论“碳中和”立法的体系化建构*

冯 帅

（四川大学法学院，四川成都 610207）

一、问题的提出

“碳中和”（carbon neutrality）风靡全球肇始于2018 年10 月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《全球升温1.5℃特别报告》（以下简称《1.5℃报告》）。该报告结合了《巴黎协定》第2 条的温升控制目标，〔1〕《巴黎协定》第2 条：“本协定在加强《公约》，包括其目标的履行方面，旨在联系可持续发展和消除贫困的努力，加强对气候变化威胁的全球应对，包括：（一）把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于 2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内，同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响；……”。See Article 2,Paris Agreement,2015.指出：在没有或有限过冲1.5℃的模式路径中，到2030 年全球净人为CO2排放将在2010 年的基准上减少约45%，并在2050 年左右达到净零；在全球温升限制在2℃的情况下，在大多数路径中CO2排放预估到2030 年减少约25%，并在2070 年左右达到净零。其中的净零排放（net-zero emission）即“碳中和”，指一定时期内通过人为CO2消除使得全球CO2排放达到平衡。〔2〕Masson-Delmotte V.,et al.eds.,Global Warming of 1.5℃,Intergovernmental Panel on Climate Change,2019,p.95-97.自此，各国陆续进入净零排放“赛道”。据统计，截至2021年11月，除了苏里南和不丹已经达到“碳中和”，全球共有13 个国家和地区制定了相关法律、3 个国家处于正在立法中、53 个国家颁布了一系列政策、76 个国家提出了“碳中和”目标。〔3〕See ECIU,Net Zero Tracker,Energy &Climate Intelligence Unit（Nov.30,2021）,https://eciu.net/netzerotracker.

尽管如此，“碳中和”在国际法层面，仍难以寻其踪迹。从源流上来看，它是1.5℃目标和2℃目标的变体——1.5℃目标对应2050 年“碳中和”、2℃目标对应2070 年“碳中和”。故而，严格意义上，《巴黎协定》并未提到“碳中和”。各国之所以将之纳入法律和政策中，主要是基于《1.5℃报告》的科学性，再经由“国家自主贡献（NDC）—《巴黎协定》遵约机制”这一桥梁，实现两者的连通。具言之，IPCC自1990 年发布首份评估报告以来，便被视为气候变化领域的权威性科学机构，而《1.5℃报告》更是由40 个国家的91 位作者和编辑共同编写，引用了6000 多篇科学文献，其结论已被广为接受和认可。因此，在根据《巴黎协定》第4条提交NDC时，各国往往将上述结论作为指引和参照。是以，尽管《1.5℃报告》并非国际法，但经其形成的NDC 却因属于遵约事项而在《巴黎协定》遵约机制下对缔约方产生了拘束力。

2020 年9 月22 日，中国国家主席习近平在第75 届联合国大会上作出了“2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和”的国际承诺。2021 年5 月，中央层面成立了“碳达峰碳中和工作领导小组”，作为指导和统筹相关工作的议事协调机构。2021 年10 月24 日，中共中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，成为碳达峰碳中和“1+N”政策体系的统领性和纲领性文件。随后，2021 年10 月28 日，中国向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》。与2015 年6 月提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》相比，此次承诺在减排目标和强度上均有所更新——首次引入了“碳中和”的通用指标，并将单位GDP 中CO2排放降幅从60%—65%提高到65%以上，同时将非化石能源占一次能源消费比重从20%左右上升为25%左右。但是，从现有国际国内形势来看，中国还面临双重挑战——一方面，全球气候治理所面临的危机与日俱增，单边主义和保护主义抬头，发展中国家的外部发展环境更加复杂化，在履行NDC 承诺上存在不确定性；另一方面，作为拥有14 亿人口的发展中国家，中国承担着发展经济、改善民生和治理环境等艰巨任务，发展不均衡不充分等问题凸显，对落实NDC 提出了更高要求。〔4〕参见UNFCCC 网站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日访问。

因此，要确保长期、持续和深度减排，以有序推进“碳中和”，法律发挥着至关重要的作用，经其建立起来的长效机制可为之提供制度支撑。但在法律相对稳定性和社会无限变动性下，“昨日”法律与“今日”现实之间产生了时空差异，导致法律出现了滞后性。〔5〕殷冬水：《法律滞后三论》，载《行政与法》1998 年第2 期。换言之，法律所关注的并非已经发生的事实，而是正在或将来发生的事情。〔6〕［美］克利福德•格尔茨：《地方知识》，杨德睿译，商务印书馆2016 年版，第272 页。故，“碳中和”作为一种新生现象，相关立法尚属空白。但是，法制体系薄弱远无法满足国家的战略需求，制约着“碳中和”行动开展。尽管“1+N”政策体系下的部门行动方案仍在紧锣密鼓地制定，但它不具有法律的稳定性、明确性和强制性，难以形成鲜明的确权机制，无法落实相关主体责任。而2021 年11 月1 日实施的《天津市碳达峰碳中和促进条例》仅为地方性法规，自然也无法进行全国统筹。基于此，本文拟遵循“社会问题→制度变革”的思维范式，基于立法论的视角，思考“碳中和”的立法宗旨、目的及其理想制度，并注重条文设计中“应当”与否的分析，使之更符合立法期待。

二、“碳中和”的立法理念

法律在社会中运行，但社会又是法律所调控的对象。因此，法律也被视为人类自我管理的一种方式。〔7〕参见周少华：《法律理性与法律的技术化》，载《法学论坛》2012 年第3 期。故，在法律理性中，工具理性为首要表现——侧重于处理“手段”与“目标”的关系，通过对外界事物和他人举止的期待，以实现合乎理性的目的。〔8〕参见［德］马克斯•韦伯：《经济与社会（上卷）》，林荣远译，商务印书馆1997 年版，第56 页。但是，工具理性通过对“主—客”行动的过度放大，无形中强化了“人治”的作用，虚化了法律价值。〔9〕谢晖：《法律工具主义评析》，载《中国法学》1994 年第1 期。法律价值建立在某些信条之上，以某种终极立场为依归，是价值法律化的结果，故也是法律制度和规则的本质属性。此即立法的价值理性。它以“主—客”关系为基本逻辑，强调“主—客”行动所指向的理想状态，是经历史反思的价值凝练。“碳中和”立法的工具理性强调各自“能”为哪些行为，具有追求“效用”性，存在可计算、可预测和可重复的技术逻辑，通过经验或规律来追求并实现净零排放——这是法律导向性功能的体现。不过，它虽可解决“能”的问题，但却无法回应“应当”的问题，即这是否值得人类去追求，还需价值理性来加以注解。其中，价值理性蕴含在立法宗旨中，而工具理性与立法目的相契合。

