部门机构编制事项动议初探

●刘伟

《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）是机构编制领域第一部基础主干党内法规，是新时代机构编制工作的基本遵循。《条例》把党管机构编制的程序分为动议、论证、审议决定、组织实施和监督问责等基本环节。其中，机构编制工作动议应当根据党中央要求和工作需要，按照机构编制管理权限提出。

在机构编制工作实践中，机构编制调整事项大多由部门提出。“动议”作为机构编制管理的第一道程序，对于整个机构编制管理工作起着重要的导向作用。基于此种情况，研究部门机构编制事项是如何动议，又经过怎样的论证和决定过程，最终得以组织实施，梳理总结其一般流程和调整机制，反思存在的问题，提出完善建议，对于进一步完善机构编制动议工作，推动形成动议主体明确化、动议时机规范化、动议环节程序化、动议监督制度化有着重要意义。本文着重研究部门动议的机构编制事项调整机制，以期为今后的工作实践提供探索和指引。

部门动议的机构编制事项一般是对其机关及所属事业单位机构、职能、编制、领导职数等事项的调整，包括但不限于以下具体情形：增设、撤销、更名、挂牌内设机构；调整部门或内设机构职能，厘清职责边界；调整领导职数；调整行政、各类事业编制数量；整合事业单位，调整机构规格；变更事业单位经费渠道和编制性质等。

一、主要问题

随着《条例》的颁布实施，机构编制管理法制化进程不断加快，部门机构编制事项动议实践与现行党内法规对机构编制动议的要求还存在一些不相适应的地方。

（一）动议程序没有得到严格遵守。个别部门在动议机构编制事项时，没有坚持党管机构编制原则，缺乏基本的党组（党委）集体研究讨论程序，随意性大，分析论证中个人主观色彩较重，有的仅简单通过工作人员草拟机构编制诉求报文。个别部门在提交机构编制申请时，不按程序与机构编制部门沟通，以送阅件或者书面汇报等形式，直接呈送编委领导，有的以部门名义而不是部门党组（党委）名义行文。

（二）动议内容不够客观全面。部门通常在动议机构编制事项时，侧重于必要性考量，就本地区本部门的需要考虑得多一些，动议中的论证主观因素较强，只谈有利因素，不谈不利因素，论证行为较为片面。习惯于将工作困难的原因简单归结为体制不顺、机构不健全、人员编制不足等问题，并没有真的尝试通过内部挖潜、建立机制、管理创新、技术升级、购买服务等方式解决问题；有的部门在提出机构编制需求时，选择性地比对周边兄弟地市同类机构编制设置情况，只比其无不比其有，只比其弱不比其强。同时，缺乏对各地市的经济总量、人口、面积、管理及服务对象的数量总体考量，为编委领导决策、编办调研论证，掌握实情、客观公正做出判断造成一定影响；还有个别部门动议机构编制事项是从解决内部干部晋升提拔、人员安置调动等角度出发，存在因人设岗现象，没有从部门的真实工作需要和规范机构编制管理角度出发。

（三）机构编制使用效益未有效发挥。个别部门在动议调整机构编制事项前，没有对现有职能职责机构编制事项进行充分的评估分析，本身尚存在职责未完全履行、编制和职数未及时使用或长期闲置、批复成立或注销的事业单位未按规定办理登记和注销手续、人员编制结构不合理等现象，却仍以工作力量不足、体制不顺为由，动议机构编制事项。这样既不利于维护机构编制工作的严肃性和权威性，也难以将构编制资源真正用在刀刃上。

二、对策和建议

根据《〈中国共产党机构编制工作条例〉释义》，部门提出机构编制动议，其动议的程序、主体、内容等应当依规进行，在制度落地过程中，应重点关注以下问题。

（一）明确动议启动情形，解决好“何种情况动议”的问题

1.明确可以动议的情形。笔者认为，主要有以下五种情形。一是党中央或上级党委（党组）有明确要求的；二是重大体制机制和职责调整需要进行相应的配套改革的；三是本地区或本部门机构职能体系的局部运行出现了较为明显的不适应不协调，需要及时调整解决的；四是人民群众、所辖地区或下属部门反映强烈的；五是因其他特殊情况需要启动调整的。

