开发区：本质·功能·体制

● 张锐

近些年来，各级各类开发区发展迅速，已成为我国推进工业化、城镇化的重要载体。同时，开发区发展中存在的体制不顺、过度竞争、土地浪费、债务严重等问题，也使人们对它的争论一直没有停止过。

一、开发区的本质

1984年，中央决定开放14个沿海港口城市。当时我国还是以计划经济为主的国家，为了控制引进外资对经济体制的影响，中央决定在这些城市设置经济技术开发区，作为引进外资的承载地，简称“开发区”。由于开发区是改革开放的“试验田”，当时主要选址在离开主城区，空间上易于隔离、便于封闭的地方，比如天津开发区选在离市区50公里的盐碱滩、大连开发区选在离市区30公里的金州湾、连云港开发区选在离市区22公里的朝阳乡、青岛开发区选在远离市区的黄岛、福州开发区选在马尾、宁波开发区建在北仑等。设置初期政治、经济影响都很小，直到1991年，天津、大连的开发区生产总值在本地区占比都不到2%，技术含量高的国外企业基本没有①。

1992年邓小平同志的南方谈话掀起了我国进一步改革开放的热潮。此后，我国经济持续保持两位数增长，国际资本和产业大规模向我国投资。在全球资本和产业转移的大潮中，各种投资和产业沿着东部发达地区向中西部渐次转移、梯度推进，在市郊区另划出一块区域专门用于招商引资，既有利于“改革”又有利于“开放”的办法得到了各级的重视。由是，开发区由点到线、由线到面迅速铺展，地域由沿海推进到沿边、沿江乃至内陆，开发区的层次由国家迅速扩展到省、市、县甚至乡、村，形成了席卷全国的开发区建设热潮。虽然经过2004年国务院清理整顿，“开发区热”有所控制，但热度很快又升起来，目前已经形成经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区、城市新区、自贸试验区等多种类型。经过近40年的发展，开发区已经从初期的改革开放“试验田”，转变为推进工业化、城镇化的“加速器”和GDP的增长点。

开发区——开发特定区域，需要有特殊开发者运用特殊的开发措施，它包含三个要素：一是特殊管理体制；二是特殊经济政策；三是特定区域。概括言之，开发区是国家或地区为配置生产要素、促进经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。

在上述意义上，开发区并非当代中国独有。一般认为，1547年意大利雷格亨自由港是世界最早的现代开发区。二战后，世界经济自由区加速发展，到1990年代初，全球设立开发区的国家和地区已有100多个，开发区总数增加到900余个，这些经济性特区的贸易额占世界贸易总额的20%左右②。但是，在开发区建设机制上，我国与欧美国家有重要差异。欧美国家的开发区，一般以市场为主导，即先市场机制作用下的产业和人口聚集，而后政府加以规范；而我国，则一般以政府为主导，政府先划出一定区域“筑巢引凤”，然后推进产业和人口聚集，主要原因是欧美国家的土地多为私人所有，政府在征集土地方面作用有限；而我国实行土地公有制，政府有能力大规模征地拆迁。

从国家推进工业化、城镇化的载体角度看，改革开放前我国也有“开发区”。新中国成立初我国实施重工业优先发展战略，建立了一批工业企业，如落实苏联援助的156个工业项目，相应形成了一批城市；1950年代中后期依托重点矿藏资源开发，建立了一批工业城市或城镇，如大庆油田和大庆市；1960年代开始的“三线”建设，跟随产业集聚兴建了一些城市，如东风汽车制造厂和湖北省十堰市，这些作为产业承载地的城市，也可以视为当时的“开发区”，只是建设过程全由政府控制，与当代政府与市场相结合的建设方式不同，从“筑巢养凤”到“筑巢引凤”，反映了我国经济管理体制的变迁。

新中国成立以来，我国踏上了追赶型现代化之路。现代化是从传统农业社会向以工业化、城镇化为主要特征的现代社会转型的过程。当代我国开发区是推进工业化、城镇化的重要载体，是继承改革开放前工业承载地经验，借鉴国外开发区建设经验，实施追赶型现代化战略的产物。这就是开发区的本质。

二、开发区的功能

与功能相对稳定的行政区不同，开发区的功能是发展变化的。

在开发区建设初期，它的主要功能是“筑巢引凤”——选址、征地、基础设施建设、招商引资。从各地实践看，开发区一般选址在城市郊区，这样征地成本低。为了协调征地中涉及的各种矛盾，选址后一般要从县级政区划出若干乡镇和村归开发区管辖，有的国家级新区从地市划出若干县级政区归新区管辖。征地完成后，基础设施建设和招商引资阶段的基本策略为“经营土地，建设开发”，一般有四步：（1）先以土地为抵押向金融机构贷款；（2）用所贷款项进行土地“七通一平”开发，将“生地”变成“熟地”；（3）然后以较高的价格将“熟地”出售或出租给投资者，从土地差价中获得赢利；（4）用赢利投资开发区其他基础设施，实行“滚动式开发”。越滚越大，开发区的面积随之不断拓展。

