全球抗疫，社会保障面面观

■文／丁纯 孙岩

新冠疫情期间，全球的经济发展和社会民生均受到极大的冲击。英国经济政策研究中心的统计显示：受新冠疫情冲击，2020 年全球国内生产总值下降6.7%；在新兴市场，整体国内生产总值损失多达7.0%。同时，国际劳工组织的数据显示：仅2019 年至2020 年期间，全球失业人数从1.87 亿增加到2.20 亿，为2009 年来最大增幅，直接影响到民生。

疫情冲击 社会保障凸显关键作用

环视全球，疫情期间，社会保障制度作为社会稳定器，正不断凸显其关键作用。可以说，社会保障制度构筑了抵御新冠疫情冲击、连接经济与民生的强力防线。各国政府也纷纷发力，为这一防线添砖加瓦。世界银行发布的《社会保障和就业对新冠病毒的反应：对国家措施的实时回顾》报告中指出，从2020年3月20 日至2021 年5月14 日，222个国家或地区计划或实施了3333 项社会保障措施，其中社会援助和保险措施的数量分别飙升约120%和110%，积极的劳动力市场干预措施的数量则飙升了近330%。

社会救济发力，现金补助成“主打”。根据世界银行报告的统计，各国采取的多样化社会保障措施中，约55%属于社会救济措施，其中“主打工具”为现金转移支付。截至2021 年5月，在186个国家中有782 个现金转移项目，2020年至2021 年，世界上近17%的人口已接受了至少一次与新冠疫情相关的现金转移支付。在以商业保险为主、强调自助的美国，现金转移项目贡献极为突出。例如，美国《冠状病毒援助、救济和经济安全法》等计划，共向纳税人及子女进行了3 轮经济刺激付款，共预计发放8660 亿美元，覆盖面超过1 亿人。

除现金转移之外，29 个国家设立了38 个公共工程项目，并且有181 个国家采取了多达701 项措施来免除或推迟人们缴纳水电费等各类民生经济负担。其中，新加坡作为强制储蓄型社会保障模式的代表，也在社会救济一侧频频发力，实施了一系列举措，包括提高工作福利特别津贴、水电费退税翻倍、公共住房抵押贷款延迟3 个月缴纳等。

增强社会保险，相关政策更灵活。各国纷纷出台加强社会保险制度新措施，其数量约占全球各项保障措施的21%。首先，各国最广泛采用的是推迟、补贴或免除社会保险缴款，减轻企业受到的冲击。例如，英国养老金监管机构发布指导意见，允许雇主和计划受托人在必要时搁置养老金资金支付。其次，多个国家提供失业救济以及带薪病假。以德国为例，政府规定如果失业救济金在2020 年5月1 日 至2020 年12月31日期间到期，则再延长3 个月，并且为患病孩童的父母提供带薪休假，其收入由健康保险补偿。日本也同样为新冠患者提供带薪休假。再次，澳大利亚、厄瓜多尔等国家允许国民提前支取养老金。如澳大利亚政府允许受新冠疫情影响的个人在2019 至2020 年提前获得1万美元，近245 万澳大利亚人已经申请提前发放养老金并获得批准。

干预劳动力市场，保障就业不松懈。劳动力市场也是各国关注的重点，各种积极的就业保障及其预防措施不断“加码”。截至2021 年5月，178 个国家出台806 项措施，其中最为普遍的是劳动法规调整。在法国，根据“一个年轻人，一个解决方案”计划，政府为企业在2020 年8月1 日至2021 年3月31 日期间招聘的任何年轻人统一提供4000欧元。此外，有三分之一的国家至少实施了一项与缩短工作时间安排有关的措施。在德国，所有缴纳社会保险费的工人都有权获得短时工作津贴，包括临时短工和签订定期合同的人。同样，哥伦比亚引入了每天不超过8 小时的连续工作班次，每周最多36 小时。然而“授人以鱼，不如授人以渔”，在世界银行的报告数据中，有33%的国家至少实施了一项就业激活政策，并将援助对象锁定在受疫情影响最严重的部门或群体。例如，英国在实施现金转移项目“普遍信贷”的同时，向该项目受益者和面临长期失业风险的年轻人提供培训。