（一）立法宗旨：人类永续发展+良法善治

立法宗旨集中体现了立法的精神及其价值准则，是立法所希望达到的一种状态，决定着立法的基调和品性，通过不同利益的平衡塑造整部法律。故，它是立法的基础、根本与核心。从“碳中和”的产生来看，其是在气候危机下的战略抉择和应对，是构建“人与自然生命共同体”的具体呈现，反映了对人类福祉的谋求和关切。而“碳中和”立法一方面将之纳入法律框架下，另一方面希望获得普遍服从，以实现这种意志和利益。由此，“碳中和”的立法宗旨围绕“人类永续发展”和“良法善治”而展开，两者分别对应“内”“外”两重维度——前者表征了人与自然的和谐共荣，后者侧重于法治建构。

人类永续发展的提出可追溯至1987 年世界环境与发展委员会（WCED）的一份报告，要求“满足全体人民的基本需要和给全体人民机会以满足他们要求较好生活的愿望”，内含“资源开发、投资方向和技术开发”的相互协调。〔10〕Cro Harlem Brundtland,et al.eds.,Report of the World Commission on Environment and Development:Our Common Future,World Commission on Environment and Development,Aug.1987,p.54,57.它强调代内和代际公平，体现了对可持续发展的深入关注。当下，人类永续发展表征为一种科学发展观，具有整体性思维、过程性思维和开放性思维三种属性。它们分别对应人的价值与自然价值、代内价值与代际价值、本国价值与全球价值的“双向生成”“互益”和永续实现。人类永续发展将人与自然共生共存作为基本价值诉求，虽落脚于“发展”，但强调“永续”，主张在发展过程中不断追求、创造并实现价值。〔11〕参见方世南：《从价值论视角把握习近平生态文明思想的永续发展观》，载《山西师大学报（社会科学版）》2019 年第4 期。

换言之，人类永续发展是可持续发展的延伸，是在人类社会和自然界发展规律的基础上形成的生态文明理念，以“生态权益”和“生态公正”为恒远主题。在生态权益上，永续发展反映了人们对美好生活的向往；在生态公正上，永续发展内含代内、代际、国内、国际四个层面资源利用的动态平衡。〔12〕方世南、杨洋：《习近平生态文明思想的永续发展实现路径研究》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第3 期。在“碳中和”语境下，人类永续发展表征了两方面内容。一是，生存。根据2021 年世界气象组织（WMO）的报告显示，1970—2019 年，气候和与天气相关的自然灾害占所有灾难的50%，报告死亡人数占45%，经济损失达74%。其中，干旱在十大灾难中排名第一，导致65 万人死亡；极端气温事件也致死了55736 人。〔13〕See James Douris,et al.eds.,The Atlas of Mortality and Economic Losses from Weather,Climate and Water Extremes（1970-2019）,World Meteorological Organization,2021,p.16-21.《1.5℃报告》强调，全球温升越多，发病率和死亡率的风险就越高，缺水压力也越大。而“碳中和”注意到了上述威胁，希望保障人类生活环境，使之正常繁衍生息。二是，发展。2020 年，联合国开发计划署（UNDP）发布《人类发展报告》，指出，气候变暖导致人均GDP 低于正常水平，在低收入国家，这一幅度达到了17%—31%，国家间的收入不平等高出25%；2014—2019 年，受饥饿影响的人数从6.28 亿上升到6.88 亿。在没有缓解措施的情况下，温度升高将使发展中国家负担更重，极端气温天数也比发达国家多63 天/年。〔14〕See Pedro Conceição,et al.eds.,Human Development Report 2020:The Next Frontier-human Development and the Anthropocene,United Nations Development Programme,2020,p.56-60.而“碳中和”意在控制全球温升幅度，通过绿色低碳来克服国家间发展不均衡，从而实现人类公平正义。概言之，在人与自然的“主—客”关系下，人类永续发展通过对“经济理性”与“生态理性”的协调，赋予“碳中和”立法以共同的价值愿景。

良法善治为应对强权政治而出现，本质是法治。其中，良法与“恶法”相对，是法治的价值标准和理性追求，也是立法的逻辑起点，反映了全人类的利益需求；善治是法治的运行模式和实现方式，〔15〕江必新、程琥：《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》，载《中外法学》2018 年第6 期。既是一种治理过程，也是一种治理结果，或可理解为“天下大治”。〔16〕See Henk Addink,Good Governance:Concept and Context,Oxford University Press,2019,p.3-6.判断一部法律是否为良法，通常可借助六项标准：是否反映人民意志和根本利益、是否反映公平正义等价值追求、是否符合社会发展规律、是否反映国情和民情、是否具备科学合理体系、是否具有程序正当性。简言之，良法既是形式上的一致性和成熟性规则，也遵循法律的正当性与合理性标准。善治则包括民主治理、依法治理和社会共治等多重内涵，要求多元主体共同参与，并以维护全体成员的基本权利为导向。〔17〕参见王利明：《法治：良法与善治》，载《中国人民大学学报》2015 年第2 期。就两者的逻辑关系来看，良法是善治的基本前提，而善治为良法的理性追求。

“碳中和”下的良法善治亦从两个层面展开。首先，良法层面，“碳中和”的法律规范需具备形式和实质两重要素。在形式上，它强调民主性、一致性、完整性和稳定性，并构建“硬法+软法”的逻辑体系，通过制度化形式对“碳中和”予以确立，确保相关行动有法可依——从“政策引领”走向“立法引领”，并以此作为长远框架；在实质上，它定位于一个基本的正义尺度——生存权与发展权，并内含道德因素，通过增进身份认同和规范共识，调和不同主体的利益需求，在充分认识经济发展规律的基础上，完善立法技术，寻求“碳中和”与经济发展、政府与市场、权力与权利、社会与个体的平衡，进而促进人与人、人与社会、人与自然的和谐。其次，善治层面，良法的生命在于实施，若没有善治的努力，则良法将变成空洞的术语。〔18〕何志鹏：《“良法”与“善治”何以同样重要——国际法治标准的审思》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2014 年第3 期。“碳中和”关乎社会的系统性变革，存在“政府—市场—社会”的互动结构，只有在共治下才能达到良法预期，即以“共治”求“善治”。换言之，“碳中和”的善治是一种“政府+非政府”的合作模式，具有合法性与有效性。〔19〕参见俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》1999 年第5 期。是以，“碳中和”的良法善治是一种规则之治，闪耀着“真、善、美”的光辉，蕴含着“共同善”的价值取向，内嵌良好的法律秩序和状态。

（二）立法目的：碳减排+经济社会可持续发展

尽管不少学者将立法目的等同于立法宗旨，〔20〕相关论著可参见董保华：《论劳动合同法的立法宗旨》，载《现代法学》2007 年第6 期；王晓晔：《我国反垄断立法的宗旨》，载《华东政法大学学报》2008 年第2 期；曹俊金：《中国对外援助立法的价值定位及立法宗旨》，载《国际经济合作》2014 年第9 期。但两者存在本质区别——立法宗旨衍生于价值理性之下，故而更为抽象，而立法目的是工具理性的呈现，因此相对具象。换言之，与立法宗旨的“隐性”不同，立法目的通常是“显性”的，且是前者的外在化——通过立法，意图有效调控某种社会关系。〔21〕刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013 年第5 期。在人类永续发展的宗旨下，“碳中和”的立法目的宜采用二元论。与一元论仅关注碳减排不同，二元论同时强调碳减排与经济社会可持续发展。其中，碳减排是直接的、实然的目的，而经济社会持续发展为终极的、应然的目的。〔22〕王曦、陈维春：《浅论环境基本法的立法目的》，载《华东政法学院学报》2004 年第5 期。

