关于转变政府职能若干问题的调研报告

●福建省委编办调研组

根据福建省委关于开展“再学习、再调研、再落实”活动的部署要求，2021年3月，省委编办调研组一行前往泉州南安、安溪等地调研，通过召开座谈会、个别访谈、实地考察等方式，深入了解各地推进政府职能转变工作情况，广泛听取基层干部和企业代表意见建议，指导督促各地巩固深化机构改革成果，加快推进政府职能转变，进一步提升履职水平。

一、改革做法和成效

福建省各地认真贯彻落实中央和省委关于深化机构改革以及加快政府职能转变的部署要求，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，持续巩固深化机构改革成果，不断提高效率效能，为精准服务企业、加强有效监管提供了有力支撑。

一是紧扣地方发展需要，机构设置更加科学。在严格落实中央关于机构限额和市县分类相关规定基础上，围绕新福建建设要求，按规定限额科学合理设置机构，“规定动作”全部落实到位，“自选动作”凸显福建特色，为全省经济社会发展需要提供了有力保障。比如，积极适应信息化发展需要，设置数字办或大数据管理局，助力推进“数字福建”建设；多数市县设置了林业机构，为生态建设提供组织保障；沿海的设区市按照建设海洋强省的要求，单独设立海洋渔业部门；一些县（市、区）探索单独设置行政审批机构，积极推进审批服务便民化工作等。

二是着力理顺职责关系，职能配置更加优化。按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求，调整优化政府机构职能，减少微观管理事务和具体审批事项，减少对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，进一步激发市场主体活力。在此基础上，各地通过制定部门“三定”规定和梳理公布权责清单，理顺职责关系，明确责任主体，落实责任分工，有效解决了一些部门存在的职责不清和职责缺位、越位、错位等问题。比如，化工工程安全监管、同城快送监管、野生中药材保护等职责关系都在本轮机构改革中被理顺。

三是整合优化执法资源，监督监管更加高效。通过强化、完善各项监督监管职能，推动部门按照法定权限和程序履行职能，做到规范、透明、高效。积极推进市场监管等五大领域综合行政执法改革，整合设置执法队伍，除个别按规定保留外，省级执法队伍全部取消，设区的市和区只保留一个执法层级，梳理公布农业、生态环境保护领域执法事项539项，行政处罚等事项得到精简，着力破解多头执法、多层执法、重复执法等问题。一些领域的改革成效显著，生态环境监测监察执法垂直管理、按流域设置环境监管和行政执法机构等经验做法被收入《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》。

四是建立协同配合机制，部门运行更加顺畅。对涉及多个部门的工作，按照“有分工就要有牵头、有牵头就要有配合”的原则，构建各司其职、各负其责、协同推进、相互支持的运行机制，防止政出多门、推诿扯皮等问题，做到有主有次、有统有分。同时，通过梳理“属地管理”事项，理顺不同层级政府部门关系。改革后，仅省级层面就确定涉改部门职责分工和协调配合机制82项，涉及森林防灭火、防汛抗旱、农村人居环境整治等多个方面，各地也相应建立健全工作机制，推动相关职责落到实处。

二、存在的主要问题

按照党的十九届五中全会关于更好发挥政府作用、加快政府职能转变，建设职责明确、依法行政的政府治理体系的要求，各地在转变政府职能方面还存在一些不足，主要体现在三个方面：

（一）服务与监管存在缺位

一是服务不够精准有力。受新冠肺炎疫情影响，当前一些企业发展面临较大困难，亟需政府部门提供精准有力的服务。调研发现，不少部门在这方面仍存在较大短板。以惠企政策为例，主要有两个方面问题：一方面，政策不够精准。有的部门没有根据实际情况变化对政策作出及时调整，政策的精准度、受惠面还有待提高。以泉州南安市的石材行业为例，企业反映近几年已通过技术更新推动产业转型升级，目前能耗、污染排放等已大幅下降，但仍被界定为高耗能产业，企业在电价、贷款等方面无法享受优惠政策。另一方面，政策落实不够理想。有的政策操作性或实用性不强，制定政策的部门也不知道如何执行；有些政策虽然出台已久，但落地效果一般，比如，企业人才住房、子女教育保障等。二是部分领域监管存在空白。随着各种新业态新模式不断涌现，相关的法律法规和工作机制没有及时跟上，一些领域存在监管空白或监管不力问题。一些部门仍习惯沿用传统的监管方式，不仅使工作人员疲于应付，而且难以实现有效监管。三是社会管理和公共服务存在较大短板。受地方政府财力等多重因素影响，一些地方在社会管理和公共服务等领域的履职还不够到位。比如，因相关配套不到位，企业人员子女就学问题比较突出，导致很多人才引不进、留不住。四是审批服务不够便捷。各地普遍反映，由于信息壁垒的存在，部门之间信息无法共享，制约了“互联网+政务服务”的进一步深化。比如，在用地审批方面，自然资源和住建部门分别使用两套不同的系统，信息无法共享，审批效率难以提高。此外，一些权限下放后，相关的培训指导或专业力量没有及时跟上，基层人员不懂如何办理，在受理业务时省市县三级互相推诿，影响了下放效果和办事效率。

