重庆市民办高校组织管理问题探究

李茜茜

（重庆能源职业学院）

起始于20世纪70年代末80年代初，国际上主要国家的高等教育市场化浪潮影响了我国。20世纪80年代初，我国开始引入社会力量参与高等教育办学。从此，民办高等教育异军突起。多年来的改革发展，我国民办高等教育成绩斐然。民办高等教育已经成为中国高等教育事业的重要组成部分，并为中国高等教育大众化作出了很大的贡献。

一、重庆市民办高校的发展与组织管理

重庆市委、市政府高度重视民办高等教育的发展，《关于促进民办教育发展的意见》指出，民办高等教育作为社会主义教育事业的重要组成部分，是深化教育体制改革、拓宽教育投入渠道、推动教育大发展的重要力量；是促进教育资源合理配置、创新教育竞争机制、增强教育发展活力、扩大教育总量、满足人民群众日益增长的多样化教育需求的重要途径；是实现重庆新时期新阶段教育改革与发展的目标任务、建设长江上游地区教育中心和西部教育高地的重要保障。

民办高等教育服务具有非商业交易属性，依据分别为民办高校投资办学的非投机性、效益的外溢性和公共投资替代性。[1]民办高校良性发展的重要保障之一是科学有效的组织管理体系，组织管理的状况直接影响学校的健康持续发展。

扁平化管理是目前社会组织结构管理的发展方向之一，是一种先进的管理方法和科学理念，目前已在大规模企事业单位中得到了广泛的应用。民办高校尽管有其相对宽松的政策条件，但由于起步晚，缺乏丰富的办学经验，其管理模式仍是相对薄弱的一个环节。行政机构臃肿、人浮于事的现象比较普遍，仅依靠定编定岗、缩减机构等技术性而非制度性的改革措施难以从根本上解决这些问题。因此，民办高校基于扁平化管理理论，构造科学的组织管理机制，是实现可持续发展的进程中需首要解决的重要课题。

因为重庆市民办高校投资主体和资金来源的诸多客观因素，导致组织管理问题一直是重庆市民办高等教育的一个非常棘手的问题。在非常注重投入产出比和资金效率的民办高校，人员素质参差不齐，加之办学规模效益尚未进入良性发展状态，很多学校怠于进行组织管理改革。或机构不健全，或人浮于事现象严重，组织管理的问题非常突出。因此，探索出一套行之有效、符合重庆市各校自身运行现状的民办高校管理体制改革策略，不但对现行改革中的民办高校日常管理体制和运行机制的完善具有重要参考作用，而且对推动重庆市民办高等教育健康可持续发展具有重要的现实意义。

二、高等学校的组织结构与扁平化管理

组织结构系组织行为学的核心概念，一般认为，组织结构是指经过组织设计，由组织要素相互联接而成的相对稳定的结构模式。美国学者Mintzberg认为组织结构就是“组织将其活动分解为不同的任务以及在这些任务之间进行协调的方式的总和”。组织结构设计的目的在于，以恰当合理的方式，科学安排组织间的横向与纵向关系，使组织结构中水平和垂直的责权利关系予以不断优化，以顺利实现组织目标。故而，组织结构的设计对于组织的发展来说非常关键，组织的活力与组织结构的有效设计往往有紧密的关系。

高等院校作为一种社会组织，人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新是其四大基本职能，为实现这些功能，必须建立组织机构以规范工作流程和有效分配资源。为实现办学的社会效益和经济效益，高等学校像其他社会组织一样，必须建立科学合理、规范有序的组织体系以实现科学管理。在这个意义上，科学合理的组织管理是高校实现可持续发展的关键。

作为一种管理模式，“扁平化”管理更多地体现为一种先进的管理理念、思路和方法。[2]具体操作层面上，一般是相对于传统“层级式”管理模式而言的。扁平化组织结构设计的初始目的是针对一般层级管理实践中容易出现的“层级较多、冗员过多、政出多门、责权不清”等明显弊端，从而实现组织结构设计的合理化和科学化。扁平化组织结构设计的一般方法是减少管理层次，使管理决策和决策的执行之间的层级减少，以强化决策的执行力，或进一步强化基层的参与度，提高决策的民主化程度。

组织纵向层次结构的两个核心要素是管理层次和管理幅度。心理学研究表明，个体的“注意力”有稳定性、选择性、分配性等特征。相应地，个体的“注意力”也有个“幅度”问题，受制于诸多因素，一个管理者能够掌管的事项和范围是有限的，因此，管理幅度和管理层次的问题就成为组织结构设计中的两个核心要素。