2.明确暂缓动议的限制性因素。笔者认为，当存在以下情形时，原则上暂缓动议：经机构编制部门督查、核查、群众举报，查实部门存在违反机构编制管理规定问题、且整改不力或拒不整改的；动议过程中存在隐瞒事实、弄虚作假的。

3.明确不得动议的条件。对于机构改革期间明确冻结机构编制事项的不得动议，对于不符合政策规定的事项不得动议，对于超出配置标准范围的事项不得动议，对超出动议权限范围的不得动议。

（二）完善动议操作流程，解决好“怎样动议”的问题

完善动议操作流程，就是要科学设计动议工作中每个具体环节的操作流程，对动议的每一个流程做出明确的程序化规定，科学界定好每一个流程的工作主体、工作任务、工作权限，以避免动议的无序操作。笔者认为，该环节有如下重点流程：

1.启动环节，形成意见。部门启动机构编制事项动议的主体应为部门党组（党委），任何个人无权擅自就机构编制事项提出动议。具体可由部门党组（党委）领导班子集体根据本单位机构编制工作实际及相关方面意见建议，形成初步动议意向。

2.酝酿环节，充分沟通。部门党组（党委）可先将拟调整事项内容与机构编制部门进行沟通衔接，陈述拟动议事项的理由、依据和意见，在取得初步意见后，再进入动议程序。对不符合政策规定和实际工作需要的，不得进入动议程序，不得进行研究提报。

3.决定环节，行文报送。由部门党组（党委）对拟启动机构编制事项按照《条例》中关于论证条件要求，运用综合分析和调研论证，依法依规就调整机构编制事项逐一论证说明。由部门党组（党委）领导班子集体讨论决定动议事项， 部门召开党委（党组）会议决定动议事项。

（三）规范动议相关内容，解决好“动议什么”的问题

1.规范请示主体。重点关注以下情况：各部门及所属事业单位请示机构编制事项，统一以主管部门党组（党委）名义申请；未设党组（党委）的，统一以主管单位名义申请；县（市、区）统一以县（市、区）委编委的名义申请。部门下属事业单位或代管机构涉及机构编制事项必须经过主管部门党委（党组）进行审议，不得擅自或越级请示机构编制事项。

2.规范请示文本。机构编制事项请示应一事一报。涉及机构编制调整的请示文件须是正式编号、标注签发人、加盖公章的正式公文。为确保依据翔实、充分，请示文件中的论证报告应当对格式和内容框架进行规范。

3.规范请示内容。主要包括：提出请示的理由和依据，按照《条例》第16条规定，对“五个是否”逐项进行说明，机构编制现状、党组（党委）或领导班子研究情况，参考借鉴其他区县同类机构设置情况，充分论证请示事项的必要性、合理性、可行性，做到理由充分、依据清楚、意见明确。同时须提供相关法律法规或政策文件、部门职责履行情况、机构编制现状、同类机构编制配置情况等相关材料。部门党组（党委）要对论证报告的真实性、客观性负责。

（四）健全动议配套制度，解决好“动议保障”的问题

动议既是一个相对独立的环节，又是机构编制管理环节中与其他环节互相联系的基础环节。因此，必须树立整体观念，把动议工作放到机构编制管理的整个体系中去研究，注重制度体系的前后衔接，加强配套制度建设，为规范动议工作提供有力保障。

1.健全定期分析研判制度。编委及其办公室发文调整部门机构编制事项后，应当适时开展“回头看”，定期通过对部门开展督导检查，分析研判其是否按要求落实了相关机构编制事项，落实不到位的要及时督促整改。

2.运用使用效益评估制度。在加大事业单位履职评估结果运用的同时，积极探索在机关部门建立机构编制使用效益评估机制，指导部门瘦身健身、挖潜增效、优化结构，把编制资源用到最重要、最亟需、最关键的职责上，促进编制资源使用效益最大化。加强评估结果运用，论证部门动议的机构编制事项时，可以将此前其他事项的督查评估情况作为基础性审查的重要依据。如果一个部门的日常机构编制管理不规范、机构编制资源使用效益低下，应先督促部门整改到位后再受理其动议事项。

（作者系安康市委编办改革调研科科长）