新时期中西部产业转移现状、问题和建议

窦超 宋晓晶 窦炳升

（1.国家工业信息安全发展研究中心；2.山东省平度市自然资源局）

一、中西部地区承接产业转移取得成效

（一）中西部地区经济实力显著提升

近年来，随着国家相继实施西部大开发、中部崛起战略，我国有序推进产业从东部向中西部地区转移，迅速提升了当地产业发展水平，显著促进经济发展。2001-2019年，中西部地区生产总值由39636.76亿元增长到423922.97亿元，占全国的比重从36.44%提高到43.02%，中西部地区在国民经济中的贡献日益提升，改变了区域经济发展由东部地区占主要地位的传统格局。此外，东部与中西部地区之间的区域发展差距日益缩小。2019年，东部和中西部地区人均地区生产总值分别为94371元和56203元，东部和中西部之间的相对差值，由2001年的2.3倍缩小到1.6倍。

（二）中西部地区产业转移成效持续增强

近年来，中西部各省市根据各地区资源禀赋和比较优势谋篇布局，搭建多种形式的招商引资平台，不断创新招商引资机制，一大批重大产业项目签约落地，打造出了安徽皖江、重庆沿江、湖南湘南等高水平的承接产业转移示范区，为中西部产业转型发展注入了强劲动力。国家发改委2019年发布的《2018年全国固定资产投资发展趋势监测报告及2019年投资形势展望》显示，2018年，中部、西部地区拟建项目数量分别较上年增长30.1%、26.3%，中西部地区主动对接产业转移、加强基础设施建设，投资态势日益向好，拟建项目数量增速领先全国。

（三）中西部地区产业转移机制和模式逐步完善

随着我国产业转移与区域合作的不断深入，各省积极发挥自身产业发展优势，探索有效承接东部沿海产业转移的路径和模式，采取“飞地经济”、合作共建园区等多种方式，推动省际间优势互补、互利合作。青海省与西藏自治区在格尔木市建立藏青工业园区，一方面有利于突破西藏自然条件的限制，一方面可以发挥青海的优势，通过飞地经济实现了青藏两省区优势互补、合作共赢、协同发展。皖江城市带承接产业转移示范区围绕承接产业转移与苏浙沪三省市建立合作共建的工作机制，目前有12个省级以上开发园区与沪苏浙地区都签订了合作协议，共建园区。部分中西部地区还通过在东部地区设立“反向飞地”形式，充分利用东部创新、人才、资金等优势资源。各地通过合作共建积极探索跨地区产业协同发展新型模式和创建利益共享机制，加强不同地区之间的经济合作和资源要素高效流通，推动实现更深层次的产业转移，对于探索全国区域间产业合作和推动区域协调发展具有重要示范意义和带动作用。

（四）中西部地区对外合作和开放水平不断提高

近年来，西部陆海新通道在中西部地区重点建设，布局自由贸易实验区、综合保税区、跨境合作区、边境合作区等开放载体和平台，赋予一系列试点和支持政策。新修订的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》指出，支持中西部地区承接外资产业转移。其中，中西部目录进一步增加了劳动密集型、先进适用技术产业和配套设施条目，加大对中西部地区承接外资产业转移的支持力度。从外商投资企业投资总额看，从2001年-2019年，中西部地区外商投资企业投资总额从1049.4亿美元增长为16976.39亿美元，占全国比重由2001年的12.31%增长为2019年的19.2%。

（五）中西部地区营商环境不断优化

近年来，中西部地区通过出台相关优惠政策、深入推进“放管服”改革等各项举措，优化中西部地区软硬环境，进一步加强了对东部产业转移的吸引力。万博新经济研究院2020年6月发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》（2020）显示，中西部地区的武汉市、成都市位列全国营商环境指数前10位城市。武汉市在经济重启后的第一时间发布《关于进一步优化营商环境的意见》，出台多项举措，聚焦堵点痛点难点，补齐短板弱项。武汉的世界500强企业占中部地区最多，高达300家。成都市大力推行成都市营商环境政策体系3.0版改革，围绕方便企业办事的各个领域，包括施工许可、办税、登记财产、公用设施接入等重点领域，不断提升便利率。2020年上半年，成都全市新登记市场主体28.3万户，同比增长18.7%，新登记数量和增速都是副省级城市首位。中西部地区经济建设不断发展，基础设施和空间布局不断加强，营商环境不断优化，提升了产业转移的承接力度。

