PPP 模式下工程投资控制

潘颖

（中铁建重庆投资集团有限公司，重庆 400050）

1 引言

PPP 模式，即政府部门与社会资本方合作，提供公共服务的同时，双方建立的一种长期合作共赢的关系。由社会资本方进行投融资、建设和运营，并承担运营风险[1]。在这种情况下，社会资本方如何在如期完成项目建设的同时，控制好投资，进而达到预期的投资收益是社会资本方在中标后的重要工作。本文根据重庆轨道交通18 号线项目经验，介绍PPP 模式适用范围及运作模式，分析影响PPP 项目投资的因素，并提出投资控制措施。

2 PPP 模式的适用范围及运作模式介绍

2.1 PPP 模式适用范围

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与社会资本方之间，为了某个项目（提供某种公共物品和服务），以政府授予社会资本方一定时期的特许经营权为基础，社会资本方负责项目的投融资和项目建设实施，并进行运营，社会资本方得到收益收回投资资金成本，经营期满以后，社会资本方将项目移交给政府机构或公共部门的一种工程建设模式[2]。在我国基础设施建设中，PPP 模式常应用在有使用者付费的高速公路、城市轨道交通等领域，以及社会公共设施方面。这些项目可以通过运营或人们消费得到资金回收，不足部分也可以在流动支持的基础上由主管部门补足。项目最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

2.2 PPP 项目运作模式介绍

PPP 项目运作模式主要包括BOT（建设—运营—转让）、BOT+EPC 模式、B00T（建设—拥有—运营—移交）等模式、委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交（ROT）等[3]。

3 影响投资控制的主要因素

3.1 征地拆迁

征地及房屋拆迁费用一般为政府出资，涉及社会资本方实施的部分一般为迁改工程，迁改工程在概算中一般为暂定金额，需要进行二次审核，故该费用是影响投资控制的原因之一。

3.2 材料价格

在PPP 模式中，从项目前期策划到实施阶段一般历时较长，初设概算编制期价格一般采用固定时期的信息价，在线特许经营协议中会明确项目可调价差材料种类。2021 年以来，钢材、电缆、水泥等材料价格涨幅较大，因此，材料费用也是影响投资控制的因素之一。

3.3 政策变化

在建设期，如政府出台新的与工程建设、征地拆迁、园林绿化补偿、征地统筹费等管理办法、条例等政策性文件，也会影响投资控制。

3.4 初设概算编制及审核单位

概算编制单位的专业人员的素质有待提高，概算编制过程选用的编制方法存在明显偏差，或是由于初步设计方案尚未完善使概算存在缺项、漏项等问题，均会影响投资控制。例如，在基础设施建设项目中，往往涉及既有管线和道路的迁改，这部分工程内容往往不会直接体现在项目初步设计方案的图纸中，进而容易导致概算编制人员忽略这部分工程内容，最终造成项目投资概算编制出现漏项；部分项目设计人员未与概算编制人员进行充分对接，使设计方案中的部分材料型号与概算中采用的型号不符，致使概算内容出现错误。另外，项目在完成初步设计审查后，需要对各审查单位提出的审查意见进行修改完善，但部分项目设计单位虽然修改了设计方案，但未对概算进行及时的更新，造成概算报告与设计方案不吻合。概算审核单位人员专业性、政府方面等因素的制约，不能较为全面地发现概算中的错误之处，或按以往概算批复指标来审核，导致批复概算金额较低，影响投资控制。

4 投资控制措施

4.1 建立目标预算、做好动态管理

根据初设概算条目建立社会资本方目标预算，以目标预算为标准，对投资控制目标和结果进行动态监控，将实际完成情况与目标预算进行不断对照和分析，从而及时指导投资控制活动的改善和调整，确保实现目标预算，达到控制投资的目的。

4.2 优化设计方案、做好限额设计

4.2.1 优化迁改设计方案

针对迁改工程，需要根据现场情况，通过优化迁改设计方案降低迁改投资。因此，部分费用会进行二次审核，在实施过程中要做好过程资料，为概算清理做好准备。

4.2.2 优化其他项目初步设计方案

要求设计单位做好方案比选，优化初步设计方案，对存在的问题进行改正，要减少初步设计漏项，措施方案要与现场保持一致，图表数量要匹配，设计说明要准确，设计参数要合理，并与相关单位积极沟通对接。

4.2.3 做好限额设计

首先，设计方案比选后要优化设计、限额设计，并将限额设计工作完成情况纳入设计单位管理和考核体系；其次，设计单位每册施工图须与初设概算同口径比较，做好经济对比分析，设计优化率不得低于招标文件约定的初设概算下浮比例。投资控制牵头管理部门做好台账，及时纠偏[4]。