所谓管理幅度，就是指一个管理者能够直接指挥和监督的下属数目，也叫管理宽度或管理跨度。受制于管理者的能力等因素，管理幅度的有限性是其基本特征。管理幅度的设计是组织结构设计中的核心环节和重要内容。良好有效的管理幅度设计必须综合考量可能影响管理幅度的影响因素。一般认为，可能影响管理幅度设计的主要因素有以下方面：其一，组织计划的完备性科学性。若计划科学完善，管理人员在指挥和协调方面所需花费的实践和精力就少，相应地就可以适度增加管理幅度；其二，工作任务本身的复杂程度。若管理者需要处理的事项相当复杂且非常关键，则管理幅度不宜太大，否则，就会影响工作成效；其三，下属的工作经验、能力水平等。作为管理和协调对象的下属如果能力和水平很高，工作经验相对比较丰富，工作的执行力比较强，就可以减少直接管理和控制的难度，相应地就可以适度增加管理幅度；其四，组织的信息化水平。组织之间的沟通方式若是传统的沟通方式，必然制约和影响沟通水平。现代信息技术的发展和沟通渠道的多样化，使得增加管理幅度成为可能。其五，管理者的基本素质。管理者的领导素质和沟通协调能力、管理经验和水平等也是设计管理幅度需要考虑的重要因素。管理实践表明，因影响因素的多样性和管理条件的差异等，管理幅度其实没有一个固定的恒量，尤其是不同素质的管理者所能控制和直接管理的下属的数目明显不同。

管理层次是影响组织结构的另一个决定因素，反映的是组织纵向层次结构。影响组织的纵向层次结构设计的主要因素有工作性质、工作的复杂程度、工作条件以及人员的个体能力状况。管理层次和管理幅度通常情况下并不是孤立的，其相关性通常表现为，若组织规模一定，管理层次与管理幅度一般呈反比关系，即管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

三、重庆市民办高校的管理体制及其特征

一般而言，大学组织管理结构可分为横向结构和纵向结构。横向结构多系跨职能部门的组织；纵向结构是指不同职能部门按照授权层级组成的行政序列组织系统。

纳入调研范围的重庆市28所民办高校，其组织管理的纵向结构总体上属于层级管理体制。如果计入最高决策层的董事会，行政序列的职务级别基本在七个左右。董事会以下，大部分学校行政层级包括校级、副校级，正处级、副处级，正科级、副科级以及科员（干事）等。教学管理系统多从校长、分管教学副校长、院系主任、副主任、教研室主任至专业教师，形成大致六个层级；部分学校实行教学管理一级管理模式，层级分布上，教务处承担学校教学管理职责，直接对教学副校长负责；行政服务保障序列，大致由校长、主管副校长、正处级职能部门、一般行政职员等至少形成五个层级。横向组织结构中，多系“XX工作领导小组”“XX工作委员会”等授权成立的跨职能部门的组织机构。

经调研，15所专科层次的高等职业院校中，除办学时间较长、办学规模较大的几所学校以外，在组织管理体制上，大部分在人事、行政、学生管理，尤其是财务管理问题上实行职能部门统抓统管的一级管理模式。

四、重庆市民办高校现有组织结构存在的问题及影响

第一，纵向组织结构行政化特征明显，运行效率有限。

重庆市大部分民办高校在纵向组织结构问题上，大多沿袭公立高校以行政权力为核心的层级制管理体制。比较强调健全机构，完善规章制度。较为崇尚分工和专业化，强调令行禁止，通过制度权威和行政权力保障决策的执行力和成效。

由于各级职能部门和主要负责人员仅对上一层级负责，实践中实际上不能把握决策的背景和理念，大部分情况下陷入事务性处理，仅对工作量和完成时限负责，而教育教学管理在教学要求和工作性质问题上实质上是个性化的、多元化的，基层部门工作的积极性和主动性不能充分发挥，工作的创造性和拓展性难以保障。

第二，横向治理组织设置随意，运行不畅。

组织系统中的横向组织一般指跨职能部门的组织。实践中，多为加强对某项专项活动的组织与领导而临时组建。形式表现为各种委员会或“XX工作领导小组”“XX工作委员会”。

调研表明，其一，大部分的横向组织缺少工作规程，大多系临时动议而设，往往在成立之初会有一些活动，任务结束后未见被解散，整个组织运行处在无序状态。其二，多数组织系被要求设立，目的是强化某项工作的组织与指导，但实际上经常与职能部门的工作交叉重复，事实上形成多方负责、政出多门而又无人负责的情况。其三，从总体上看，这些横向组织虽然在推动工作、事务处理中起了一些作用，但由于缺乏顶层设计和工作规范，同时又缺失监测制约手段，工作效果难以保障，实际上消解了横向组织结构的权威性和严肃性。

第三，纵向层级设计中集权程度过高，影响运行效率。

民办高校为社会办学，往往不实行公开治理，董事长领导下的校长负责制往往不能得到切实的贯彻。学校举办方基于利益因素，往往将资本的意志凌驾于办学定位和办学理念之上。另外，由于我国现行法律只对民办高校决策机构(董事会)和执行机构(校长) 的设置作了明文规定，而对于权力机构和监督机构的设置未做具体规定。因此，从完整意义上说，很多民办高校的法人治理结构都存在“先天不足”——缺少常设监督机构，没有形成完善的权力制衡机制。正是由于缺少日常监督机构，在实际工作当中，决策机构和执行机构的行为便缺少过程性约束，更多是靠个人的觉悟、良心和道德水准行事，存在制度缺陷和道德风险。加之出于运行成本的考量，很多学校的最高执行机构往往和董事会成员尤其是控股股东存在不同程度的交叉，董事会成员不当介入学校事务的情况并不鲜见。