碳减排即减少CO2排放，是实现“碳中和”的必经之路，两者是过程和结果的关系。联合国环境规划署（UNEP）的《2020 年生产差距报告》显示，为了实现“碳中和”，全球需在2030 年前每年减少6%的化石燃料生产，煤炭、石油和天然气的下降幅度分别为11%、4%和3%。尽管新冠肺炎（COVID-19）大流行使得2020 年化石燃料产量较2019 年下降了7%，但各国仍在计划生产更多的化石燃料。〔23〕See Ploy Achakulwisut,et al.eds.,The Production Gap Report:2020 Special Report,SEI,IISD,ODI,E3G,and UNEP,2020,p.13-19.中国的碳排放强度虽比2005 年下降了48.1%，超过2015 年的NDC 目标，但要到2030年下降65%，还面临较大挑战——中国是一个富煤贫油少气的国家，工业化和城镇化进程持续推进，能源需求不断增加，以煤为主的能源结构短期内难以根本改变，碳排放尚未达峰。〔24〕参见UNFCCC 网站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日访问。相关数据显示，2020 年中国能源消费位于世界第一，超过全球总量的1/4，CO2排放占全球1/3。〔25〕BP,BP Statistical Review of World Energy 2021,Whitehouse Associates,2021,p.10-12.从能源消费结构来看，化石燃料消费占84.4%，煤炭、石油和天然气各为56.6%、19.6%、8.2%。煤炭比重远高于27.2%的世界平均水平。从行业碳排放来看，发电和热力占比51%，工业占比28%。因此，要实现“2060 年前碳中和”的NDC 承诺，就意味着在40 年里将占比84.4%的化石燃料转变为净零排放能源。〔26〕黄震、谢晓敏：《碳中和愿景下的能源变革》，载《中国科学院院刊》2021 年第9 期。此外，从“碳达峰”到“碳中和”的过渡期来看，美国为43 年、德国为60 年、日本为37 年，〔27〕参见陈迎、巢清尘等：《碳达峰、碳中和100 问》，人民日报出版社2021 年版，第89-92 页。而中国仅有30年——其压力之大可想而知。

将碳减排作为“碳中和”的立法目的，主要基于两点考量。一则，赋予碳减排作为“碳中和”的过程以规范性。尽管《气候变化应对法（专家建议稿）》已于2012 年发布，但正式立法尚未出台，碳减排作为“碳中和”的基本路径仍未在法律层面得以昭示。而碳减排建立在尊重和体现生态规律的基础之上，属于环境利益，〔28〕王明远：《社会性、经济性应兼顾——从环境法的立法目的看环境公共利益内涵》，载《中国环境报》2006 年9 月20 日，第5 版。将之作为立法目的，可通过对“应当”与否的拷问，以法律权威赋予其“硬约束”性、稳定性和可预期性，进而支撑各项制度的有效运行。二则，通过碳减排传递“碳中和”立法的体系性和科学性。“碳中和”立法并非孤立的，而是结合了环境保护法和能源法等关联性基础以及负排放技术等科技支撑，是对法治实践和科技实践的双重回应，〔29〕参见周骁然：《体系化与科学化：环境法法典化目的的二元塑造》，载《法制与社会发展》2020 年第6 期。并通过对整体论和系统论的考察，指向社会公共利益。

经济社会持续发展体现的是经济利益和社会利益的统一。根据2021 年5 月国际能源署（IEA）的报告显示，为了实现“碳中和”，全球需尽快动员900 亿美元的公共资金用于技术研发——比之前多650 亿美元。仅电力部门就需花费约400 亿美元/年。〔30〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.16-17.相关研究表明，在“碳中和”路径下，发展中国家因未实现工业化，仍有较大的排放预期，其经济损失远多于发达国家。〔31〕参见顾高翔、吴静：《经济一体化背景下实现碳中和目标对全球经济及中国参与国际产业分工的影响研究》，载《环境保护》2021 年第Z2 期。就中国而言，经济社会持续发展与“碳中和”的张力主要体现在“内”“外”两个层面。一则，数据显示，2020 年中国第一产业、第二产业和第三产业在国民经济中占比分别为7.7%、37.8%和54.5%，工业与制造业依赖程度较高。〔32〕该数据来源于国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021 年11 月30 日访问。“碳中和”将使第二产业的碳排放强度高于发达国家，经济损失严重，将造成一定程度的资本流出。二则，“碳中和”作为全球危机应对的重要举措，受地缘政治影响颇深且具有塑造地缘政治的能力——通过重新定义能源和贸易通道，形成新的国际合作与竞争格局，由此引发的地缘政治变动或将对中国的经济和社会状况构成挑战。〔33〕张锐、相均泳：《“碳中和”与世界地缘政治重构》，载《国际展望》2021 年第4 期。比如，欧盟于2021 年7 月通过碳边境调节机制，对与其有贸易往来但未承担相应碳排放成本的特定商品征收费用——作为2020 年欧盟第一大贸易合作伙伴，中国的出口额必将受之影响。

经济社会持续发展作为“碳中和”的立法目的之一，可从两方面解读。一则，通过对环境外部不经济的克服，避免市场失灵。工业是CO2排放的主体，当生产某一商品时，其社会成本高于私人成本。在此情况下，企业往往选择“边际私人成本等于边际私人收益”的生产量。但在“碳中和”下，这一平衡将被打破，环境外部不经济从“隐性”成本转为“显性”成本，导致市场配置资源的无效率。〔34〕翁智雄：《中国实现碳中和远景目标的市场化减排机制研究》，载《环境保护》2021 年第Z1 期。将之作为立法目的，意在明确经济社会持续发展与“碳中和”的协同性。二则，通过对环境价值观的修正，构建“人与自然生命共同体”。传统的“人类中心主义”和“生态中心主义”将人与自然割裂开来，无法揭示人与自然的内在和谐关系。强调经济社会持续发展与环境承载力的协调，并将之作为立法目的，可在人类活动与环境容量的基础上，倡导人与自然的休戚相关和良性互动。即，“碳中和”立法所要维护的是环境利益、经济利益和社会利益有机结合的多类型、多层次的复合性公共利益。〔35〕王明远：《社会性、经济性应兼顾——从环境法的立法目的看环境公共利益内涵》，载《中国环境报》2006 年9 月20 日，第5 版。

三、“碳中和”的制度功能

理念是制度构建的基础，但它只有嵌入和内化于制度中，才能成为可信的承诺，才能获得制度化力量，〔36〕参见王彦志：《“一带一路”倡议与国际经济法创新：理念、制度与范式》，载《吉林大学社会科学学报》2019 年第2 期。才能彰显其作用和价值。“碳中和”的法律制度因落实相关立法理念而生成，在规范、保护、激励和惩戒等功能框架下，以“行动促进和保障”“风险防范和治理”为基本定位。二者在制度的社会适应性、安定性和拘束性下，通过对人的社会行为之引导，指明主体“应当”为、“能”为何种行为，防止利益竞争和冲突，以实现资源的有效利用和社会秩序的持久维护。

