科研事业单位科研项目经费管理问题探究

2023-01-08■王悦

质量与市场 2022年7期

■王悦

（水利部交通运输部国家能源局南京水利科学研究院）

引言

党的十九届五中全会提出了坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。随着科技体制改革不断深入，国家出台了一系列“放管服”政策，为科研人员创造了更好的创新环境，在项目研究路线和预算编制、调剂、经费使用、结余资金留用等方面给予科研人员更大的自主权。如何管好用好科研项目经费，提高科研实力，是一个需要探索研究的问题。

1 科研事业单位科研项目经费管理的重要性

近年来，国家聚焦科研管理和科研绩效等方面，先后制定了一系列的政策，从《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）到《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[2021]32号），可以看出国家高度重视科研项目资金的管理。国家在简政放权的同时，强调放管结合。科研事业单位作为财政科研经费的使用者，必须认真落实国家相关政策的规定，规范资金管理，提高科研经费使用效益。

另一方面，近几年受疫情的影响，国家财政压力较大，对科研事业单位的财政拨款大幅压减，如何将有限的资金用在刀刃上，提升科研经费的使用效益显得尤为重要。

2 科研项目经费管理存在的主要问题

2.1 项目预算编制不合理

预算管理是科研项目经费管理的重要组成部分。从项目立项开始，就需要对科研项目经费预算进行统筹规划。因为科研人员缺乏财务知识，对相关经费管理办法不了解，在编制项目预算时，缺乏全局性与科学性。例如：项目预期成果中有发明专利，却没有编制出版文献费的预算；研究内容有对研发的系统进行测试，却没有编制测试化验加工费的预算；把单价在1500元以内的专用材料列在设备费预算中；预算中未考虑项目验收时的审计费用；会议费、咨询费的预算编制未参照国家和单位相关管理办法的开支标准。或者是在编制预算时在以往的项目经费预算基础上加加减减，而不是以项目研究目标、研究方式、研究活动和费用量化标准为基础，导致经费预算脱离了科研业务活动的实际需要。

因预算编制不合理，在项目执行过程中会出现一系列问题：超预算列支费用或无预算列支费用；频繁地调整预算；项目验收前临时调整预算或大规模调账。调账和调预算不仅耗费科研人员和财务人员的时间和精力，并且也会存在违规风险。

2.2 项目经费使用不合规

科研人员在使用项目经费时，会发生以下违规行为：利用虚假发票套取资金；通过虚列人员名单套取劳务费和专家咨询费；挤占、挪用科研经费；超范围、超标准列支差旅费、会议费、出国费、咨询费、劳务费等；违规对外委托（例如违反“有必要才委托”的原则，通过对外委托将自身职责和工作任务转嫁给其他单位；多渠道委托同一项工作任务，或同一项工作任务委托给多个单位；受托单位不具备相应的专业资质和实施能力；对达到政府采购限额标准的，未按照政府采购的相关规定确定受托单位）。财务人员在核算费用时，依据国家和单位相关制度、管理办法，对报销申请单、发票、合同等附件材料进行审核。对于超范围、超标准列支费用的违规行为容易被识别。但是，因专业的局限性，财务人员往往对科研项目研究的内容不甚了解，对报销的经费是否合理、真实、相关缺乏判断，对于“真发票假业务”“串用项目”“违规对外委托”等违规行为不容易被识别。

2.3 项目结余资金管理不规范

国办发[2021]32号文中明确项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归承担单位使用。相比中办发[2016]50号文，取消了“2年后未使用完的，按规定收回”的规定，结余资金可用于科研活动直接支出。有些项目负责人认为国家取消了结余资金的使用年限，结余资金就可以慢慢使用，对已结题项目的结余资金长期放之不管。如果单位对结余资金未制定相应管理办法，就会造成科研经费的沉淀，降低资金的使用效益。另一方面，因为财务部门不是项目管理部门，无法掌握项目结题信息。如果项目负责人不及时办理结余资金立项，财务部门无法统筹管理结余资金，无法盘活沉淀资金用于单位科研相关的公用支出。