4.3 做好设备及物资采购、控制建安费

通过与机电系统设备厂家进行技术交流、获取相应的新技术，做好充分的市场调查，确定品牌定位保证质量，做好招标采购筹划；针对大宗材料及物资，结合可调差物资种类，整合全线施工单位进行统一采购，确保设备及物资在同等品质的基础上吸引更多优秀、专业有实力的单位参与投标，让各供应商充分竞争，达到降低建安投资的目标，为控制投资奠定基础。

基础设施建设项目施工过程中会涉及大量桩基础、垫层、基层等隐蔽工程，而这些隐蔽工程在下道工序施工完成后便无法进行检查，如不对其进行现场检查工作，后期工程造价审计人员只能根据施工图纸提供的隐蔽工程类型和施工量进行计算，不利于工程造价的全过程管控。因此，在基础设施建设项目施工阶段应当对所有隐蔽工程进行充分的现场签证工作，如部分项目除了允许建设单位、施工单位、监理单位参与外，还可邀请项目跟踪审计单位一同对所有隐蔽工程进行现场签证。与此同时，参加现场签证的人员还可同步对隐蔽工程的施工质量进行现场复查。

基础设施建设过程中除了要对隐蔽工程进行现场签证外，还应当对设计变更量或施工联系单中所涉及的工程量进行现场签证。由于变更将导致最终的工程造价偏离原定工程投资，而各变更的原因也各不相同，部分是由于设计单位未明确施工环节，设计内容与施工现场不符所造成，部分则是由于施工质量问题引发的返工、工期延误而相应增加的人员机械投入等。因此，在对各类工程变更进行现场签证的过程中，要对实际工程量进行确定，更为关键的是要明确引发变更的根本原因，进而确定是否应将其纳入工程费用中。

4.4 与政府沟通，降低政策风险

政策风险对基础设施工程领域PPP 模式投资控制的影响体现在各地政府对近期市场经济、社会民生等问题的考量而进行了政策调整，例如，部分工程材料和人员工资上涨、项目施工计划调整、环境保护等配套设施要求提升等。

针对上述潜在的政策性风险，在进行PPP 模式基础设施建设招投标阶段应进行相关的约定。例如，在合同中可以设定关于材料价格调整的专用条款内容，合同双方可对合同实施期间可能会发生价格上涨的材料费用预留价格上涨空间，一旦后期在工程审计阶段出现材料价格上浮，可按照合同约定进行调整，由此可保证合同双方的利益能够得到充分的保证。

在项目审计阶段，需要全面收集工程实施期间政府各部门新出台的政策法规，并逐一分析调整后的政策法规对工程投资造成的影响，对影响量进行详细的测算，并提交合同双方和审计单位进行商议。

首先，根据政府出台的新政策、新办法等文件，先进行测算，掌握政策变化对投资控制影响程度，做到心中有数；其次，积极与政府相关部门积极沟通，对项目投资控制影响较大的费用提出意见或建议，采用新项目新办法、老项目老办法新老划断的办法，或者争取予以免收的办法，降低新政策的影响，做好投资控制。

4.5 做好概算清理工作，确保投资额

建设项目工程造价管控的最后一道关卡是结算审计，其不但最终确定了整个基础设计建设项目的工程造价，而且可以对部分存在争议的工程量进行核定，以免工程双方在工程造价方面出现争议。

进行结算审计时，首先，必须收集项目竣工图、工程量签证单、施工定额、材料定额等相关审计材料，对于部分现场签证工作未进行明确的工程量，可在现场进行再次复核。同时，逐一审查工程量变更清单的合理性和准确性，并将其中明显不是由建设单位造成的工程变更予以剔除[5]。

在核定完基础设计建设项目的工程量清单后，要着手逐一对每个工程量子项对应的单价进行审查。审查除了要参照投标报价文件外，还应审查其是否符合相关定额标准，尤其是部分市政、园林、水利等基础设计建设项目定额中均有规定的内容，更应按要求进行审查。例如，在市政定额中规定每平方米大理石铺装的综合单价在扣除材料费后，定额数为35 元/m2，而园林定额中规定相同标准的大理石铺装的综合单价在扣除材料费后，定额数为37 元/m2，即每平方米大理石铺装在套用不同类型的定额时将会产生一定的价格差，故在审计时应格外注意。

5 结语

随着PPP 模式在我国建设项目中的应用，在项目的建设过程中发挥着重要作用，采用这种模式，减轻了国家政府财政机构的压力，社会资金的加入加速了我国社会主义市场经济的发展，推进了我国工程项目的建设。在这个模式中，社会资本方和政府参与的同时，也存在着一定的投资风险，对此，在PPP 模式中，要加强投资控制管理，引进先进技术、学习优秀经验，降低各方投资方的风险，促进我国PPP 模式在工程项目中的发展。