（一）促进和保障“碳中和”行动

正如卢曼所言，法律系统的“时间拘束”功能产生了“规范性期望”，而这种期望具有“应然性”特征，以使未来的“高度不确定性”获得时间上的“稳定感”。其中的“时间拘束”功能是指“过去—当下—未来”时间链条中社会沟通的特定系统状态，以及法律规范被反复使用而形成的“语意”。在此过程中，法律成为由诸多期望一般化所组成的架构，具有权威性和象征意义。〔37〕参见［德］尼可拉斯•鲁曼：《社会中的法》，李君韬译，五南图书出版股份有限公司2009 年版，第152-156 页。它在“碳中和”下具体表现为促进和保障功能。

制度的促进和保障功能是对“同一性”的追求和维护——在“开放的行动”与“静态的制度”中努力消解行动差异。换言之，该功能基于“合意”的主观要素，在制度与行动的联结下，形成一致的行动关系。通常来说，它表征了适应、目标达成、整合与模式维系四项内容。在适应上，它通过科技这一媒介，以生产力的实质提升为方向，通过调适多元利益冲突，将黑色发展模式转向绿色发展模式，实现经济社会发展与“碳中和”的共赢；在目标达成上，它将制度作为“碳中和”的根本出路，明晰主体的权利义务分配，通过制度执行发挥制度的权威效用，进而实现人与自然和谐共生；在整合上，它意在协调社会主体力量，通过共同目标和责任意识，形成参与合力，以实现“行动自觉”；在模式维系上，它将生态价值观融入本体论和规范论中，将制度嵌入行动和精神领域，以推动“碳中和”的平稳过渡和有序运行。〔38〕参见唐凡、徐海红：《人与自然和谐共生的行动机制》，载《南京林业大学学报（人文社会科学版）》2021 年第4 期。就该层面而言，制度的促进和保障功能是将制度作为行动框架，使之在规范和秩序下构建一种思维导向，突破了政治语境，为稳定的社会治理提供了确定性。因而，在行动促进和保障上，制度是最简便、最经济、最合理和最有效的方式——将“碳中和”纳入制度框架后，相关行动也就被“简化”了。〔39〕参见张康之：《论社会治理模式的转变：从制度到行动》，载《探索》2019 年第3 期。

当然，确定性并不意味着制度以放弃灵活性为代价。从正义实现的角度来说，确定性内含明确性、一致性和可预见性，反映了制度的形式正义；灵活性回应了社会不断变化的潜在可能，是实质正义的体现。作为制度有效性的两个要素，确定性是制度自我生存的内在品格，而灵活性是制度自我发展的外在条件。〔40〕周少华：《法律之道：在确定性与灵活性之间》，载《法律科学》2011 年第4 期。换言之，在高度复杂的系统中，制度的确定性或将异化——在僵硬和老化下故步自封，而灵活性赋予制度以自我调适的弹性能力。灵活性并不是多变，也非原则性，而是通过“确定性+灵活性”的规范结构实现制度的“刚性+柔性”，赋予“碳中和”以强大的制度支撑和生命力。

“碳中和”的制度促进和保障功能旨在妥善处理四组基本关系：“国内—国际”“政府—市场”“权力—权利”“集体理性—个体理性”。在“国内—国际”关系中，“碳中和”事关NDC 承诺的履行，承载了全球气候治理的美好期望，既是展现国家形象的重要窗口，也是遵循国际法规则的集中体现。将之作为具体制度，可在“国际法—国内法”的逻辑框架下，实现国际法的国内化——将抽象的承诺转化为可操作的具体措施，以更好地遵守国际法，一方面推动国内法律体系的完善，另一方面通过维护国际法律秩序，助力国际法治。〔41〕参见古祖雪：《治国之法中的国际法：中国主张和制度实践》，载《中国社会科学》2015 年第10 期。在“政府—市场”关系中，“碳中和”引发了产业转型，其本质即资本转型，只有在市场导向下资本转型才会出现更多选择，促使产业转型趋向于更加合理化。不过，产业转型同时也关乎国家体制转型，因此，市场导向并不排斥国家调控，并发展为“政府—市场”的双边互动，〔42〕肖国兴：《能源资本转型的法律抉择》，载《法学》2021 年第7 期。进而实现“有效的市场+有为的政府”之结合。在“权力—权利”关系中，“碳中和”是一项系统工程，因此，为了提高效率，政府公权力和非政府私权利的拉锯时隐时现。相较于非政府而言，政府具有强势一面，故，传统的环境治理往往采取“垂直”式的管理路径。但“碳中和”涉及多领域、多部门协作。因此，为了抑制“政府主导”的强大惯性，〔43〕包智明、陈占江：《中国经验的环境之维：向度及其限度——对中国环境社会学研究的回顾与反思》，载《社会学研究》2011 年第6 期。将非政府引入其中，凸显“权利本位”意识，可实现“协同共治”，从而有效缓解“政府失灵”现象。〔44〕参见杨解君、方路锦：《面向碳中和的行政法治保障》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。在“集体理性—个体理性”关系中，“碳中和”是一场“全民运动”，因此，“经济人”理性和环境负外部性使之陷入“集体行动的困境”——个体在“成本—收益”的权衡下寄希望于“搭便车”，寻求私人利益。为了使个体理性回归集体理性，私人利益让位于公共利益，制度促成一定偏好，实行“社会本位”，将集体理性和个体理性置于法律框架内，以激励和惩罚等手段，对机会主义行为和私人利益予以干预和矫正，以限制狭隘或短期的目标，〔45〕王明远：《社会性、经济性应兼顾——从环境法的立法目的看环境公共利益内涵》，载《中国环境报》2006 年9 月20 日，第5 版。避免“公地悲剧”。〔46〕“公地悲剧”是由于排他性产权缺失或太弱，导致了竞用性资源被过度使用。See Garrett Hardin,The Tragedy of the Commons,162 Science 1243,1243-1248（1968）.

