是全域土地综合整治工作与现阶段土地管理制度有关报件衔接可能不充分。涉及永久基本农田调整的，可能仍需单独编制永久基本农田调整方案；涉及补充耕地指标确认问题的，可能缺少相关指标确认程序和办法。二是资金来源可能有限，社会资本投入动力不足。当前经济下行压力大，财政投资锐减，同时，由于社会资本投资收益风险大，社会投资热情度可能不高。三是全域土地综合整治试点项目管理制度可能亟需完善。随着项目管理主体和模式发生变化，原有的立项、规划预算、施工监理、验收评估等管理办法，可能不能满足新的要求。

3.3 相关建议

一是加快出台黑龙江省全域土地综合整治试点成效评估办法。如浙江、湖北、河南、江苏等省份出台了全域土地综合整治工作方案，要求组织编制村庄规划和实施方案，实施方案中包括目标任务、项目主管部门、资金平衡、工作计划和保障措施等。黑龙江省也应探索创新模式，形成激励机制，提高试点工作积极性[9]。二是探索多元化投入，确保资金平衡。为吸引社会资本，可以逐步探索对全域土地综合整治试点产生的建设用地增减挂钩节余指标申请进行跨省域使用。三是研究分区分类推进全域土地综合整治试点实施。针对不同区域，全域土地综合整治应发挥不同作用。如在黑龙江省经济发达地区，应侧重城乡统筹一体化发展，腾挪发展空间，推进建设用地节约集约。在黑龙江省人员稀少地区，应侧重空心村整治。