坚持以习近平法治思想为指引建设更高水平现代公共法律服务体系

刘培培（司法部政府法制研究中心）

党的十八大以来，习近平总书记从全面依法治国的战略高度，对公共法律服务工作的价值导向、发展道路、重点任务等一系列重大理论与实践问题作出重要论述和部署，形成了内涵丰富、逻辑严密的公共法律服务理论，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论与实践，为公共法律服务体系建设提供了科学的理论指导和行动指南。

一、习近平法治思想中关于公共法律服务理论的丰富内涵和内在逻辑

公共法律服务理论具有严密的马克思主义历史逻辑和丰富的新时代中国特色社会主义现实内涵，蕴含着以人民为中心、政府职能转变、坚持系统观念、运用法治思维与法治方式解决矛盾和问题以及社会治理智能化等核心理念，发展了马克思主义的公共性思想和公共产品理论。这一理论指导下的公共法律服务体系建设，致力于实现宪法中关于法律面前一律平等、国家尊重和保障人权等价值追求，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

（一）习近平总书记关于公共法律服务工作的重要论述

习近平总书记在党的十九大报告中强调，履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，推进基本公共服务均等化。“十四五”规划纲要将基本公共服务均等化水平明显提高作为全体人民共同富裕的重要内容。公共法律服务是公共服务的重要组成部分，旨在满足人民群众日益增长的法律服务刚需，是保障和改善民生、增进人民福祉的重要举措。公共法律服务体系建设要将实现基本公共法律服务均等化作为重点任务，不断推动法律服务公平可及。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。明确了公共法律服务建设覆盖范围的全域性，以及实施重点。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，加强和优化政府在法律服务等方面的职能，推动法律等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。阐明了公共法律服务供给的多元化发展模式。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。明确了公共法律服务体系建设的总体目标和路径方法。2020年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要加大全民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国社会基础。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。2021年12月，习近平总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时强调指出，要完善法治人才培养体系，加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍，深化执法司法人员管理体制改革，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。

（二）公共法律服务理论秉持以人民为中心

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。建设公共法律服务体系的根本目的是运用法治通过各种法律服务手段维护和保障全体人民权益，是坚持以人民为中心的发展思想在法治领域的鲜明体现。我国作为社会主义国家提供和监管的法律服务具有公共性，包括政府直接提供无偿或公益性的以及面向社会公众有偿供给的法律服务，能够满足人民群众各个层面、不同类别的法律服务需求，维护和促进全体人民在获得法律服务机会方面的共同利益。集中全社会的资源力量建设公共法律服务体系，在全体城乡居民范围内实现全结构的公平正义，是中国特色社会主义制度的显著优势所在。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着全面依法治国的深入推进，人民群众对社会公平正义的需求转化为对法治建设的基本要求。在法治领域，急需关注的重点之一是全体人民能否公平、充分地享有获得法律服务的机会。政法机关要努力提供 “普惠均等”的公共服务，同时，基本公共服务均等化也是扎实推进全体人民共同富裕的重要内容。公共法律服务体系建设坚持普惠均等原则，实现法律服务的公共性、公益性、公正性等价值追求，切实保障兜底性法律服务供给，实现全体人民无论性别职业、不分地域年龄，为维护其自身合法权益都享有获得法律服务的机会。

（三）公共法律服务理论蕴含服务型政府理念

2020年9月，习近平总书记考察湖南省郴州市汝城县文明瑶族乡沙洲瑶族村服务中心时指出，基层公共服务关键看实效，要提高针对性，老百姓需要什么，我们就做什么。要加强对基层工作人员的培训，增强为民服务意识和能力。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。

随着全面依法治国的深入推进，人民群众对法治、公平、正义的要求日益增长，公共法律服务成为服务型政府的重要职能。政法机关要努力提供 “便捷高效”的公共服务。公共法律服务体系建设要从为人民服务的角度出发，构建全体人民更好享有法律帮助的制度体系。便捷高效的公共法律服务，要求构建一体化服务平台以方便公众随时随地获得“一站式”法律服务；需要法律服务工作者具有为人民服务的意识和能力，在提升服务质效方面精益求精。为人民服务的根本宗旨决定了我国法律服务工作者是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，承担着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的专业职责和社会责任。