（二）防范和治理“碳中和”下的风险

全球正在进入具有高度不确定性的“风险社会”时代。换言之，风险成为现代社会的重要特征。〔47〕范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，载《中国社会科学》2017 年第2 期。一般来说，只要具有不确定性，就会存在风险。风险虽有自然和人为之分，但风险社会中的风险往往属于后者，且被赋予现实性、客观性、叠加性和时空性等特征。从风险起源来看，其主要包括四种：一是，市场因素，即市场经济的逐利本性诱发的社会风险；二是，科技因素，即科学技术的引入催生的风险发生和扩散；三是，政治因素，即体制改革造成的社会系统内部动荡和公共危机；四是，军事因素，即军事力量悬殊带来的战争威胁。〔48〕夏玉珍、吴娅丹：《中国正进入风险社会时代》，载《甘肃社会科学》2007 年第1 期。循此逻辑，“碳中和”的风险亦有四种形态：一是，资产搁浅、金融债务和国际准入等市场风险；二是，碳泄漏和技术不确定等科技风险；三是，排放标准趋严、碳价走高等政策风险；四是，碳博弈引发的大国对抗等军事风险。这些风险与政治、经济和军事等交织在一起，经多次复合、叠加、外溢，在“生产—再生产”中不断聚集，成为困扰“碳中和”行动开展的巨大挑战。

由于风险具有动态性，因此，其应对也是一个持续不断的过程。为了能经受住风险的冲击，制度因其稳定性和抗干扰性而成为利益调整和保护的理想安排。从逻辑上来看，风险应对具有防范和治理两个层面。风险防范是“面向未知而决策”，意在防患于未然，是在证据和事实尚不确定的情况下所采取的行动。〔49〕吕忠梅：《从后果控制到风险预防——中国环境法的重要转型》，载《中国生态文明》2019 年第2 期。期间，制度侧重于在比例原则下寻求科学化的风险评估。风险治理，或可理解为损害预防，〔50〕参见唐双娥：《环境法风险防范原则研究》，高等教育出版社2004 年版，第30 页。是在风险确定后、损害结果出现前所采取的措施。期间，制度强调风险识别与分析、风险决策和行动。前者是先于危险发生的保护性思考，〔51〕王传干：《从“危害治理”到“风险预防”——由预防原则的嬗变检视我国食品安全管理》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2012 年第4 期。仅存在危害预期，〔52〕参见苏宇：《风险预防原则的结构化阐释》，载《法学研究》2021 年第1 期。而后者注意到危险已然存在的事实，通过决策、执行、监督和反馈等途径将损害降至最低，避免风险效应的无限放大。在风险防范和治理中，其方式通常有三种：选择风险、分担风险、规避和减小风险。第一种是将特定的外部风险“内在化”，以减少环境复杂性；第二种是将风险分至相关主体身上，通过权利义务的设定，由其共同承担；第三种是通过成熟的、科学的手段，将风险“由大化小”。〔53〕杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》2004 年第4 期。由于风险伴随人类社会始终，因此，制度并不能消除风险，故，这三种方式通常也是风险应对的结果和目标。换言之，制度作为风险防范和治理的保证，需在价值共识的基础上，建立服务于风险应对的具有约束力的规则体系，使之规范化和常态化，以尽量减少风险防范和治理行为的不确定性。〔54〕张成福、谢一帆：《风险社会及其有效治理的战略》，载《中国人民大学学报》2009 年第5 期。

针对“碳中和”下的四类风险，制度将在四方面持续发力。其一，在市场风险上，制度通过时间上的错位互补，重视地区差异性和部门特殊性，引导化石能源企业在碳预算的约束下，实现搁浅资产风险可控，并合理、有效地推动产业结构调整。针对企业信贷和资产价值下跌而产生的金融风险，制度可引导信贷评估纳入企业投融资决策，通过信息披露和透明度要求，缩小风险敞口。〔55〕搁浅资产的类型区分可参见危平、舒浩、成静涛：《气候变化背景下搁浅资产理论的演变》，载《金融论坛》2021 年第9 期。在国际贸易和投资日趋零碳化之际，制度可通过鼓励企业低碳创新，引导它将内部战略和市场准入予以衔接，将绿色贸易壁垒和“隐含碳”的国际压力转化为发展机遇。其二，在科技风险上，制度注重低碳技术、零碳技术和负排放技术的全面布局，引导金融机构为之提供长期、稳定的资金投入，并鼓励社会资本的支持和参与——采取经济激励，减少低碳和零碳技术与传统技术的“成本—收益”差距，通过回应技术创新的回报周期长和市场预期不确定等问题，助力技术研发、示范与推广。针对负排放技术——碳捕获与封存（CCS）技术的碳泄漏难题，制度一方面强化技术使用和项目实施的全程监管，另一方面确立主体范围及其责任归属，通过事前和事后考量，科学应对潜在或已出现的安全威胁。其三，在政策风险上，制度并非“一刀切”，而是注意到市场的波动性，在尊重经济规律、实事求是的基础上，分地区、分阶段、分行业、分领域地进行，因地、因时制宜，在“整体—局部”“长期—短期”和“高碳—低碳”框架下，强调产业结构转型的科学、有序，避免“运动式减碳”。〔56〕“运动式减碳”具有三大特征：一是，将“碳中和”问题短期化，盲目攀高峰；二是，就“碳中和”而“碳中和”，缺乏系统性思维；三是，“一刀切”，要求关停、退出化石能源生产和消费企业。其四，在军事风险上，制度可引导“碳中和”作为增进国际信任和避免全面对抗的着力点，并在国际法框架下坚持多边主义，通过维护联合国在全球治理上的权威性，管控“碳干涉”，以减少各方猜忌。〔57〕张锐、相均泳：《“碳中和”与世界地缘政治重构》，载《国际展望》2021 年第4 期。

四、“碳中和”的制度实现

“碳中和”的立法理念和制度功能多元决定着其制度组成并非单一，而是由多种制度聚集、互构形成了“制度群”或“制度丛”（regime complex）〔58〕Keohane R.O.&Victor D.G.,The Regime Complex for Climate Change,9 Perspectives on Politics 7,12-23（2011）.——通过“碳中和”将松散的制度耦合、联系在一起，成为高度体系化、相辅相成的制度集合或制度系统。它意在强化制度的综合性和适应性，并解决制度分散性和冲突性问题。在“制度—行动”框架下，制度通过“祛魅”将“碳中和”融入具体行动中，使之得到社会普遍遵循。从“碳中和”的立法宗旨和目的及所处理的关系来看，该“制度丛”应着力于减少碳源、增强碳移除，并将市场化措施贯穿其中，通过对主体多元化的倡导、内外协同和对行动边界的确认，实现制度的应然功能。

（一）减少碳源：能源制度

减少碳源，即从源头上减少碳排放。2021 年5 月，IEA 指出，能源部门占温室气体排放的3/4 左右。〔59〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.13.因此，减少碳源也就意味着能源系统转型。目前，在能源领域，“碳中和”的基本路径有二：一是，“提能效、降能耗”；二是，高比例发展非化石能源，尤其是可再生能源。两者分别对应能源节约和能源替代两项子制度。