随着进区企业增加，物流、人流、资金流、信息流通过各种方式向此聚集，开发区管理和服务驻区企业的职能开始大量增加，用地结构也从早期的单一性变为多样化，既有工业用地，又有居住用地、商业用地、公共服务用地以及生态用地，并且每种地块各有规划，这些都意味着开发区功能结构的重要变化，标志着开发区进入发展中期。

随着开发区进一步拓展，它从原来地处市郊逐渐融入主城区，例如大连开发区，1984年初建时选址在离市区30公里的金州湾，到2000年已经从原来的3平方公里拓展到300多平方公里，全方位融入市区；合肥高新区，1991年设立时选址在距合肥城区约5公里的西部郊区，到2012年已经从原来的20.8平方公里拓展到68平方公里，“零距离”融入合肥城区。这样，开发区与主城区逐步融为一体，成为城市拓展的新兴区域。大量人口在此就业居住，区内生产和生活活动高度聚集，必然引致开发区功能的进一步变化。这时开发区的发展进入中后期。

开发区从单纯经济功能区向城市化的复合功能区甚至新城区演变，符合经济社会发展规律，是工业化拉动城市化的必然过程。王一鸣研究发现，国家级开发区经过15年左右的建设，就会碰到产城融合和社会管理的问题③。因为随着工业发展，就业人口大量进入，开发区的居住功能不断增长，从而引发商贸、通勤、教育、医疗、休闲、公共服务等一系列社会功能的需求，进而使开发区从郊外走向城市，呈现出新城区的特征。据宋宏对东、中、西部数十个开发区的考察，各地开发区均经历了这样的发展轨迹，表明这种演变是一个必然进程④。笔者通过查阅宁波大榭开发区、长沙开发区、贵阳高新区等开发区编纂的《开发区志》，也得出了相近的结论。

三、开发区管理体制

开发区建设初期“经营土地，建设开发”的运营模式，客观上要求开发区管理机构具备相应的统筹协调能力。比如“七通一平”基础建设，必须在统一规划、统一征地、统一设计、统一组织施工、统一使用资金的组织领导下，同时将电缆、燃气、电讯、自来水、雨水、污水等管道埋入地下，一次施工完毕，路修到哪里，地下管道就铺到哪里，路灯亮到哪里，花草树木也种到哪里，才能避免返工浪费，而这些涉及供电、电讯、金融等多个垂直管理部门，以及土地、建设、房产、规划、园林、拆迁等多个本级政府部门。如果管理机构统筹协调能力不足，开发区的工作就很难展开。而提高统筹协调能力的重要手段，就是提升机构或者主要领导的规格。

开发区建立之初的主要职责是经济开发，功能简单，各地一般按照“小政府、大社会”原则设置管理机构。但是，随着开发区的发展和功能拓展，受我国社会中介组织和市场力量薄弱的现实制约，大量应该用社会手段和市场手段解决的问题，都要由管理机构包揽，结果不是“大社会”支持下的“小政府”，而是“小政府管理大社会”，“小政府”捉襟见肘的问题很快会凸显出来。于是，管理机构的“膨胀”成为共同现象。

开发区发展进入中期之后，驻区企业已有一定规模，上级部门必然要加强管理和控制，否则很难保证行政的“统一性”。比如，社会保障部门要维护职工权益、生态环境部门要加强环境保护管理、税务部门要督促各种经济组织依法纳税等等，开发区不可能成为“法外之地”。于是，各种各样的会议、文件和检查纷至沓来，不断增加的社会管理和公共服务职能，迫使开发区管理体制作出适应性调整。

以2014年国务院批复设立的贵安新区为例。贵安新区涉及贵阳、安顺两市所辖4县（市、区）20个乡镇，规划面积1795平方公里，核心区470平方公里。贵安新区设置之初，管委会直辖四个乡镇，人员编制很少，只设6个部门，2015年增加到12个，2017年为14个（贵州省其他州市一般设七、八十个部门）。但省级各部门却往往将新区等同于其他9个州市，采取“9+1”模式，几乎所有政令都会向新区下达。这样，新区政治部要对应上级39个部门，社会事务局对应上级17个厅局，每个部门领导开会都开不过来，疲于奔命⑤。

