预算管理一体化实施对农业科研单位财务核算的影响及建议——以江西预算管理一体化系统为例

赵社香

（江西省农业科学院作物研究所，南昌 330200）

1 预算管理一体化系统的建设背景和现实意义

1.1 背景

预算管理一体化主要是指以预算管理一体化为重要载体，以统一的预算管理规则作为核心要素，将统一的预算管理规则加入现代化信息系统中，以提高有关项目储备、预算编审、预算调整和调剂、会计核算、决算和报告、资金支付等工作的标准化和自动化水平，从而实现对预算管理整个流程的动态展现和高效控制，保证各个层级的预算管理能够快速且真正地实现高度规范化和有效性的提升。预算管理一体化符合国家层面深化经济改革的要求，是全面深化预算制度改革的重要环节，要进行预算管理一体化建设就必须要提前找出预算管理的薄弱环节，抓主要矛盾方面，这样才能完成整个深化改革。所以，预算管理一体化建设的顺利开展和有效进行对以后的省财政预算工作的改革和完善有着至关重要的作用。

近年来，省财政信息化经过不断的实践和发展，在主要业务方面和基础建设上已经有了不少的改进，安全保障方面也有了一定程度的提升，为财政管理和深化改革奠定了坚实的基础，但与此同时，在预算管理方面仍然存在着一系列的问题，影响了省财务财政管理的水平的提升。首先是在信息技术层面，预算管理系统尚未实现全省范围内的全面贯通，省内各地区的预算管理系统衔接还是不够完备。预算项目库的建设存在着明显的碎片化问题，不同单位各自为政，自成一个体系，并且在技术管理和核心要素方面也有着不规范的问题。其次是在预算管理层面，主要有以下几方面的不足：一是预算管理的统筹性不足，省财政部门对预算单位财政拨款之外的收支预算管理并不严格，监督指导方面落实不到位，对很多资金的执行具体情况不明确，这就导致有部分单位即使有大量的资金存款，但还没有进行有效的使用就再次申请财政拨款，造成财政资金的浪费。二是预算的管理没有实现规范化，上级和下级之间的预算管理存在着明显的脱节，政府预算、部门预算和单位预算之间缺乏有效的衔接，许多地区实际上并没有形成严格的预算管理规范。三是部门对预算管理的透明度有明显不足，部门预算管理应该做到对具体实施单位和具体实施项目的细化了解，财政部门应该对各级次、各领域的预算管理做到全面且准确的了解。但就目前情况来看，财政部门对各领域或者是各实施单位里的具体项目细节问题了解得并不够透彻，在某些需要进行预算公开内容上，还没有形成较为完整的规范。四是在预算管理过程中对相关支出的执行约束存在明显不足，部门的预算调剂并没有形成规范的程序。年度预算结转结余资金一般很难实现自动计算和回收，因此，财政部门和单位预算执行的约束机制必须进行有效的改进和完善。

1.2 现实意义

建立统一的预算管理一体化系统不仅能够将现有的财政信息系统进行进一步的升级和改进，还能深化整个预算管理制度的有效改革，有利于实现财政资金跨层级流动的动态跟踪。与此同时，预算管理一体化能够保证财政部门实施全面的预算绩效管理，为建立核心绩效指标和标准化的工作流程以及强化绩效结果奠定了坚实的基础，从而能够解决因为系统衔接不完善造成的业务不规范、技术标准不统一等问题，能够实现全省财政信息化的全面发展，提高财政管理规范化水平，对精准的财政资金管理、科学的决策、政策的完善等都有比较重要的积极意义。