（四）公共法律服务理论注重运用法治解决矛盾和问题

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调指出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

法治是化解社会矛盾、实现公平正义的重要方式。构建公共法律服务体系的重要目标之一就是要运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题，解决社会突出矛盾问题，实现社会公平正义、安全稳定。法律服务工作者依据社会主义法治精神、法治原则、法律逻辑和法律规范等对社会主体间的矛盾纠纷进行综合分析、推理判断，依照法定程序有效预防和解决矛盾问题，让人民群众在解决每一个具体法律问题时都能感受到公平正义。

要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定。维护安全稳定一直是法治工作的重要内容。法治宣传、公职律师、法律顾问、公证、司法鉴定、调解等法律服务，对于社会矛盾纠纷的源头治理具有重要作用。公共法律服务体系建设要充分发挥各项法律服务的预防性、主动性功能，坚持法治与自治、德治相结合，依法畅通群众诉求表达渠道，将非诉讼矛盾纠纷化解方式挺在前面，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，在矛盾纠纷被诉至法院之前，或者处于萌芽状态就依法进行干预，最大限度防止矛盾纠纷激化升级或者预防其发生，使法律风险降到最低。

（五）公共法律服务理论蕴含着系统观念

完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须坚持系统观念，统筹国内国际两个大局，统筹“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。在法治领域，要学会善于运用系统科学、系统思维、系统方法研究解决人民群众反映强烈的突出问题。公共法律服务体系是社会治理的重要组成部分，也是深化法治领域改革的实践举措，其生成和运行机制中蕴含着系统的观念和思维，尤其强调对不同法律服务资源进行有效整合，形成各种法律服务项目深度融合的发展格局，进而系统性有效解决人民群众遇到的各种法律问题。

公共法律服务体系本身就是一个系统，具有整体性、关联性、层次结构性、动态平衡性、开放性等特征。构建公共法律服务体系要坚持系统观念，尤其要注重体系内不同要素的关系协调和结构优化问题，以及与系统外的交流合作。具体而言，就是要深入研究各项法律服务之间的关联性、耦合性并不断完善其内部资源配置结构，将各类法律服务项目进行系统性集成，发挥系统具有的非加和性，形成能够“覆盖全业务、全时空”的法律服务网络。在这一体系中，各个法律服务事项并不是简单叠加，而是要在服务范围、服务流程、服务平台、服务效果等方面充分融合镶嵌。此外，还要注重与其他公共服务事项进行有效互联、精准对接。在系统观念下构建的公共法律服务体系，各种法律服务贯穿于矛盾纠纷预防与化解的全过程，从萌发、诉前、诉中直至执行阶段，在更广范围形成对全体人民权益的立体化保护网。

（六）公共法律服务理论体现社会治理智能化

要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。

公共法律服务网络、热线等线上平台是政法领域“智能精准”公共服务的具体范例。一方面，中国法律服务网、省级法律服务网和公共法律服务热线汇聚全国各地的公共法律服务资源，将法律服务供给与需求通过智能化链接进行精准对接，使百姓足不出户就能享有优质便捷高效的法律服务。另一方面，信息是国家治理的重要依据。一体化服务平台涉及全国法律事务，整合线上线下法律服务数据，汇聚形成法律服务数据蓝海，在研究挖掘整合的基础上，能够最大限度掌握社会矛盾突出领域、人民群众集中关切、法律服务总体情况等信息，为社会治理水平和能力的优化升级提供有力数据信息支撑。