二、存在的问题

一直以来，中西部地区在产业转移过程中都存在人才储备匮乏、水电气等成本较高、产业配套能力不足等问题。在当前的国内外政治经济环境下，中西部地区承接产业转移将面临更多的困难和问题。

（一）新时期中西部承接产业转移面临多重压力和挑战

近期，国内产业由东向西梯度转移的传统格局正逐步打破，中西部地区承接产业转移面临“多重竞争”和“多重挤压”。从国际看，世界经济处于百年未有之大变局，全球局势不稳、保护主义抬头，中西部承接产业转移既面临高端制造回流，也面临中低端向新兴市场转移，压力重重。从吸引外资流入看，2018年以来，我国吸引外商投资项目数出现显著下降，其中美国对中国投资增速明显降低，对墨西哥、越南、印度等国投资快速上升。从国内看，中西部在承接产业转移上缺乏顶层设计和规划，地方政府恶性竞争导致中西部地区承接产业转移分散化、碎片化。由于中西部地区物流成本较高、缺乏熟练工人、产业配套不全等因素，中西部地区综合要素成本并没有显著低于东部沿海地区。

（二）东部地区向中西部产业转移动力不足

近年来，随着国家区域协调发展战略不断推进，国内各区域要素成本以及政策优惠逐渐拉平，我国大规模产业转移动力减弱，东部向中西部产业转移趋缓。从中西部地区工业增加值占比看，自2001年国家提出西部大开发战略到2010年10年间，中西部地区工业增加值在全国的比重逐渐提高，从2001年的31.25%逐渐上升为2010年的38.15%，到2014年达到峰值40.67%。从这之后中西部地区工业增加值占比处于停滞不前态势，2018年为41.08%，五年间仅增长0.41个百分点。从制造业城镇单位从业人员数量看，近年来，西部地区制造业城镇单位从业人员数量占比逐渐下降，从2008年的15.67%下降为2018年的13.41%。从产业转移整体情况看，东部向中西部转移产业层次较低，主要集中在资源密集型、加工贸易等传统行业，产品附加值较低。同时，东部地区在生产过程中，属于出口加工型的发展模式，东部地区生产体系并未很好地吸纳中西部地区加工制造和原材料工业，对于产业转移而言，东部沿海地区的发展对中西部及产业发展的带动作用较弱。

（三）中西部地区对外开放合作水平亟待进一步提高

近年来，中西部地区的对外开放水平持续提升，但与全国平均水平相比仍有很大差距，参与国际循环程度不高。从外贸依存度上看，从2001年到2019年，中西部地区外贸依存度从12.41%上升为23.42%，上升了11.01个百分点。尽管近年来东部地区的外贸依存度已经出现下降态势，但中西部地区相较于东部地区和全国的平均水平，仍存在一定的差距。2019年，中西部地区外贸依存度与东部地区相差29.81个百分点，参与国际循环有较大提升空间。从对外开放平台看，在全国已经设立的21个自贸区中，沿海省份已实现全覆盖，中西部地区只有9个，数量不到一半。其中，中部地区仅有山西省和江西省未列入自贸区行列，而西部地区有一大半省份未列入自贸区行列。随着西部地区各省份参与“一带一路”建设进程的不断深入，自贸区亟需向西部地区进一步拓展。