2 预算管理一体化实施对农业科研单位财务核算的影响

2.1 预算管理一体化对农业科研单位会计核算项目设置的影响

预算管理一体化要求财政部门的项目要纳入项目库管理，且入库项目必须要经过充分的立项，有明确的实施期、合理需求和绩效目标，列入预算安排的项目必须从项目库中提取，预算项目作为预算管理的基本单元，实行全生命周期管理。项目库是预算项目实行全生命周期管理的载体，预算项目前期谋划、项目储备、原始编制、项目实施、项目结束和终止等阶段，都在项目库中管理和反映。按照支出性质和用途将预算项目分为三大类：人员类项目、运转类项目（公用和其他运转）和特定目标类项目。人员类项目是指部门和单位有关人员的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出项目。运转类项目是指各部门、各单位为保障其机构自身政策运转、完成日常工作任务所发生的公用经费项目和专项用于大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统运行维护等的其他运转类项目。特定目标类项目是指部门和单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出项目。人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的“基本支出”，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应部门预算中的“项目支出”，这就对原来的部门预算的核算方法提出了要求，农业科研单位财务账套应适应新的一体化管理系统要求，设置人员类项目、运转类项目和特定目标类项目进行核算，这样有利于实现“资金跟着项目走”，有利于清晰反映预算资金的用途。同时，对于保障部门运转的资金、工作人员工资以及推动单位全面发展的资金之间的界线划分更加明确、清晰，有利于强化预算约束，有效防范从公用经费中列支人员支出、从事业发展性支出列支运转性支出等问题。

2.2 预算管理一体化对农业科研单位资产总量的影响

在部门预算下，省财政安排了科研单位项目资金，会以批文下达到科研单位，科研单位根据项目申报书编制经济分类明细科目表报送财政部门，财政部门写入国库支付系统，预算单位编制用款计划，经财政审核后，做账务处理，授权支付方式下在财务会计借记“零余额账户用款额度”科目，贷记“财政拨款收入（XX 项目）”科目，在预算会计借记“资金结存-零余额账户用款额度”，贷记“财政拨款预算收入（XX 项目）”科目，这样国库系统有计划额度，科研单位就有资产增加。而新的预算管理一体化实施后，科研单位根据审核通过的项目库编制项目预算报送主管部门，主管部门审核后上报财政部门，财政部门审核通过后下达预算指标，科研单位在预算指标控制额度内申请支付凭证用于各项支出，但在未支付前并不需要账务处理，待支付成功后根据支付凭证回单做账务处理，在财务会计借记“单位管理费用或业务活动费用（XX 项目）”科目，贷记“财政拨款收入（XX 项目）”科目，在预算会计借记“事业支出（XX 项目）”科目，贷记“财政拨款预算收入（XX 项目）”科目，这样一支一收，最终没有增加资产。按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）规定，“市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支”，市县级单位在年末财政直接支付的预算指标数与同年财政直接支付实际数之间差额，不依据权责发生制为国库转增集中支付结余资金，财政部门将直接收回结余指标，科研单位内部当年财政科研项目结余结转资金管控更加合理，将过往年度结存财政拨款结余转接资金全面使用后，不再继续产生财政拨款结余结转资金。

2.3 预算管理一体化对农业科研单位项目明细设置的影响

在部门预算下，省财政下达科研项目资金时，大多以一个文号下达一批资金性质相同的专项资金，可实现国库里一个预算项目对应科研单位多个申报项目，科研单位根据批复文件的明细项目做账务处理，授权支付方式下在财务会计借记“零余额账户用款额度”科目，贷记“财政拨款收入（A 项目、B 项目……）”科目，在预算会计借记“资金结存-零余额账户用款额度”，贷记“财政拨款预算收入（A 项目、B 项目……）”科目。项目执行过程中，会计核算可以以具体项目的收入额控制该项目支出金额。但预算管理一体化实行后，如果财政部门继续用单一文号或者预算项目对应科研单位内多个明细项目，因为下达指标时不需要处理财务做具体项目收入，而是成功支付待用款项后再继续做项目支出、收入，项目执行中因为缺乏具体项目经费总额控制，科研人员专业款项使用中，会出现无法管控项目支出额度情况，造成项目指标额度使用混乱。为使项目用款更加合理，科研人员和财务人员会利用做项目备查明细账，掌握不同项目实际支出额度，科研人员与财务人员工作量随之增加。