2.4 科研用资产管理不规范

科研事业单位购置固定资产，属于政府采购目录内或达到限额标准的，需编制政府采购预算，实施政府采购。有些科研项目购置固定资产，未按政府采购相关规定执行。有些科研项目购置了固定资产后，不及时办理资产验收手续，或者不及时将实物管理部门的验收材料交给财务部门办理固定资产入账手续，造成账实、账卡不符。有些科研事业单位缺乏对科研仪器设备购置的规划，未优化配置科研仪器设备，共享度不高，并且不重视对科研仪器设备的日常维修维护、检定校验等工作，造成资产的重复购置、闲置浪费，资产使用效益不高。

3 优化科研项目经费管理的策略

3.1 建立健全单位制度建设

为了加强科研经费管理和使用的规范性，科研单位应根据国家有关财经法规、财务管理制度和有关文件精神，结合单位实际，制定单位科研项目资金管理办法，制定差旅费、会议费、培训费、出国费、专家咨询费、劳务费等管理办法，明确预算调剂权限、经费使用范围、经费开支标准。制定固定资产、科研仪器设备、合同、科研分包等管理办法，加强科研单位固定资产和对外委托的管理，并明确单位各部门的管理职责。随着国家政策的改变，单位应及时修订和完善各项管理制度。

在资金审批方面，须制定严格的审批制度，明确审批流程和审批权限。审批权限应按照额度设置，所有报销业务经项目负责人审批后，超过相应额度的需财务部门、单位领导审批。明确各审批环节的责任，项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性负责。财务部门根据各类管理办法，审核项目经费开支范围、开支标准，审核经费报销手续是否完备。

在项目结余资金管理方面，单位应结合科研项目管理特点和单位实际情况，制定项目结余资金管理办法。对于有预算管理要求的科技计划类项目，项目通过验收后应及时办理结余资金立项；对于横向经费项目和无预算管理要求的科技计划类项目，可以在原项目继续使用。为了盘活资金存量，避免资金沉淀，单位可以给结余资金的使用规定时限，在一定时限内未使用完的，由单位统筹安排用于单位科研相关的公用支出。

3.2 各部门协同，对科研项目全过程进行管理和监督

作为项目资金管理责任主体，科研单位的科研、财务、资产、审计监察等部门应履行各部门职责，加强沟通，对科研项目进程中的各环节加强管理监督。

在项目立项阶段，财务部门应参与到预算编制工作中，审核预算编制中经费的开支范围和开支标准是否符合相关制度规定，审核经费预算和研究内容是否匹配，使预算编制的更加合理，同时可降低预算被核减的可能性。

单位应加强科研管理与财务部门的信息沟通。科研管理部门向财务部门及时提供项目任务书（合同）、合同变更信息（合同额变更）、项目延期或结题验收信息。财务部门在获取了以上项目信息后，能够及时办理项目立项，管理项目应到未到款，做好项目应到未到款的催收工作，督促项目负责人及时办理结余资金立项。结题项目清理工作应作为单位的日常工作，每年由科研管理部门向财务部门提供项目的结题验收信息，财务部门梳理出结题项目的已结题时间和结余资金情况，结合单位结余资金管理办法，督促项目负责人及时办理结余资金立项，做好结题项目清理工作。

在资产管理方面，科研管理部门应认真组织实施科研仪器设备购置规划与开放共享、检查和监督科研仪器设备的维修维护和检定校验工作，可减少资产的重复购置和闲置，提高资产的使用效益。资产管理部门应及时办理资产验收、卡片和台账登记，定期与财务部门和资产使用人核对资产价值、数量、使用状态，做到账实相符、账卡相符。