首先，能源节约制度。IEA 表示，若将温室气体排放量从当前330 亿吨下降到2050 年的100 亿吨，则能源节约将贡献37%。〔60〕IEA,Global Energy Review 2019:The Latest Trends in Energy and Emissions in 2019,International Energy Agency Publications,Apr.2020,p.10-12.从发达国家的减排经验来看，自20 世纪90 年代开始，美、英、德、日便纷纷强调能源节约的重要性，且效果显著——与2000 年相比，2019 年美国人均能耗下降了11.9%、英国下降了29%、德国下降了12%、日本下降了14%。中国虽在《节约能源法》中明确了能源节约的目的，且2019 年单位GDP 能耗比2006 年下降了42.5%，但从人均上来看，其仍在不断增长——涨幅高达183%。研究表明，只有尽量压低人均能耗，“碳中和”的目标才更易实现。而仅在“碳达峰”阶段，能源节约的贡献就可高达70%以上。〔61〕参见白泉：《建设“碳中和”的现代化强国 始终要把节能增效放在突出位置》，载《中国能源》2021 年第1 期。在制度设计上，《节约能源法》的战略地位仍应维持，但对节能空间和节能技术的考量还需挖掘。一则，在节能空间上，根据三大产业的划分及其所占比重，针对不同行业规划降碳路线图，以经济促进和排放水平为基准，结合“碳中和”的目标导向，“鼓励”“限制”或“禁止”各自产业下的项目推进。为了将这一行动落到实处，还需引入产业发展评价和能效标准，并将之作为企业评估的重要指标，逐渐淘汰落后产能的企事业单位。与此同时，针对不同行业的特殊性，给予相应补偿。二则，在节能技术上，保证技术研发的资金供给，以税收优惠、表彰奖励等措施，鼓励节能技术的自主创新，在改造生产工艺和设备的基础上，降低能耗，并引入高校和科研机构参与，构建“产—学—研”相结合的互补机制。

其次，能源替代制度。根据IEA 的数据分析，除了能源节约可助力于2050 年碳排放下降之外，可再生能源、燃料替代和核电也将分别贡献32%、8%和3%。〔62〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.67-71.它们作为清洁能源而存在，以取代化石能源。这一现象便是能源替代。《可再生能源法》作为优化能源结构的基本法，依然是能源替代的规制基础。不过，在替代过程中，尤应保障能源系统稳定和技术安全，故“碳中和”下的能源替代制度一方面强调清洁能源的发展，另一方面重视新能源技术的风险应对。一则，在清洁能源的发展上，加大风能、水能、太阳能和生物质能等非化石能源使用，确立绿色低碳的生产生活方式，并借鉴2009 年《美国复苏和再投资法案》，对清洁能源生产者和消费者给予直接补贴，同时成立清洁能源基金，通过“公私合投”支持有关项目建设。〔63〕See American Recovery and Reinvestment Act of 2009.针对清洁能源的不同发展阶段，适时推行配额制，并建立与之相符的清单管理模式，同时还原能源的商品属性，基于成本和价格因素，通过市场化措施鼓励和支持清洁能源转型。二则，在新能源技术的风险应对上，强化透明度，通过信息公开，减少信息不对称。同时，针对新能源技术的不稳定性、不确定性，区分不同风险类型（如金属矿产类风险、能源矿产类风险等），要求政府充分发挥监管职能，推行“红线管控”。就其面临的规模效应风险，可确立资金保障、税收促进、产业扶持和人才培育“四位一体”的行动措施，以打破“碳基技术”的路径依赖。

（二）增加碳移除：固碳制度

碳移除是指，通过自然和技术的形式将CO2固定或储存起来。一般来说，它可分为两类：碳汇和CCS 技术。前者基于自然方法，利用生物过程增加碳移除，并在森林、湿地和海洋中储存起来；后者基于技术手段，直接从空气中移除或控制天然碳移除过程以加速碳储存。〔64〕See Decision 7/CMP.6:Carbon Dioxide Capture and Storage in Geological Formations as Clean Development Mechanism Project Activities（2010）.前者属于生物固碳，后者为物理固碳。两者分别指向碳汇和CCS 两项子制度。

首先，碳汇制度。一则，在林业碳汇上，可结合《森林法》，从强调森林覆盖率转向重视森林蓄积量，在林地产权、林木产权之外，明确林业碳汇的产权归属，通过造林、再造林项目所得收益，调动主体参与积极性。针对前期投入多、项目周期长等问题，增加政府补贴额度，以弥补前期成本，并加大林业贷款的发放力度，分散和补偿林业信贷风险。〔65〕参见 关路、张景静、张一宁：《我国森林碳汇机制建设对集体林权改革绩效的影响》，载《税务与经济》2021 年第5 期。项目开展后，进行实时监测，通过遵循林业生长规律和强化森林管理，一方面避免人为因素干扰，另一方面制定林业碳汇的认定和计量标准。二则，在湿地碳汇上，加强湿地环境监测，以“负面清单”禁止湿地破坏，减缓湿地退化。为了提高生态系统服务质量，可加强湿地修复工作，通过退耕还湿和水体治理，恢复湿地生态功能。针对湿地的“碳释放”潜能，建立科学的观测网络，结合地理信息系统和土地遥感数据，严控湿地温度、湿度、营养成分和生态分布，防止其从“碳汇”转变为“碳源”。三则，在海洋碳汇上，鉴于海洋是最大碳库，储存了全球碳总量的93%，为大气中CO2的50 倍，〔66〕See Post W.M.,et al.,The Global Carbon Cycle,78 American Scientist 310,313-326（1990）.故，可结合《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》，在保护和改善海洋环境的基础上，合理使用海域，并引入政府与社会资本合作（PPP）模式，建立海洋碳汇专项基金，通过资金扶持，开发海洋碳汇项目。针对潜在的项目风险，可引入第三方评估与核查机构，以严格化项目运行。

其次，CCS 制度。CCS 是将CO2从工业或相关能源排放中分离出来，经捕集、压缩后，运输至特定地点进行安全储存并与大气长期隔绝。〔67〕冯帅：《碳捕获与封存的国际法规制研究》，法律出版社2018 年版，第35 页。目前，它是减少无数工业源大规模排放的唯一技术。气候研究表明，为了实现“碳中和”，CCS 将贡献15%。截至2021 年11 月，全球正在运行的CCS 项目共26 个，另有39 个处于不同开发阶段。〔68〕See GCCSI,I4C-carbon Capture and Storage:Funding Climate Technology and Securing a Net-zero Future,Global CCS Institute（Nov.30,2021）,https://cn.globalccsinstitute.com/news-media/events/carbon-capture-and-storage-funding-climate-technology-and-securing-anet-zero-future-innovate4climate/.从运行上来看，成本和碳泄漏风险是其面临的两大难题。故而，CCS 制度将围绕两者展开。一则，在成本上，采用多元投融资措施，一方面加大政府的财政补贴、税收优惠和直接投资力度，另一方面引导大型行业独立或合作融资，通过社会化基金和“公私合营”筹集资金，分担捕集、运输和封存等各阶段的经济支出。二则，在碳泄漏风险上，建立“事前—事中—事后”三级应对体系。在项目开始前，实行严格的市场准入——企业需对封存场地进行系统勘探和选址，并结合《环境影响评价法》，进行全面的风险评估，以论证技术和环境可行性，同时提交一份项目设计书，涵盖封存场地的环境分析结果、监测计划、项目界限和补救措施等，在提供经济担保并经政府部门核实与科学论证后，获得许可。在项目进行时，企业需受政府监测、核实与核证，并定期向政府汇报项目实施情况，包括是否按项目设计书有效推进，是否发生场地渗漏或其他重大危险，是否出现任何意外的影响等。在形成书面结论后，政府部门需向社会公布。当发生了场地渗漏等情况，政府部门可要求企业采取补救措施，在企业未采取措施时，政府部门应立即补救，避免事态进一步恶化，但事后可向企业追偿。若因政府行政人员、企业或个人等造成了上述危险，则需追究相应责任。在项目完成后，企业需再次进行风险评估，确保封存场地状况稳定且在一定期限内（通常为20 年）不会造成CO2溢出，再经政府部门核实与科学论证后，正常关闭。〔69〕参见冯帅：《碳捕获与封存的国际法规制研究》，法律出版社2018 年版，第238-240 页。

