离婚登记的办理及其法律效力——梁某某不服某区民政局婚姻登记行政诉讼案

☉ 罗金川

案情简要

梁某某与黄某某于1985年登记结婚。2007年3月，黄某某取得新加坡国籍。2015年8月10日，梁某某与黄某某以感情破裂为由持中国居民身份证、户口簿等至某区民政局办理离婚登记。二人就离婚、子女抚养、财产分割等签订离婚协议书，同时签署申请离婚登记声明书，其中国籍部分打印为“中华人民共和国”，二人填写的常住户口所在地为某区同一地址。某区民政局经审查，当日为二人办理离婚登记，并颁发离婚证。

2018年2月27日，某区民政局工作人员与梁某某电话联系，口头告知因黄某某办理离婚登记时已取得新加坡国籍，二人2015年8月10日办理的离婚登记无效，并要求梁某某将离婚证交回。后梁某某与他人曾至某区民政局了解情况，工作人员为其复印了相关婚姻登记规范文件。2018年3月5日，某区民政局婚姻登记处作出《关于黄某某隐瞒国籍与梁某某办理离婚登记的情况说明》（以下简称《情况说明》），记载：梁某某，国籍中国，黄某某，国籍新加坡。2015年8月10日，黄某某隐瞒新加坡国籍，持有未注销的中国内地户口簿、身份证，与梁某某在某区民政局婚姻登记处办理了离婚登记。根据《婚姻登记条例》第二条、《婚姻登记工作规范》（民发〔2015〕230号）第五条第二款规定，某区民政局婚姻登记处无权办理涉外婚姻登记，双方当事人于上述时间办理的离婚登记应为无效登记，双方如未在指定的涉外婚姻登记机关或法院办理离婚登记手续，仍系夫妻关系，由此产生的相关法律责任应由当事人承担。

梁某某不服向法院提起诉讼，请求确认某区民政局于2018年3月5日作出的《情况说明》中记载的确认其与黄某某在2015年8月10日办理的离婚登记无效的行为无效。

一审法院判决认定某区民政局作出的《情况说明》证据确凿，适用法律、法规正确，不违反法定程序，不存在超越职权、滥用职权、明显不当情形，判决驳回梁某某的诉讼请求。梁某某不服提起上诉。

二审法院认为，对于当事人在婚姻登记机关进行的离婚登记，一旦以颁发离婚证的形式完成后，婚姻登记机关即无确认该离婚登记无效或撤销该离婚登记的职权。即使某区民政局嗣后发现其没有办理涉外离婚登记的职权，也无职权确认该离婚登记无效或撤销该离婚登记。同时认为某区民政局作出《情况说明》，未听取当事人陈述、申辩，也未按照《民事诉讼法》规定的方式向当事人送达《情况说明》，不符合该省行政程序规定，应予纠正。二审法院据此判决撤销一审判决，确认《情况说明》无效。

【典型意义】

本案系最高法公报案例，主要涉及涉外离婚登记管辖、离婚登记效力、行政程序等问题，对离婚登记办理等工作具有一定的指导意义。

一、关于涉外婚姻登记管辖。《婚姻登记条例》第二条第二款规定：“中国公民同外国人，内地居民同香港特别行政区居民(以下简称香港居民)、澳门特别行政区居民(以下简称澳门居民)、台湾地区居民(以下简称台湾居民)、华侨办理婚姻登记的机关是省、自治区、直辖市人民政府民政部门或者省、自治区、直辖市人民政府民政部门确定的机关。”第十条第二款规定：“中国公民同外国人在中国内地自愿离婚的，内地居民同香港居民、澳门居民、台湾居民、华侨在中国内地自愿离婚的，男女双方应当共同到内地居民常住户口所在地的婚姻登记机关办理离婚登记。”《婚姻登记工作规范》（民发〔2015〕230号）第五条第一款第（二）项规定：“婚姻登记管辖按照行政区域划分。（二）省级人民政府民政部门或者其确定的民政部门，办理一方常住户口在辖区内的涉外和涉香港、澳门、台湾居民以及华侨的婚姻登记。”根据上述规定，涉外婚姻的婚姻登记机关为内地居民常住户口所在地的省级民政部门或省级民政部门确定的机关。实践中，北京、江苏、浙江等省级民政部门先后下放了涉外婚姻登记管辖权，婚姻登记员应当一并关注省级民政部门的规定。

二、关于离婚登记的法律效力。民法典第一千零七十八条规定：“婚姻登记机关查明双方确实是自愿离婚，并已经对子女抚养、财产以及债务处理等事项协商一致的，予以登记，发给离婚证。”第一千零八十条规定：“完成离婚登记，或者离婚判决书、调解书生效，即解除婚姻关系。”根据上述规定，离婚登记是婚姻登记机关依当事人的申请，对当事人自愿解除婚姻关系及对子女抚养、财产以及债务处理等事项所达成的协议予以认可，并以颁发离婚证的形式确认婚姻关系解除的行政行为。离婚登记完成后，即产生当事人之间婚姻关系解除的对世效力和社会公信力。若婚姻登记机关或其他部门嗣后可以对离婚登记所确认的婚姻关系解除另行确认无效或撤销，将会使相关人身法律关系处于可被变更的不稳定状态，为婚姻秩序乃至社会秩序带来不稳定因素。而且，我国现行法律规范没有规定无效离婚或可撤销离婚，也没有授权婚姻登记机关对已完成的离婚登记中被解除的婚姻关系能够确认无效或予以撤销。由此可见，当事人之间的婚姻关系一经离婚登记予以解除便具有不可逆性。

三、关于行政程序问题。就某一行政行为的作出，若相关领域的法律规范对行政程序作出了明确规定，则行政机关应当严格按照法定程序作出行政行为。尤其需要注意，当地已经出台统一的行政程序规定的，在不违反上位法的情形下，行政机关也应当严格遵循。反之，若相关领域的法律规范没有作出明确规定，则行政机关作出行政行为时应当符合正当程序。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。涉及行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行政执法行为的，还应当关注《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）等文件的要求。

【办案体会】

本案最主要的体会在于超越职权行为的自我纠正问题。职权法定、依法行政是行政活动的基本原则，要求行政机关在法律、法规授予的职权范围内行使职权，不得超越部门职权、层级管辖权、地域管辖权、法定事务职权。原则上，对于超越职权行为，可以通过行政机关自纠、层级监督、法院裁判等途径以撤销或确认无效的方式予以纠正。但是行政机关自我纠错时应当审慎，一方面需要遵循程序合法或程序正当原则。另一方面需要衡量自我纠正可能带来的影响，对于越权办理离婚登记等事项，若以确认无效或撤销的形式予以纠正，会给国家利益、社会公共利益及相关法律秩序带来重大损害的，则不应确认无效或予以撤销。