2.4 预算管理一体化对科研单位项目经济分类明细科目的影响

预算项目支出经济分类科目是项目经费来源和申请款项的控制科目，财政部门批复项目时一并作为预算指标批复至一体化系统，单位根据预算指标申请支付资金，财政部门直接按照预算指标控制资金支付，支付直接对应明细、具体的预算指标。但在预算执行中，会因客观需要或经济社会形势发生变化而导致预算支出的政府预算支出经济分类科目发生变化，按照“先有预算、再有指标、后有支出”和“支出预算余额控制支出指标余额、支出指标余额控制资金支付”的预算管理规定，在不引起预算总支出变化的情况下，需要在预算科目之间进行资金调剂。按照《预算管理一体化规范》要求，“需要对政府预算支出经济分类的‘类’级科目进行调剂的，应当报财政部门批准，部门（单位）不得自行办理；需要对政府预算支出经济分类的‘款’级科目进行调剂的，由各部门（单位）按照财政部门规定办理，各地可根据管理需要规定由财政部门审批或由部门审批”。预算管理一体化系统的“预算调整调剂”模块专门应对预算调整与调剂业务。江西预算管理一体化在对待财政当年项目资金和上年结转项目资金时有两种操作做法，对于当年财政资金的经济分类的“款”级科目进行调剂的，由部门（单位）自行办理，对于上年结转资金的经济分类的“款”级科目进行调剂的，则需经过“单位调减→财政审核→单位调增→财政审核→结束”的复杂程序，一套流程下来就要1～2 周时间，极大增加了工作量，影响了项目执行进度。

3 预算管理一体化实施对农业科研单位的影响可采取的建议

3.1 财政部门下达预算项目名称与入库项目名称一致

根据国家相关科研专项经费管理规定，科研经费要独立核算，确保专款专用。预算项目全生命周期一体化首先从项目谋划、项目储备开始，其后是预算编制、项目实施、项目绩效评价、项目结束和终止等阶段，项目的每一阶段对应某一具体的明细预算项目，项目全生命周期的顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制也注定了这种一一对应的关系。项目入库时理应以各项目申报书的项目名称入库，而不能人为地为减少项目繁多而合并为一个项目来入库，这样也违背“专账核算、专款专用”的规定。财政部门应该批复基层预算单位入库的项目，保证项目申报书中项目、财务核算项目、入库项目等项目名称有着一致特征，这样项目执行过程中就能做到一体化里的预算项目与财务核算项目支出进度一致，不但提高了会计信息质量，而且大大减少了科研人员及财务人员在预算执行过程中做备查明细账的工作量，同时提高了资金使用准确性和效益。

3.2 财政部门下放预算调剂审核权限

随着经济社会的不断发展和科技革命的不断深化，科技项目越来越受到党中央、国务院的高度重视，因此为了更好地激发科研人员的创造活力，最大限度地促进我国科技事业的进步和发展，促进各项科研经费的妥善管理，国家和地区财政在科研经费方面的投入在不断增加，管理层面也在进行不断改进，但是有关科研项目的资金的管理和使用要保证具体科学家对科研经费的实际使用，科学家要有技术路线和科研经费的决定权，科研单位和具体的科研人员要有最大的自主权。《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中强调科研项目预算调剂权的全部下放：一是设备费预算调剂权全部下放给项目承担单位，即项目负责人无需再向项目管理部门申请调增设备费预算；二是除设备费外的其他费用调剂权，全部由项目承担单位下放给项目负责人，由其根据科研活动需要自主安排。《预算管理一体化规范》也要求，“需要对政府预算支出经济分类的‘款’级科目进行调剂的，由各部门（单位）按照财政部门规定办理，各地可根据管理需要规定由财政部门审批或由部门审批”。希望财政部门充分解读国家政策，落实好“放管服”，尽最大限度为科研单位和科研人员松绑，充分下放预算调剂审核权限，让科研单位和科研人员从烦琐、不必要的事务中释放出来，在国家政策许可范围内，科研人员可以根据项目执行需要调剂项目预算经济分类明细科目，报经部门审批后即可安排资金支付，加快预算执行进度；切实减轻科研人员负担，调动科研人员积极性，让科研人员更好更高效地使用科研经费，更好地完成项目绩效目标，提高科研经费使用效率，促进科研成果更快地有效转化。

4 结语

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，以省级财政为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况，力争2022年底全面运行。随着一体化建设的深入开展，后续陆续上线预算编制、绩效管理、会计核算以及决算和报告模块，逐步整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，预算执行结果及形成资产情况将作用于以后年度预算编制等，也许还会有新的问题需要解决。为此，有必要依据预算管理一体化系统中提出的项目入库、预算执行、预算调整调剂等几个模块来展开分析，结合预算管理中存在的问题以及解决方法进行探索，保证预算管理一体化构建可以稳定落实，成为帮助经济发展的重要助力。