阴霾未去 社会保障短板显现

2022 年，新冠疫情的阴霾仍未消散。虽然多国已更新社会保障制度及政策来促增长、保民生、增就业，但受国家财政、人口结构、基础设施等因素影响，社会保障制度仍有短板，并暴露于疫情冲击之下。

社会保障的财政可持续性问题再次受到挑战。社会保障的筹资之源为雇主、雇员的缴费以及国家的财政支持，然而，新冠疫情使该源头缩水。一方面，新冠疫情导致失业人数增多，雇主和雇员缴费减少。另一方面，新冠疫情冲击经济发展，不利于国家税收的增加。许多国家还实施了减少或免除社会保险缴款、减免税收等政策，社会保障筹资端承压。而新冠疫情本身已导致感染者、失业者增加，扩大了社会保障支出。同时，许多国家实施大量的现金转移支付等手段，也对支出端施压。更为特殊的情况是，一些国家的个人可从强制性个人储蓄账户中提取部分资金，这或将损害社会保障的长期支出。因此，既不能节流又难以开源，社会保障的财政可持续性受到挑战。从德国统计局的数据来看，其社会保障基金核心预算情况从2019 年末开始由正转负，在2020 年全年及2021 年前11 个月均为支出大于收入，2020 年10月收支差额竟多达-375亿欧元，其财务可持续性让人担忧。国际劳工组织的《2020－2022 年世界社会保障报告》指出，仅在2020 年，低收入国家就需要追加相当于国内生产总值16%的投资，以满足填补社会保障缺口所需的年度融资水平。

社会保障的覆盖面仍未能满足社会需求。其一，儿童、妇女等弱势群体极易陷入新冠疫情下社会保障的盲区。联合国开发计划署和联合国妇女署在2021年表示，在纳入观察的1340 项社会保障措施中，只有23%可被视为加强妇女的经济安全或支持无薪护理工作。此外，新冠疫情期间约有三分之一的高收入国家没有帮助儿童的社会保障措施。并且据联合国人口与发展委员会和国际劳工组织2021 年报告，181 个实施社会援助措施的国家，只有60 个国家关注到了残疾人。其二，非正规就业人群也缺乏社会保障制度覆盖。随着数字技术的发展，外卖员、网络主播等灵活就业人员的数量快速攀升。非正规经济劳动力因其特殊的雇佣关系，很难享受到和正规劳动力一样充分的社会保障，更容易陷入疫情下的困境。尽管部分国家针对非正规就业人员采取了社会保障措施，但这些措施一般为短期的现金救济或就业帮助，并非长期保障。据国际劳工组织《世界就业与社会展望——数字劳动力平台在改变工作世界中的作用》报告，每10 名平台劳动者中就有7 名在新冠病毒检测呈阳性时，无法获得社会补偿或带薪病假。

社会保障的政策期限难以满足疫情跨度。全球应对新冠疫情的社会保障措施规模空前，但是许多措施的短期性明显，其时限通常为3 个月，并且福利水平往往不足。据世界银行的统计，142个现金转移项目持续时间在1 到12 个月，平均为4 个月；有677 个现金转移项目没有是否延期的消息。抗击新冠疫情是一场持久战，各国实施的社会保障政策应当注重其持久性，短期措施仅能缓解一时之急，长期的社会保障才是根本之策。新冠疫情下，社会保障需要更多长期的有效政策，并且要注重与时俱进，不应落后于疫情发展。