审计监察部门应充分发挥审计监督职能，坚持治已病和防未病相结合，及时揭示经济活动中的风险隐患，防患于未然，促进制度的自觉遵守和规范执行。聚焦会议费、劳务费、测试化验加工费和对外委托等重要环节，组织专项审计，深入揭示问题，促进规范管理。压实审计整改责任，严格限期整改到位，促进解决问题。

3.3 充分利用信息化手段，加强内部控制

科研单位的科研经费来源主要有通过部门预算下达的财政拨款、中央财政科技计划项目资金和以市场委托方式取得的横向经费。各类项目的管理方式和核算要求各不相同，给单位的资金核算提出很大的挑战。通过信息化手段可以实现对科研经费的分类管理。系统预置各类项目的经费管理模板和预算管理模板，在项目立项时，财务部门根据科研管理部门界定的项目类型，选择相应的经费管理模板和预算管理模板。例如：财政经费、科技计划类项目经费按照相关制度规定和经费管理办法管理，选择“按项目余额与各科目预算余额控制”模板，然后再根据项目类型选择相应的预算管理模板（财政项目一般按经济分类设置预算科目，科技计划类项目一般按“设备费”“业务费”“劳务费”和“间接费”设置预算科目）；横向项目经费按照合同约定使用，选择“按项目余额控制”模板。有预算管理要求的科研项目，财务部门在立项时将预算金额录入在系统里，在项目申请各类经费报销时，系统会自动验证预算余额和项目余额，对超支和超预算实时预警。财务管理系统还应充分应用业财融合理念，向业务流程前端延伸。同时，财务、科研管理、人事、资产管理部门的系统实现联动，在科研项目启动签订合同流程、劳务费发放流程和物资、设备采购流程时，自动验证预算余额和项目余额，在业务发起时就进行预算控制。

系统还可以通过将费用开支标准嵌入报销流程，实现内部控制目标。例如：会议费、培训费、专家咨询费、交通费报销申请流程中，将费用标准预置在流程中，根据申请人填入的人数、天数、人员类别等信息，自动判断费用是否超标，及时预警。

3.4 积极推行科研财务助理制度，提供专业化服务

随着科研经费的增加，对科研经费管理的要求也不断提高。然而，很多科研人员不熟悉财经法规、经费管理办法和单位财务制度，还要耗费很多时间和精力去收集整理发票，跑财务办理报销手续。国办发[2021]32号文件明确要全面落实科研财务助理制度。而在2016年7月，中办发[2016]50号文件中提出，项目承担单位应创新服务方式，建立健全科研财务助理制度，让科研人员潜心从事科学研究。从“建立健全”到“全面落实”，对科研单位落实科研财务助理制度方面提出了更高的要求。

科研财务助理既要了解科研业务，也要熟练掌握财务领域专业知识，熟悉财务报销流程。科研财务助理应在以下几个方面提供专业化服务：一是根据相关性和合理性原则，协助编写资金预算，使预算更科学与合理；二是协助办理经费报销手续，审核费用支出是否合法、合理和规范，使经费使用效益得到提高；三是协助编制项目经费决算报告，定期分析经费执行情况，包括资金到位情况、经费分拨情况和预算执行情况等，积极推动预算执行进度；四是协助接受各类审计和检查工作，做好沟通和解释工作。为不断提高科研财务助理工作能力和服务水平，财务部门应定期开展科技计划项目和资金管理政策，以及科研财务管理制度的财务业务培训。

科研财务助理的工作重点不应该只是协助经费报销，这是对为科研人员减负的片面的理解。在实际工作中应充分发挥其专业性的优势，在项目预算编制、预算执行和项目验收等环节提供专业意见，做好参谋。同时，科研财务助理还应在财务部门和科研人员之间搭建沟通桥梁，一方面将各类管理制度、文件、通知及时传达给科研人员，做好财务政策的宣贯，另一方面把科研人员在经费使用中遇到的问题和对财务部门服务提出的改进意见及时反馈给财务部门，促进单位科研经费各项管理制度有效、高质量地执行，提高财务部门的服务水平，让科研经费管理更科学。