因为过度强调资本的意志，很多民办高校在纵向组织结构的分权设计上，有意识或无意识地弱化下级管理层的权力，决策的民主化程度失之过低。不仅严重挫伤员工的积极性，而且因为权利的过分集中，致使运行效率过低。如由于财务管理权限的过分集中，很多学校实行“校长一支笔”管理模式，不仅校长经常陷入程序性审批审核等事务性工作中，根本无暇顾及学校重大发展规划、重要关键事项的谋划与布局，亦使全校行政运行的效率受制于校长的工作习惯和效率。由于审核审批程序繁琐，下级机构往往怠于组织实施涉及财务支出的项目和方案，工作方案设计上，因陋就简，工作方法上，沿袭旧制，疏于创新，并且部门之间相互推诿，事不关己高高挂起。

纵向结构权力过于集中的层级设计，还导致基层学术权力与高层行政权力始终处在紧张状态。[3]很多学校出于对国家相关法律制度、上级行政主管部门的指示的重视，多实行旨在推进决策民主化的教代会制度和工会制度。但在实践中，教代会和工会基本流于虚设，未能充分发挥机制效能和实质性作用，事关长远发展的专业设置、人力资源配置等关键事项的决策权仍然高度集中于行政高层甚至董事会，一方面致使学术权力过于削弱，专业团队工作的积极性和主动性受挫，另一方面亦使学校在事业发展上尤其是专业和学科发展的动态调整机制反应过慢，时滞性更为突出。

五、重庆市民办高校组织管理问题的成因

第一，民办高校的公益性与资本意志的冲突难以协调，举办者多持商业项目运作思维。

在高等教育普及化、大众化的浪潮中，国家和地方政府支持和鼓励民间资本兴办高等教育。但未就由社会资本举办的民办高等学校和民办高等教育的属性做出明确的界分。民办教育在过去一直被当作公益事业，其盈利性一直饱受质疑，社会一般观念难以接受高等教育事业的公益性与盈利性的兼容。实践中，大多数民办高校举办者其实看重的是民办高等教育投资的较高资本回报率，在认真权衡办学投入、学校发展的规模效益、项目资金成本等商业要素后，秉承商业项目运作的逻辑，尤其是出于对行政运行成本的考量，一般坚持科层制管理模式，从而规避组织管理模式改革带来的成本风险。

第二，民办高校举办者坚持经验型管理理念和方法，怠于实施组织管理改革。

事实上，很多民办高校举办者基于商业运作逻辑，在学校运行稍遇困难时或资金压力过大时，便考虑全盘转让。学校举办方频繁更迭，无暇顾及深刻考虑组织管理的机制体制改革问题，并且大部分举办者或坚持经验型管理理念和方法，缺乏资深职业管理者在管理理念、科学管理素养和前瞻性思维等方面基本素质，乐于或倾向于权力观念和控制意识，无视或凌驾于学术权力和教育事业的内在逻辑和规律以尽显资本意志，怠于谋划和实施组织管理改革。

六、重庆市民办高校实施扁平化管理的必要性和优势

较之于公立高校，民办高校更应体现办学机制体制的效率，不能一概效仿大多数公立高校或母体高校的层级化管理模式，实施扁平化管理，降低管理重心，减少管理层级，充分发挥基层单位的积极性和主动性，进一步明确责、权、利关系，尤为重要。

现代信息技术的发展，动摇了传统观理论“管理幅度”论的实践基础。经典管理理论认为，企业规模扩大时，理想的组织结构是增加管理层次。对民办高校而言，受益于现代信息技术的发展，层级结构中原来很多仅作为上传下达的“信息中转站”性质的部门和岗位可以予以撤销。如根据某项事务的处理，依照原有程序：作出决议（院长办公会）——下达中层（院务工作会）——下达职能部门（中层正职转达给中层副职）——实施决议（中层副职转达至基层具体工作人员），至少经历四个层次，因为现代信息技术和技术条件的发展，可以通过校园OA办公系统直接下达到基层，能够轻松实现对大量数据信息、事务性工作要求、监测要点等的快速集中处理，并且通过校园OA办公系统，可以使来自基层、中层的所有信息第一时间直接反馈至校长，同时反馈至主管副校长。客观上，增加管理幅度，减少管理层级的扁平化组织结构改革成为可能。

近年来，高等学校“去行政化”的呼声很高，[4]比较而言，民办高校“去行政化”改革有体制机制上的优势，没有事业单位编制的束缚，没有人事管理制度的压力，完全可以借鉴企业管理的先进理念和方法，根据行政效能原则，借助现代信息技术优势，大刀阔斧实行减少中间层、增加管理幅度、强化学术权力、减少行政干预、增加基层学术自主和专业学科发展为导向的扁平化管理改革。