二、在习近平法治思想指引下公共法律服务体系建设取得重大成果

司法部及地方各级司法行政机关坚持以习近平法治思想为指引，认真贯彻落实习近平总书记关于公共法律服务体系建设的重要指示批示精神，奋力推进公共法律服务体系建设高质量发展。2021年，覆盖城乡的公共法律服务网络基本形成。2022年全国司法行政工作会议要求，确保2022年基本形成现代公共法律服务体系。公共法律服务在全面依法治国中的基础性、服务性、保障性作用进一步得到有效发挥。

（一）制度建设不断健全

2014年，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，要求加快建立健全符合国情、覆盖城乡、惠及公民的公共法律服务体系，不断满足人民群众基本法律服务需求。2017年至2018年，司法部将公共法律服务平台建设作为重要工作突破口和一体化载体，印发《关于推进公共法律服务平台建设的意见》《12348中国法网(中国公共法律服务网)建设指南》《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》等一系列文件，大力推进公共法律服务线上线下平台建设。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），对于公共法律服务体系建设的跨越式发展具有里程碑式的意义。《意见》分层次提出到2022年和2035年的建设目标任务，科学规划公共法律服务体系建设蓝图和实现步骤。司法部印发《公共法律服务事项清单》，提升标准化建设和清单化管理水平；发布《公共法律服务网络平台、实体平台、热线平台融合发展实施方案》，提升“三大平台”服务整体效能。2020年，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，将为人民群众提供优质便捷高效的公共法律服务作为法治社会加强人民群众权利保护的重要举措。建立公共法律服务体系建设部际联席会议制度，成立司法部公共法律服务工作协调领导小组，加强各部门共建公共法律服务体系的组织协调。2020年，司法部和财政部联合印发《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》。2021年，司法部印发《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》，人力资源和社会保障部、司法部联合发布《关于深化公共法律服务专业人员职称制度改革的指导意见》，不断提高公共法律服务供给总量和质量。

全国各地纷纷制定了加快推进公共法律服务体系建设以及平台建设的实施方案、基本公共法律服务实施标准、政府购买法律服务办法、基层法律服务队伍发展意见、“十四五”时期公共法律服务体系建设规划等，不断推动公共法律服务体系建设走深走实。

立法方面，国家层面已经制定了各类法律服务单行法律并不断修订完善，比如《律师法》《法律援助法》《公证法》《人民调解法》《仲裁法》等。值得注意地是，公共法律服务综合性立法已经有了了地方探索实践。2020 年起，山东省、湖北省、厦门市等公共法律服务地方综合性立法相继颁布生效，上海市、江苏省等地方立法征求意见稿也相继进入立法草案公示阶段。

（二）一体化服务平台建设成效显著

司法部将综合服务平台建设作为公共法律服务一体化建设的实现路径与重要载体。2021年，公共法律服务实体平台基本实现了全覆盖。截至目前，全国共建成省、市、县、乡、村五级公共法律服务实体平台（包括中心、工作站、工作室等）57万个，实现各类别法律服务集中进驻、现场办公，形成综合性、“一站式”的法律服务窗口，每年提供法律咨询、法律援助等各类法律服务1800多万件（次）。构建形成了覆盖全国范围的上下联动、“一网通办”的公共法律服务网络平台，集成网站、微信和手机移动APP、AI机器人、智能终端机等线上载体平台，不断提升公共法律服务信息化建设水平。中国法律服务网自2018年上线运行以来，已累计访问数量14亿人次，法律咨询3900多万人次，在线办事790多万件，并与省级平台进行数据共享、业务联动。公共法律服务热线平台已省级统筹、覆盖县市，“7×24小时”全时空响应，与“12345”政府服务热线互联互通。同时，大力推进实体、网络、热线三大服务平台融合发展，构建线上线下整体联动的运行机制，建立公共法律服务融合管理系统、办理平台，形成受理—调度—办理—反馈的公共法律服务全链条，实现了公共法律服务与人民群众需求的“无缝衔接”。

