灵活就业人员社保实践与探索

■文／张盈华

灵活就业对我国落实“稳就业”政策、促进劳动力市场适应经济多种形态变化,起到了不可替代的积极作用。当前，灵活就业规模已超过2 亿人，占城镇就业人口40%以上，随着新业态的持续发展，就业规模还将进一步扩大。但是，在2 亿多灵活就业人员中，参加职工医疗保险的不足四分之一，参加职工养老保险的不到五分之一，参加失业保险和工伤保险的人数更少。与正规就业相比，灵活就业流动性更强，失业和工伤风险更高，对社会保障的需求更高。

灵活就业人员参保的主要问题

目前，各地正在积极探索灵活就业人员参加社会保险的新路径新制度，保障项目逐渐完善，从养老和医疗的重点保障，正在走向养老、医疗、失业、工伤等的全面保障。但也存在一些特殊问题，具体包括：灵活就业人员的界定尚不清晰，参加社会保险的个人缴费负担较重，基本养老保险跨制度转移过程中的权益损失，就业灵活化和去雇主化带来的失业保障欠缺，以及相关法律法规不适应劳动力市场新变化等问题。

灵活就业边界模糊，责任主体不明。“灵活就业”首次出现在“十五规划”文件中，20 年来没有统一的概念界定。目前2 亿多灵活就业人员中包括个体就业约1.2 亿人，家政服务业从业超过3000 万人，依托互联网就业将近8000 万人，此外还有数以千万计未签订劳动合同或签订1 年以下劳动合同的农民工。个体就业、自雇就业、自主就业以及平台就业等非正规就业多种形式叠加，造成灵活就业底数不清，边界不明，这给制定和实施灵活就业人员社会保险制度造成困难。

灵活就业的类型既有受雇就业也有自雇就业，还有自主就业、平台就业等多种形式，劳动关系、用工关系、民事关系等界定尚不清晰，保障主体及其责任不明。调查显示，近20%的被调查平台就业人员同时供职两家及以上平台，其中四分之一以上未签订任何协议；14.3%的被调查灵活就业人员发生过工伤事故，其中15.6%未获得任何补偿。《外卖平台用工模式法律研究报告》指出，外卖平台的认劳率在1%以内，配送商通过外包和个体工商户模式将认劳率从81.6%降至46.9%和58.6%。

个人缴费负担重，获得待遇资格难。灵活就业人员以“个人身份参保”参加社会保险，需要个人承担全部缴费。养老保险和医疗保险方面，据调查，九成的被调查灵活就业人员希望参加职工养老保险的缴费率不要超过10%，八成的被调查者表示参加职工医保的缴费率不要超过10%，但目前两项合计缴费率达到30%左右，远超灵活就业人员可承受缴费的心理上限。失业保险方面，《失业保险条例》未明确灵活就业人员参保办法，对于已参保人员转为灵活就业的，失业时须满足“非自愿离职”“最低缴费1 年”才能申请待遇，许多人尤其是参保农民工很难满足这些条件，造成失业保障缺失。工伤保险方面，目前不接受以个人身份参保，灵活就业人员无法获得保障。

就业流动性强，社保关系衔接不畅。灵活就业人员在不同区域间流动性较大，在不同平台间转移频繁，返乡就业人员还会面临不同社保制度之间的转换，这些对社保关系转移接续的经办工作带来较大挑战。调研显示，“收入不稳定，容易断保”是灵活就业人员未参保的首要原因，选择在就业地参保、在户籍地参保和对参保地没有要求的各占三分之一，灵活就业人员参保最希望得到的服务是社保关系的便携性。

解决灵活就业人员社保问题的基础是明晰责任主体，途径是创新参保手段，关键是增强制度包容性，分类别、分步骤推进灵活就业人员参加社会保险。

当前政策规定，跨统筹地区转移养老保险关系时，个人缴费全部转出，但单位缴费只能转出一部分，其余仍留在原参保地；从职工养老保险转入居民养老保险时，只转出个人缴费，单位缴费不转出。这些政策障碍挫伤了灵活就业人员参保积极性。近年来，大批灵活就业人员选择参加城乡居民医疗保险，除了财政补贴占比大、个人缴费比职工基本医疗保险少以外，也有跨统筹地区或跨制度转移社保关系时权益受损的原因。

政策效力弱，相关法律法规滞后。我国现行社会保险制度基本建成于上世纪末，相关法律法规例如《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险法》等是建立在用工单位与职工之间具有稳定劳动关系的基础上，已经不能充分适应灵活就业的特征。灵活就业的最大特征是去劳动关系化和去雇主化，灵活就业人员与用工单位很难界定为劳动关系，后者很容易躲避“雇主”责任。我国社会保险缴费责任由单位和职工双方承担，且单位缴费责任更大，尤其是工伤保险，职工个人不缴费，完全由单位缴费才能参保。这就造成灵活就业人员无法参保，即使参保也会遇到保障不充分的问题。