（三）市场化措施：碳定价制度

市场是以较低成本实现“碳中和”的支持工具，与“命令—控制”型工具相比，它可以压实企业责任，并通过经济激励降低社会减排成本——在“碳中和”与经济发展间建立特定联系。根据庇古的外部性理论和科斯的公共产品理论，负外部性和不完全产权的根源在于定价。〔70〕See Stavins N.Robert,The Problem of the Commons:Still Unsettled after 100 Years,10 American Economic Review 81,87-108（2011）.由此，“碳中和”的市场化措施需以碳定价为核心，即对排放的CO2设置一个价格，通过价格信号作用，促使主体减排或为排放买单，从而引导市场向低碳转型。〔71〕人民银行国际司课题组：《为碳定价：碳税和碳排放权交易》，载《第一财经日报》2021 年2 月22 日，第A12 版。目前，碳定价的基本形式有两种：价格型的碳税和数量型的碳交易。〔72〕由于碳税与碳交易的理论基础分别来自庇古和科斯，两种方式各有优劣，因此，大部分国家往往以其一为主。据统计，截至2020年，全球正在实施或计划实施的碳定价机制共61 个，30 个涉及碳税，31 个涉及碳交易。前者以芬兰、南非为代表，后者如美国加利福尼亚州等。不过，也有部分国家或区域性组织兼采了两种方式，如欧盟。See Marissa Santikarn,et al.eds.,State and Trends of Carbon Pricing 2020,World Bank Group,May 2020,p.18-45.两者分别对应碳税和碳交易两项子制度。

首先，碳税制度。碳税制度是通过税收将CO2排放的环境成本转化为生产和经营成本。相对来说，碳税征收简单易行且在一定期限内较为固定。在制度设计上，可结合《环境保护税法》，并借鉴域外立法，强调CO2的大气污染物属性，适时将碳税纳入环境保护税而非资源税下。故，在税制上，采用“混合计算”模式——将碳税与其他环境保护税一并计算，但区分不同税目。同时，根据地方发展状况和行业排放差异，实行碳税试点，继而逐步推广，避免增加高化石能源依存度的城市和企业的负担。在税基上，以“实际碳排放量”而非“含碳资源消耗量”为依据，通过化石燃料的消耗来计税。因此，碳税宜在能源使用的最终环节征收，根据“谁排放、谁缴税”原则，明确纳税主体。〔73〕参见李建军、刘紫桐：《中国碳税制度设计：征收依据、国外借鉴与总体构想》，载《地方财政研究》2021 年第7 期。不过，这或将导致生产者无须承担排放成本，故，可比照前者，将生产环节的征税作为补充。在税率上，考虑市场和社会的可接受度，循序渐进，从较低税率开始，而后逐步优化调整。在推行税收优惠时，区分高碳排放和低碳排放行业，并结合各自减排行动和目标，实行差异化税率或减免措施。在税收用途上，为了促进企业发展和维护社会稳定，可实行“专款专用”，一部分通过补贴或补偿返还给企业，激励绿色技术研发和可再生能源开发，一部分通过转移支付，以抵销个人所得税等其他税负。在此过程中，建立监测、报告和核查体系（MRV），对CO2排放进行科学、精准计量。〔74〕参见郭远杰：《全球碳定价机制发展与展望》，载《金融纵横》2021 年第8 期。

其次，碳交易制度。碳交易，即碳排放权交易。该制度源自《京都议定书》，将CO2排放权作为一种商品进行交易——通过为排放者设定排放额度，允许他们通过配额交易的方式促进减排。〔75〕See WB,Carbon Pricing Dashboard,World Bank Group（Nov.30,2021）,https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data.现阶段，在《碳排放权交易管理办法（试行）》的基础上，碳交易制度还将从配额分配和交易等方面持续完善。在配额分配上，对标“碳中和”，逐步减少年度排放配额，适时将“免费分配”制转向“免费分配+拍卖”制——在“奖优罚劣”原则下，逐渐提升有偿分配的比例，并将减排对象从大型排放源和重点排放单位拓展至更多领域，加大减排力度。拍卖所得收益可用于鼓励企业减排。在此过程中，为了平衡地方发展和保护弱势产业，允许东部、中部、西部地区和不同行业分梯度进行，并通过政策倾斜和转移支付，适度支持欠发达省份的产业调整。〔76〕参见吴斌、曹丽萍、沃鹏飞：《复合的碳税和碳排放权交易政策：欧盟的经验与启示》，载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2020 年第4 期。在配额交易上，构建有效的市场服务网络，加强信息透明度，并引入碳期货等金融衍生品，通过“碳现货—碳期货”的互动，提高市场流动性并稳定碳价。为了活跃市场，在单向竞价之外，引入双向竞价模式，以价格优先作为交易先决条件，同时，通过数字化手段，确保交易安全并建立数据共享平台，推动碳市场走向成熟的金融市场。

碳汇交易作为碳交易之一种，在碳交易制度设计时亦需考量。现有机制并未明确提及碳汇交易，因此，碳汇交易的主体、对象、方式和价格等亟待明晰。在交易主体上，一方应为从事碳汇项目并获得国家发改委核证减排量（CCER）的企业或个人，另一方为具有减排任务的高耗能企业或其代理人。在交易对象上，应为CCER，包括林业碳汇、湿地碳汇和海洋碳汇等。在交易方式上，以碳汇交易所和电子平台为主，实行“申报—核证”两级程序。在交易价格上，采用“政府指导+市场形成”模式——在政府指导价格范围内，由双方协议达成。〔77〕参见王俊、李佐军：《探索碳汇交易机制 实现生态产品价值——以深圳市大鹏新区为例》，载《特区实践与理论》2021 年第1 期。与其他碳交易一样，碳汇交易也具有行政属性，故在登记、交易和结算时实行穿透式监管，由专门机构与有关部门协同进行。