社会保障的数字化建设有待加强。

社保体制需覆盖大量人口以及多个地区，其缴费和支付都离不开大量的人口信息。许多国家都已为社会保障建立了信息库、数据库，通过数字技术管理社会保障信息。目前仍有大量国家社会保障的数字化建设落后，削弱了疫情下社会保障措施的实施力度。例如，菲律宾没有更新其社会登记册，也没有允许潜在受益人申请加入或更新其身份的机制，因此被迫通过地方政府官员来收集数百万家庭的数据。与菲律宾类似，孟加拉、马达加斯加以及缅甸也均没有社会登记处，行政数据也很匮乏。社会保障系统建设的落后不利于其政策的实施，甚至会导致欺诈行为的频发。在菲律宾，政府的早期估计表明，至少有6%的受益人是重复的。缅甸的调查数据也表明，现金转移工作被推迟，而且目标对象并不明确。至于已经搭建好社会保障数字系统的国家，在对系统更新和使用方面也存在一定的漏洞。在印度，社会保障付款在几周内就到达了数百万妇女的账户，但相当多的人并不知道有这笔款项；在阿根廷，由于系统缺陷，无法将个人与家庭信息联系起来，导致了向不符合条件的个人支付了数百万美元，社会保障因数字化建设漏洞而“吃亏”。此外，社会保障系统涵盖大量企业和个人的隐私信息，对于其数字化建设来说，配套的数据保护措施以及相关立法也需要随着技术的发展而更新、完善。

促进发展 社会保障未来可期

社会保障筹资方式多元化。此次疫情中，单一的缴费制度已经不能满足危机突发时的需要，社会保障的筹资机制逐渐向多元化发展。英国的社会保障筹资由企业和国家共同负责，国家将给予大力支持。尽管英国统计局公布的社会福利基金呈下降趋势，但仍为正值。因此，多个国家更加重视探索社会保障筹资的多样化道路，不只依靠雇主雇员缴费、国家税收，也可通过建立国家社保备用资金等方法，为社会保障筹资做好准备。同时，各国也更严格地管理个人及企业，做到社会保障缴费及税费应缴尽缴。2020 年，中国的企业职工社会保险费由人社部门征收改为由税务部门征收，防止企业逃避缴纳社会保险费的行为。丹麦则禁止在“避税天堂”国家运营的公司获得就业保留的福利，变相扩大税收。而国际货币基金组织提议征收临时性的“团结税”，对富裕人群的收益进行再分配。

社会保障的包容性扩大化。新冠疫情暴露了弱势群体以及非正规经济劳动力缺乏社会保障的尴尬境地，许多国家已经逐步扩大对妇女、儿童、残疾人的社会保障，并将非正规劳动力纳入社会保障体系，社会保障包容性不断增强。疫情期间，芬兰将失业津贴扩大到未享受失业保险的工人，包括平台经济中的自营职业者。印度于2020年9月出台《社会保障法》，将保护范围扩大到所有工人。此外，具有极强包容性的全民基本收入制度（UBI）也再次引起各国关注。UBI 制度即所有公民都能够依法平等获得政府的补助。与传统福利计划相比，UBI 照顾对象更广、行政成本较低，并且领取人在生活条件好转后仍然可以继续领取基本收入，因此在疫情暴发之后受到更多国家的青睐。

社会保障配套设施专业化。工欲善其事，必先利其器。疫情之下，社会保障系统需要进行大量的信息交换，其配套设施也逐渐向专业化发展。多个国家已经意识到社会保障制度的平稳运行离不开配套设施建设，应当加强系统的网站平台、配套软件建设并及时更新改进，使之更为专业化。在巴西，政府设立了一个数字储蓄账户，可使近7000万受益人利用数字访问渠道来使用“紧急援助”计划（Auxílio Emergencial）中的救济资金，其中40%的受益人在疫情前并没有这样的账户。哥伦比亚政府推出的“收入支持”计划（Ingreso Solidario），将救济资金存入电子货币供应商的账户，向近300 万直接受益人提供援助，其中近100 万受益人在疫情前也没有相应账户。可以说，新冠疫情反映了社会保障配套设施建设的重要性，也促使着各国大力发展配套设施。

毫无疑问，新冠疫情对各国的社会保障制度来说是一次外生冲击型压力测试，各国均实施了相应措施加以应对，为维护社会稳定和经济发展贡献出巨大的力量。尽管相关措施仍有不完善之处，但随着各国改革和技术的发展，社会保障也将在疫情冲击下，不断地在“干中学”，缓步扎实地走向更加完美可期的未来。