（三）基本公共法律服务均等化持续深入

推动优质法律服务资源延伸至基层及“老少边”、乡村和欠发达地区，全力保障低收入群体合法权益，防范化解扶贫开发项目法律风险，以法治助推乡村振兴。律师参与公益服务规范化、制度化水平不断提高，连续13年选派1200多名律师到中西部贫困地区志愿提供法律服务，选派律师志愿服务西藏无律师县，组建冬奥会公益法律服务团，2020年，全国律师为人民群众免费提供公益法律服务超过了110万件。依法有序扩大法律援助范围，不断降低法律援助门槛，实现工作全覆盖。党的十八大以来，截至2021年12月，全国法律援助机构共组织办理了法律援助案件1289万余件，提供法律咨询6540万余人次，受援人数达1376万余人次。目前，全国“一村（居）一法律顾问”已基本实现全覆盖，人民调解委员会已实现了村、乡（镇）全覆盖，“一村一法治文化阵地”已达到95%。坚持和发展新时代“枫桥经验”，截至2021年9月，全国人民调解组织共开展矛盾纠纷排查3000多万次，调解矛盾纠纷7700多万件，有力维护了社会和谐稳定。全国4万多个司法所充分发挥前沿窗口作用，服务基层法治建设，满足人民群众基本法律需求。

（四）深化服务供给侧结构性改革

服务新发展格局，围绕国家重大发展战略、创新驱动发展战略、加强“供给侧”结构性改革、防范化解重大风险等重大任务，创新法律服务模式，拓展法律服务领域，营造良好法治化营商环境，促进经济高质量发展。创新律师参与调解制度，目前，全国共设立律师调解工作室8800多个，累计调解案件已超过30万件。扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点，截至2021年12月，北京等25个省（区、市）实现县级行政区域试点工作全覆盖。持续推进“万所联万会”活动，截至2021年12月，全国已有1.7万多家律师事务所与1.9万多家工商联所属商会、1800多家县级工商联建立了联系合作机制，为促进民营经济健康发展提供了高质量法律服务。深化公证体制改革机制创新，调整公证机构执业区域，事业体制公证机构、合作制公证机构改革持续深化。深化司法鉴定改革、强化监督管理，重视司法鉴定质量建设，司法鉴定管理体制、登记范围、程序规定、标准体系不断健全完善。积极推进仲裁制度改革，规范和加强仲裁机构登记管理，加强国际仲裁中心建设。建立实施国家统一法律职业资格考试制度。多管齐下促进法律服务质量不断提升，建立健全公共法律服务质量评价、监督和失信惩戒机制；发挥典型案例示范作用，定期发布法律服务指导性案例；加强法律服务人才队伍建设，深化公共法律服务专业人员职称评审制度改革。加强各项法律服务的交叉融合，推动构建以人民调解为基础的大调解工作格局，健全多元化矛盾纠纷解决机制，推动司法鉴定与法律援助工作衔接管理，完善“鉴调一体”工作模式、调解与仲裁衔接机制以及“访调援”三方协调联动机制等。

三、以习近平法治思想为指引建设更高水平现代公共法律服务体系的路径举措

（一）研究探索公共法律服务立法

坚持和贯彻党中央对立法工作的集中统一领导。考虑研究制定一部统揽全国公共法律服务工作全局的公共法律服务综合性、促进型立法，将具有先导性和指引性的公共法律服务政策通过立法形式予以固化和保障。通过综合性立法，确定公共法律服务的法律定义、基本原则、管理职责、供给模式、竞争机制、监督考核、法律责任等共性问题。通过促进型立法，加快公共法律服务标准化建设，有效建构公共法律服务供给标准体系，统一健全评价标准，完善监督考评机制；加强政府购买、资源配置、平台建设、人才队伍、资金来源、信息安全等保障水平。此外，面对新兴法律服务业态等新情况新问题，要不断修订完善各类法律服务单行法律。同时，构建完善规范柔性公共服务行为的相关制度体系。当前，地方行政立法在公共法律服务方面正不断探索，应当进一步总结提炼地方立法经验。