（四）主体多元化：公众参与制度

2020 年12 月UNEP 指出，按照消费侧计算，全球约2/3 的碳排放与家庭排放有关。要实现“碳中和”，到2030 年人均消费侧的碳排放需控制在2—2.5 吨CO2当量，到2050 年降至0.7 吨。〔78〕UNEP,UNEP DTU Partnership,Emissions Gap Report 2020,UNEP（Dec.9,2020）,https://www.unep.org/emissions-gap-report-2020.因此，“碳中和”的推进亦离不开公众。从理论上来看，符合“感兴趣”和“受影响”两项标准的，即为公众——政府和市场以外的主体。〔79〕参见张晏：《“公众”的界定、识别和选择——以美国环境影响评价中公众参与的经验与问题为镜鉴》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020 年第5 期。这是民主性的现实要求，也是主体多元化的必然结果，反映在法律层面即社会参与或公众参与制度。在“碳中和”下，结合净零排放目标，可从范围、途径、程序和方式上，构建这一制度。在范围上，确保公众通过适当途径参与立法和政策制定，在享有知情权和表达权的基础上，参与行政决策，并加入碳排放的公益和私益诉讼，同时监督其他主体的违法行为。在途径上，通过“正式+非正式”的方式，畅通“官—民”沟通渠道、释放公众参与空间——通过听证、座谈、信访等正式渠道和微博、短视频等非正式渠道，创新参与形式。为了提高公众参与热情，可形成固定化的奖励机制，包括精神和物质两个层面。在程序上，为公众提供各种参与机会，确保其获得充足的信息和行动资讯，且在涉及公共利益的项目中，能全方位参与并合理表达自身诉求，通过“反馈—结果公布”流程，避免制度“空心化”。同时，赋予公众法定救济权以维护其参与权。在方式上，通过教育宣传，引导公众增强“人与自然生命共同体”意识，鼓励其形成低碳生活方式，通过关注所购产品的能耗与排放信息，做出更好的消费选择——一方面减少自身排放，另一方面对企业生产形成导向。此外，鼓励公众建立内部对话和协商机制，通过提升组织化程度，发挥各自领域的专业优势，进而形成科学、民主、客观、规范的长效机制。

（五）内外协同：国际合作制度

由于各国发展阶段和减排能力的差异，全球“碳中和”需建立在内外协同的基础之上，一方面凝聚共识，确立同向目标，提升行动成效，另一方面通过市场和经济发展方向，引导全球低碳转型。这一“协同”体现在法律层面即国际合作制度。该制度涉及全球气候治理和绿色经贸合作两方面。在全球气候治理上，与UNFCCC 体系保持一致，切实履行NDC 承诺，并基于《巴黎协定》遵约机制，坚持共同但有区别责任和各自能力（CBDR-RC）原则，维护资金援助和技术转让规则，支持联合国推动完成《巴黎协定》实施细则谈判，为国内“碳中和”寻求资金和技术支持。同时加强与国际组织的信息沟通和务实合作，共同开展教育培训和经验交流等活动，在“南—南”合作基础上，协调世界银行（WB）等国际金融机构为发展中国家提供援助，并结合“南—北”合作，以双边和多边对话增进发达国家与发展中国家之间互信。〔80〕参见冯帅：《欧美气候变化能力建设行动进展对我国的影响及其对策》，载《中国软科学》2017 年第7 期。在绿色经贸合作上，深化“碳中和”的成果转化及国际市场拓展，推动全国碳市场与《巴黎协定》第6 条下全球碳市场的衔接，积极参与全球碳定价、技术方法和绿色金融标准的制定，通过促进非化石能源的科技交流与合作，实现低碳领域互联互通。在地缘政治重塑之际，加强“碳中和”的政策沟通，避免减排议题“泛政治化”，通过绿色产能合作和减排信息的主动披露，发挥大国产业优势，缓解来自西方的“碳压力”。〔81〕参见张锐、相均泳：《“碳中和”与世界地缘政治重构》，载《国际展望》2021 年第4 期。针对碳关税、碳边境调节机制等贸易壁垒，在优化产业结构之时，推动多边碳减排机制的建立，并结合世界贸易组织（WTO）下“特殊与差别待遇”原则，抵制贸易保护主义。〔82〕参见姜婷婷、徐海燕：《欧盟碳边境调节机制的性质、影响及我国的应对举措》，载《国际贸易》2021 年第9 期。与此同时，在“一带一路”倡议下，秉持共商、共建、共享原则，发挥“一带一路”作为国际合作平台的示范与引领作用，构建面向“碳中和”的绿色合作伙伴关系。

（六）行动边界：责任制度

在“碳中和”下，人人都是主体，个个都要担当。为了协调不同主体行动，法律在权利、义务之间游走，通过对效率、安全、正义、秩序和正当性的考察，设置合理边界，划定活动范围。此即主体责任制度——既是法律逻辑自洽的体现，也是制度设计的科学性与实施有效性使然。根据主体类型及其“越界”程度不同，为了强化责任落实，“碳中和”下的责任制度从“民事—行政—刑事”三重维度展开。在民事责任上，当企业等碳排放主体不履行、怠于履行或违反减排义务，且不通过市场机制购买CCER，并导致其他主体受此影响时，可从环境民事公益角度要求停止侵害、排除妨碍、消除危险和赔偿损失等；当影响其他主体合法行使相关权利时，可结合《民法典》《环境保护法》和《民事诉讼法》，确立违约或侵权等责任形式，并允许受害者寻求合法救济。在行政责任上，区分行政处分和行政处罚两种。一则，行政处分。当政府部门不履行或不依法履行应尽职责时，可对主管人员或直接责任人给予记过、记大过、降级、撤职或开除等处分，并建立综合评价机制，加强考核结果的应用——作为职务晋升、表彰奖励的重要依据。二则，行政处罚。当企业等碳排放主体擅自开工建设、未完成减排目标、违法使用落后设备和工艺并造成超量排放、无故不接受检查监督或虽接受检查监督但弄虚作假、不如实公开相关信息时，政府部门可责令改正、暂停相关项目审批、对企事业单位或负责人进行处罚等。若对处罚决定不服，该主体可申请行政复议或诉讼。在刑事责任上，当主体因违反相关义务而构成犯罪时，可结合《刑法》《刑事诉讼法》，依法追究刑事责任。

五、结论

“碳中和”基于国际国内形势而提出，是一项复杂的系统工程，涉及广泛而深刻的社会变革，只有稳定、长效的法律机制才能保障其目标实现。鉴于当前的“碳中和”立法仍属空白，必须客观地、经验性地研究“碳中和”这一现象，绘制“碳中和”的理想图景——揭示和构建完备的制度体系，在法律框架内规范相关主体的行为。从结构主义和建构主义的角度来看，“碳中和”的制度体系以整体性、一致性、规范性和秩序性为引导，并兼顾价值理性和工具理性，在“立法宗旨—立法目的”框架下，通过“成本—收益”分析，明确基本价值目标和本质需求，以指导制度规范进程，并通过树立法律权威，寻求立法的应然状态和正当性证成。它以介入和解决社会问题为导向，遵循规则之治，关注制度的指引、约束和矫正功能——在追求主体行动协调之时，注重风险应对效果。为此，它以“行动促进和保障”“风险防范和治理”为基本面向，通过“主—客”关系的显现，设计最理想的制度和法律条文。概言之，“碳中和”的制度体系通过行为分布和利益平衡，以理性、科学的法律规范来建立社会秩序，稳定社会关系，并为主体提供长期、稳定的心理预期和行动指南。