目前，灵活就业人员参加失业保险、工伤保险均无法可依，社会保险的制度供给已经不能适应灵活就业人员的参保需求，亟需从法律法规层面加以补充和完善。

健全灵活就业人员社保政策的建议

解决灵活就业人员社保问题的基础是明晰责任主体，途径是创新参保手段，关键是增强制度包容性，分类别、分步骤推进灵活就业人员参加社会保险。

界定灵活就业范畴，明确相关企业责任。根据与用工单位关系的紧密度，灵活就业人员大致可分为三类：符合确立劳动关系（简称“一类人员”）；不完全符合确立劳动关系但企业对劳动者进行劳动管理（简称“二类人员”）；个人依托平台自主开展经营活动或从事自由职业（简称“三类人员”），传统的零工、季节工、小时工、家庭工等可纳入“三类人员”。对于“一类人员”，需依法强制参保；对于“二类人员”，鼓励用工单位参保并与就业者合理分担缴费责任；对于“三类人员”，鼓励个人积极参加社会保险或补充保险。此外，对于多雇主或共享员工就业方式的，建议按照“使用者付费”原则，由用工单位分别向灵活就业人员的社保账户匹配缴费。

针对规模日益扩大的平台从业人员，可从头部平台和人力资源公司等中介机构入手，分层摸清底数和权益保障情况，包括人数规模、城乡分布、受教育程度、用工类型、行业结构，以及与社保相关的劳动关系、劳动权益、劳动时间、劳动报酬、工作场所、就业流动、参保情况、断保原因等。在此基础上，研究探索新业态从业人员参加社保的精准政策。

降低参保门槛，放宽待遇资格限制。

针对灵活就业人员参加社会保险“门槛高”的问题，应从入口和出口两端施力。

在入口端，建议：第一，在强调待遇与缴费挂钩的基础上，可将缴费基数由社会平均工资的60%降至30%－40%，设立多个缴费档次（或缴费比例），便于有不同保障需求的灵活就业人员根据自身情况选择参保，探索个体就业者按经营收入（或申报收入）的一定比例缴费，允许经营收入中断或转换工作期间的灵活就业者跨年缓缴。第二，对于外卖送餐员、骑手、网约车司机等平台从业人员，建议探索社保个人账户管理方式，将个人缴费和用工单位匹配缴费全部进入账户，采用区块链技术，按“个人开户、平台申请、社保扣费”的方式管理，灵活就业人员开立社保账户，平台按单收入的一定比例（或定额）划转社保账户，社保经办机构定期扣缴社保费，用于养老、医疗、失业和工伤保险缴费，账户有结余的可购买商业补充保险。

在出口端，建议：第一，科学制定待遇与缴费挂钩机制，在此基础上，适当缩短最低参保时间要求，例如可将失业保险最低缴费年限由1 年缩短至“过去1 年内至少缴费6 个月”或者“过去2 年内至少缴费10 个月”。第二，鼓励灵活就业较集中的行业由行业协会或工会组织参加工伤保险，“一类人员”参保时由个人自愿缴费和用工单位匹配缴费，“二类人员”与用工单位协议分担缴费责任，“三类人员”由个人自愿缴费；尽快推广实施新业态职业伤害保障制度，初期可引入财政补助以鼓励参保。

创新社保经办机制，增强社保便携性。提升公共服务主动性和便捷性，将新业态劳动者的职业技能培训纳入社保补贴范围。充分利用互联网技术和手机应用程序普及率高的条件，搜集、整理、编纂、递送国家和地方政府关于灵活就业人员社保权益的政策信息，用线上窗口代替线下窗口，用机器审核代替人工审核，提高社保经办便捷性、及时性、精准性。

对于跨统筹区域、跨城乡社保制度流动就业人员参加职工养老保险的，充分利用国家社会保险公共服务平台，采取“分段记录缴费，综合核算权益，统一计发待遇，基金统筹清算”的方式，保障灵活就业人员社保权益完整，提升灵活就业人员参保经办效率。

科学研判灵活就业特征，加快完善相关法律法规。修订《失业保险条例》，扩充对“失业”的界定，将灵活就业人员纳入失业保障范围，放宽待遇资格条件，使其更加适应灵活就业的流动性特征。修订《工伤保险条例》，弱化以劳动关系作为参保前提，强化以劳动收入作为参保基础。修订《社会保险法》，明确将多种用工形式的就业人员纳入社会保险中，完善跨统筹地区或跨制度的社会保险关系转移接续办法，确保灵活就业人员的社保权益。