（二）进一步提升公共法律服务的体系化程度

加强各类法律服务事项在政策取向、实施程序、法律效力上的协同配合、有效互动，不断创新一体化综合性服务的具体做法和模式，推动完善相关体制机制，提高公共法律服务资源的使用效率。建立健全法律服务资源依法跨区域流动机制，合理拓展法律服务地域范围，更好均衡不同地域法律服务水平差距。加强实体、热线、网络服务平台之间的优势互补，将三大平台的运营与管理结合起来，加强线上线下资源整合调配、信息搜集研判、统一协调指挥等功能，形成一体化数据、一体化服务、一体化监管的建设格局。健全公共法律服务与政务服务、诉讼服务、检察服务、警务服务、社会服务等领域的工作对接机制，实现信息资源整合和互联互通，扩大公共法律服务发挥职能作用的空间与范围。

（三）强化公共法律服务体系的预防性功能

充分发挥公共法律服务的预防性功能，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，将矛盾纠纷隐患消弭在事前，预防化解在基层。充分发挥普法宣传在矛盾纠纷预防中的重要作用，不断提升普法宣传的针对性和实效性。通过信息化手段对公共法律服务数据进行搜集归纳、综合研判、分类预警，将矛盾纠纷隐患化解在源头。在继续加强辅助司法活动的同时，将行政复议、行政裁决、调解、仲裁等非诉讼法律手段挺在前面，注重运用公证、司法鉴定、法律顾问、公职律师等法律服务制度在固定证据、确权、合规、风险防范预警等方面具有的预防性功能，加强预见、预判和排查各种风险的能力，将公共法律服务体系打造成为矛盾纠纷预防化解的主阵地。

（四）促进公共法律服务供给主体和方式多元化

坚持共建共治共享，在政府主导的基础上，强化政府、市场和社会三方力量共同参与公共法律服务体系建设的格局，进一步明确政府与社会、市场的职能划分，形成多方参与、合作互动的公共法律服务供给体系。培育多元化供给主体，加大政府购买力度，拓展其他主体参与公共法律服务体系建设的范围，探索公共法律服务供给资金来源多元化，健全多元主体合作供给制度、保障机制。进一步激活社会力量参与的积极性，注重引导专业人员参与，充分发挥专业行业协会组织、群团组织、自治组织以及市场主体的作用。科学界定基本公共法律服务与非基本公共法律服务的范围，健全服务机制，优化服务供给，强化服务保障，加快构建覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。

（五）加快发展法律服务人才队伍

人才是第一资源。加强对律师队伍的政治引领，教育引导广大律师自觉遵守拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治等从业基本要求。坚持党管人才，教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，深化人才发展体制机制改革，完善专业人员职称制度，健全业务能力和服务水平评价机制。强化基层人才队伍建设，完善人才激励政策，确保法律服务工作者数量充足、结构合理、素质优良，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的公共法律服务人才队伍。有序培育多元化承接主体，扩大政府购买公共法律服务的选择范围。进一步支持律师参与公益法律服务，继续壮大公益律师队伍力量。深入开展针对一些突出问题的专项治理，促进相关人员依法依规诚信执业，认真履行社会责任。充分发挥高等院校、科研院所对法律服务人才的早期培养、在职培训等作用。

（六）高水平发展涉外法律服务业

要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。公共法律服务体系包含涉外法律服务部分，应当统筹推进国内法律服务和涉外法律服务一体化建设，加强提升涉外法律服务和保障能力水平，坚定维护国家主权安全和发展利益。进一步拓展涉外法律服务业务领域，通过依法在境外设立分支机构等方式拓宽我国涉外法律服务范围。加快培养高素质高水平的涉外法律服务人才，培育建立一批国际一流的律师事务所、仲裁机构、商事调解机构，更好地维护我国企业、公民的合法权益。在涉外业务集中区域，建立涉外公共法律服务中心。规范涉外法律服务市场，加强服务质量控制管理，提升涉外法律服务能力水平。