到了开发区发展的中后期，随着产城融合的发展，公共服务和社会管理任务进一步增加，开发区管理体制越来越“行政区化”，有的则与行政区合并，如上海浦东开发区与浦东新区、青岛经开区与黄岛区、宁波开发区与北仑区、沈阳经开区与铁西区等。

管理体制应是一种相对稳态，而开发区的管理体制却要随着开发区功能的发展变化而不断调整，处于不同发展阶段的各地区、各层级、各种类型开发区，因功能不同而管理体制有别，很难概括出一种相对稳定的模式。这是研究开发区管理体制中最大的难点。

现实中，还有一些具体的矛盾和问题。一是开发区管理机构引发行政层级的混乱。有的开发区为厅级，而所在地的县区为处级；有的开发区为处级，但所在地的乡镇为科级。这样，地域空间上行政区包含开发区，开发区域隶属于行政区；而管理机构的行政层级却反过来，开发区高于行政区。二是开发区管理机构的权限不清。土地是开发区最重要的资源，开发建设是开发区最重要的职能，但管理机构对这两个方面却没有法定的规划、管理、监督权，开发区出售“熟地”的行为也存在是否合法的争议。三是开发区与所在地行政区的矛盾。比如发展空间的矛盾，开发区占用了所在地行政区的资源；资源配置和利益分配的矛盾，开发区经济业绩和财政收入不属于所在地行政区，而很多社会事业的责任却在所在地行政区。

四、分析与体会

改革开放以来，各级各类开发区通过“政府建市场”，推动产业集聚，在地方经济社会发展中发挥着重要引擎作用。中国开发区发展的成功实践，与传统分清政府与市场界限的理论有明显差异，是独特的中国创造。但是，关于开发区的理论探索，却远远落后于实践创新。

我国独特的开发区发展模式，基于中国特有的政治经济体制。比如，新中国成立后经过社会主义改造建立起来的土地公有制，是开发区发展的经济基础；党的坚强领导和政府主导型经济模式，是开发区发展的政策基础；“集中力量办大事”的制度优势，是开发区发展的制度基础。

还要看到，开发区的“开发”行为，是一种有生命周期的阶段性任务，为此赋予开发区的特殊权力和特殊政策，需要随着形势的变化而调整，否则就可能造成过度开发、资源浪费等问题。当前，我国已进入高质量发展阶段，开发区发展中有两个突出问题：

一是土地问题。粮食安全是国家的生命线，这要求我国必须坚守18亿亩农业耕地“红线”。开发区是近30年来占用土地最多最快的国土开发载体，对维持农业耕地面积构成严重威胁。中央和各省市多番清理整顿开发区，重要原因是控制开发区过度占用耕地。

二是地方政府债务问题。开发区的开发建设资金主要源于两块：一是土地出让收益，俗称“地根”；二是举债融资，俗称“银根”，举债融资一般以土地为抵押，所举之债主要靠土地出让收益偿还。据Wind数据库数据，2019年我国地方政府债务余额28.7万亿，而地方财政收入10.1万亿，债务余额是财政收入的近三倍；据《中国统计年鉴2020》，2019年国有土地使用权出让金收入为7万亿，仅为债务余额的1/4。开发区债务是地方政府债务的重要组成部分。近年来，我国不断收紧“地根”“银根”，重要目的是防控债务风险，抑制过度开发。

从管理体制看，目前一些开发区与行政区交叉、重叠在一起，确实存在一系列政治、经济、法律上的矛盾，但由此认为它是行政体系中的“孤岛”以及它处于“生存还是死亡的十字路口”，却是片面的。开发区是以政府为依托、以政策为导向、整合各方资源的一种发展模式，体现了行政资源和政府规划对于经济社会发展的巨大推动力，开发区管理机构作为这种发展模式中按照效率优先原则建构起来的任务性组织，其运行中蕴含着充满活力的管理方式和有生命力的探索。比如，已经完成阶段性开发任务并转为行政区的浦东新区、滨海新区、青岛黄岛区等，在管理体制和运行模式上与其他行政区就有一些重要区别，仍然保留了一些原开发区的特点，这些或是推进国家治理现代化中需要特别关注的。

注释：

①皮黔生等：《走出孤岛：中国经济技术开发区概论》，生活·读书·新知三联书店，2004年版，第43-45页。

②朱永新等：《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》，天津人民出版社，2001年版，第74-75页。

③王一鸣：《中国开发区实践与思考》，中国商务出版社，2016年版，第64页。

④宋宏：《十字路口的选择：开发区治理体制研究》，安徽人民出版社，2016年版，第53页。

⑤吴晓林：《模糊行政：国家级新区管理体制的一种解释》，《公共管理学报》，2017年第4期。