（四）中西部城市核心城市群在产业转移中的辐射带动作用有待加强

目前，在国家定位的七大城市群中，有四个位于中西部地区，分别是长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群和成渝城市群。与京津冀、长三角、珠三角城市群对比，中西部城市群还处于萌芽和发育阶段，核心城市能级偏低，圈内中小城市产业结构单一、生产规模较小，聚合高端生产要素和对外辐射带动能力有限。以上升为国家战略的成渝城市群为例，2020年重庆市GDP为25002.8亿元，成都市GDP为17716.7亿元，其他地区GDP最高的绵阳为3010.1亿元，仅重庆和成都为12%和17%，城市群内部呈现“双核独大”格局，缺少核心节点城市，在产业转移中难以围绕中心城市形成产业配套。成渝两地在产业转移中分工协作不够充分、竞争大于合作。重庆和成都重点发展汽车制造和电子信息产业，大力承接国内外产业转移，特别是在汽车产业发展领域呈现较为激烈竞争。

（五）特殊类型地区存在发展不平衡不充分等突出问题

中西部内陆地区集中分布着革命老区、少数民族地区、边境地区，各自面积占国土总面积比重分别约为9%、63.9%、20.8%，并且也多是贫困人口集中区域，连片贫困地区较多，人民经济水平远低于东部沿海发达地区。并且中西部内陆地区在基础建设方面存在滞后性，无论是铁路、公路、河运、航空等交通基础设施建设，还是能源、水利等重大基础设施，以及物流设施等均落后于发达地区，这就导致地区之间的连通性较差，区域不均衡现象显著，地区间服务水平差距大，对外开放水平低、市场化水平低，人员、货物乃至知识的流动效率低、通达程度落后，创新链和产业链都相对短缺，无法给产业转移提供一个良好的软硬件条件。并且这些特殊地区经济发展严重滞后于东部沿海发达地区，当地群众生活水平亟待提高，对国家区域协调发展战略形成巨大挑战。

三、相关措施建议

一是加强对承接产业转移工作的顶层设计和统筹协调。建立健全各部门间、地区间产业转移统筹协调机制，明确各自责任分工，形成工作合力。对具有重大战略意义的产业布局项目要加强中央统筹，积极探索区域合作、创新发展的新体制。加大产业由东部向中西部、东北地区转移支持力度，深化东中西东北地区之间的区域合作，统筹协调省际产业转移，探索合作共赢、优势互补的“飞地经济”和区域合作制，提升产业承接示范区的发展质量。

二是着力降低中西部地区产业转移成本。继续推进减税降费和金融供给侧结构性改革，加大对中西部产业转移的财税金融政策扶持力度。围绕人才、资金、技术、交通等重点要素，以具有优势资源、基础条件好的中西部重点地区为核心，加大政策、资金等的支持力度。继续深化“放管服”改革，优化当地营商环境，降低企业制度性交易成本，打造产业综合成本洼地。

三是加强中西部地区产业承载能力建设。鼓励中西部地区以本地优势产业为核心，绘制重点产业链图谱，挂图作战，通过强链、延链、补链，加强产业转移的承接和配套能力。发挥中西部地区城市群在产业转移中的带动引领作用，提升城市群综合承载能力，鼓励城市群内各城市发挥比较优势，通过产业转移形成内部大中小城市间合理分工。加快中西部地区中心城市和城市群基础设施建设，大力发展检验检测、现代物流、信息服务等生产性服务业，提升中西部地区“硬件”“软件”实力。

四是加大中西部地区对外开放合作支持力度。推动中西部地区各省充分发挥各自优势，主动融入“一带一路”建设。加强中西部地区对外沿边的区域合作，发展边境贸易商品市场和商贸中心，以边境经济合作区为主要载体，培育沿边特色优势产业。大力发展中欧班列，深化陆海双向开放，推动与境外交通设施互联互通。积极构建开放平台，加大对中西部地区自由贸易实验区和内陆开放型经济实验区建设支持力度。

五是加大对中西部特殊地区产业转移扶持力度。鼓励革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭型城市和老工业基地等特殊类型地区发挥自身资源禀赋和比较优势，确定产业转移的发展方向和承接重点。以产业转移和区域开发带动扶贫开发，着力增强贫困地区自我发展能力。优化东部和中西部地区扶贫协作、对口支援、对口合作等地区间的互帮互助互带机制，加大对特殊地区产业帮扶力度，进一步提升东部地区新发展空间，巩固和提升中西部地区脱贫成果。