（二）职能存在错位

一是职责关系有待理顺。职责交叉、政出多门等问题仍然存在。比如，原老龄办工作职责分别移交到民政和卫健部门后，两个部门对医养结合工作职责的划分还不够清晰，工作存在重复部署情况。此外，部门之间相互掣肘、政策“打架”等问题也时有发生。比如，国民经济和社会发展规划、城市总规、土地利用规划、环保、林地等不同规划还存在冲突，“多规合一”仍未真正落地。二是协作机制不够健全。机构改革后，一些部门职责关系重新作了调整，受人员力量、专业技术等限制，部门之间的协作配合还不够顺畅，有统有分、有主有次的协同机制还不够完善，特别是一些涉及多部门管理的事项，还存在牵头部门不愿意牵头、配合部门不主动配合等问题。比如，对“两违”（违法用地、违法建设）整治工作，虽然省级文件已明确由自然资源部门牵头，但一些市县自然资源部门以住建、城管等部门也负有部分职责为由而拒绝承担，相关协作机制迟迟未能建立。

（三）政府存在越位

一是简政放权不够彻底。近年来，简政放权取消下放了大量事项，取得了显著成效。但企业反映，政府对微观经济事务的干预仍然过多过细，行政审批事项仍然偏多，一些该放的权没有放到位，一些不该管的事依旧在管，市场在资源配置中的决定性作用尚未充分发挥。二是履职方式不够规范。受传统管理模式影响，一些部门在履职过程中对企业或社会过度干预、行政手段过多的问题还比较突出。比如，在淘汰相关落后产业过程中，一些部门仍习惯简单利用行政手段“关停并转”，没有注意运用市场手段解决产能过剩等问题。又如，在市场准入方面，有的地方简单采取以控制企业规模和数量设置准入门槛的做法，导致后来者无法参与竞争，与市场规则相背离。

三、意见建议

（一）聚焦优化服务，走好服务企业“最后一公里”

一是进一步提升政策质量。以提升政策针对性、可操作性为目标，进一步改进决策方式，提升决策质量。一方面，要完善调查研究制度。坚持先调研后决策，对专业性、技术性较强的重大决策事项，组织专家学者，或者委托第三方机构，依法依规论证，为科学决策提供智力支撑。另一方面，要完善征求意见制度。对一些涉企的重大决策，要充分征求有关方面特别是企业的意见建议。建议进一步完善和推行政府决策听证会制度，将企业等更多利益相关者列为听证对象，广泛听取各方面的意见，提升听证对象的代表性和听证过程的透明度。二是进一步加强政策解读。政策公布时，文件起草部门要同步组织开展解读，充分利用政府网站、政务新媒体等各种媒介，及时发布权威解读，多角度、全方位阐释政策。政策执行过程中，要密切跟踪执行效果和相关舆情，围绕市场和社会重点关切以及对政策的相关误解误读，有针对性地释疑解惑，进一步增进社会共识，推动政策落地实施。三是进一步完善服务机制。建议完善并推广如下制度：第一，完善并推广企业“首席服务员”制度，及时了解掌握企业面临的困难，加大惠企政策宣传力度，提供政策服务清单，加强培训指导，帮助企业及时享受优惠政策、及时反映发展困难，确保相关政策落地见效。第二，建立数字化智能化服务团，组织互联网、智能化方面的专家组成服务指导团队，对企业数字化智能化作具体指导，如哪些环节需要、哪些不需要、如何衔接等作具体分析指导，提升数字化智能化的水平和效益，避免企业盲目投资。

（二）聚焦强化监管，着力营造公平有序的市场环境

一是理顺职责关系，明确监管责任。按照“三定”规定和权责清单，进一步厘清各部门监管职责，明确权责边界。建议在各级政府建立职责分工协商机制，对职责分工有异议或需要进一步明确的，由牵头部门提出、其他相关部门配合，按规定程序报机构编制部门协调明确。在此基础上，完善部门监管责任追究机制，分类梳理行政过错责任追究事宜，加大问责力度，切实解决行政不作为、乱作为和推诿扯皮等问题。二是完善监管体制，强化监管合力。持续深化综合行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，加快解决乡镇执法主体资格、乡镇“一支队伍管执法”等重点难点问题。三是坚持依法依规，规范监管行为。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法健全部门权责清单，完善监管法规和标准体系，推进职能、权限、程序、责任法定化，坚决防止“钓鱼执法”、选择性执法和以罚代管等问题。按照鼓励创新的原则，积极探索适合新产业、新业态、新模式等新经济特点的审慎监管方式，结合实际稳妥开展审慎监管工作，做到既大力支持新经济发展，又避免监管空白、有效防范风险。四是创新监管方式，提高监管效能。第一，加快构建综合监管信用体系，完善诚信档案、失信惩戒等制度，充分发挥信用对市场主体的激励和约束作用，有效缓解部门监管压力、提升监管实效。第二，大力推进智慧监管，完善统一政务咨询投诉举报平台，充分运用信息化等现代技术手段，整合部门监管信息资源，构建智慧监管体系，提高执法效能。

（三）聚焦提升效率，推进政府职能与流程再造

一是加大简政放权力度，进一步为企业松绑减负。进一步划清政府和市场的边界，凡属市场能解决的，下大决心和力气松绑支持，不予干预。特别是要针对经济领域政府审批繁琐、干预过多、监管不到位等问题，进一步加大简政放权力度，大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场发挥在资源配置中的决定性作用。针对权力下放后的承接问题，建立相应的工作机制，明确追责要求，加强跟踪问效，防止一放了之。 二是加快数字政府建设，助推审批服务提质增效。充分运用信息技术手段，建立健全网上智能化政务处理和审批服务模式，简化审核审批程序，提高政府行政效能。目前可以由省级层面牵头，先行打破部分重要职能部门之间的信息壁垒，通过实现数据资源共享、共用，创新体制机制，进一步减少办事材料，再造服务流程，促进政务服务效能提升。