基层事业单位视角下预算管理一体化变革——兼论基层事业单位财务管理转型升级

■孟繁荣

（中国共产党莱州市委员会党校）

预算管理一体化与传统预算管理理念相比，借鉴系统科学的原理和方法，以项目为中心，将制度规则嵌入流程，整合业务，实现预算管理全流程的一体化。这一模式的出现势必促使基层事业单位提升财务治理水平，促进管理会计在基层事业单位的应用推广，为基层事业单位财务管理转型升级打下坚实的基础。

1 基层事业单位预算管理工作中存在的问题

1.1 预算编制精细化程度不高，造成事实上的既不“预”也不“算”

现有预算编制模式下基层事业单位根据人员工资情况编制基本支出的人员预算；按照财政部门规定的支出标准，按人员编制性质、公用电话、公务用车数量等核定基本支出的公用经费预算。此外，基层事业单位还需编制项目预算。这一模式的问题有：一是基本支出标准未考虑基层单位差别造成支出标准不健全，基本支出预算甚至无法满足单位运转需求。以电费为例，某些事业单位规模较小，业务单一，按人头定额标准的公用经费足以满足电费需求。然而基层党校人数也不多，但是承接的培训、会议较多，公用经费完全无法覆盖电费支出。二是基本支出预算编制存在大而化之。造成这种现象一方面是财务人员“取巧”心理，主观上不想把预算指标做细做实，另一方面由于财务人员在编预算时常常存在“关门造车”的现象，或者无法得到业务部门通力配合，或者单位基础工作不扎实，细化无从谈起。三是项目预算编制责任主体不明确。业务部门对分管的项目既缺乏系统、长远谋划的主动性，更没有与财务部门共同提高项目预算编制准确性，提高项目资金使用绩效的积极性，“守摊”现象较为突出。这既与单位内部长期部门分割，缺乏积极配合的单位文化有关，也和业务部门人员年龄结构、知识陈旧等因素密不可分。四是缺乏新增资产配置预算。资产配置关系到基层事业单位日常运转和事业发展，而长期以来新增资产配置并未在预算中得到充分反映。这就形成了资产配置缺乏预算约束的局面，再加上单位资产管理中“重采购、轻管理”现象的存在，一方面部分资产闲置、缺乏有效使用，另一方面新增资产配置支出难以降低，公共财政资源浪费。五是基层事业单位部分收入未纳入预算管理，而财政部门也仅仅关注财政拨款资金，造成基层事业单位预算无法完整反映单位人员、运转和特定目标总体所需资金规模，预算收入完整性有待提高。六是政府采购预算编制环节薄弱，存在因不精通政府采购业务，无法准确界定政府采购而故意不报政府采购预算等行为。

1.2 预算执行刚性不足

一是混用预算指标。这既有预算编制过程中大而化之导致的预算指标不细的问题，也同财政预算指标下达比例与实际支付进度脱节相关。二是因基层事业单位部分收入游离于预算管理之外，该部分资金使用随意性较大。三是基层事业单位内部控制体系建设不健全，因签批手续不完备等导致预算执行的规范性有待提高。四是预算执行存在轻视绩效的现象。基层事业单位在项目支出中，由于责任主体不明，财务人员不懂业务，业务人员因不想为自身业务增加约束而不愿意参与绩效指标设置，导致项目预算绩效评价指标设置与单位业务关联度有待进一步提升。五是预算追加随意性大。这既有预算编制本身考虑不周的因素，也有预算标准本身不健全的原因，此外，还与财政监督流于形式，“单位盖章了，领导签字了就行”等形式主义作风有关。

1.3 会计核算同质化与低质化并存

一是基层事业单位大量同质化会计核算、挤占财务人员大量精力，仍然没有摆脱核算会计、账房先生的职业定位。二是因专业知识结构、学历水准、工作经验、工作业务量等主客观因素影响，各单位财务人员水平不一，所提供的会计核算信息质量参差不齐，加上受机构人员编制等因素影响，无法引进专业化人才，部分基层事业单位的会计核算质量常年在低质化水平徘徊。

1.4 决算、财务报告质量不高，应用有限

一是因会计核算信息质量不高，影响了政府财务报告质量，制约了公共受托责任履行情况的真实反映。二是基于分头建设的各类系统互不联通，造成财务人员在不同系统填报数据存在舞弊的侥幸心理。三是决算及财务报告环节存在“重编表、重报告，轻结果应用”的现象。决算、财务报告对改进单位管理、提升财务治理水平的功能并未完全发挥。

2 预算管理一体化带来的新机遇

传统预算管理模式改革迫在眉睫。近年来，各项预算制度改革取得一定进展，但是单兵突进模式的改革取得成就的同时，也存在着信息共享存在困难，难以形成合力等诸多问题；另一方面，随着减税降费等政策落实，未来一段时期财政“紧平衡”状态下迫切需要充分整合分散于各单位、各部门的公共财政资源，以更好满足过“紧日子”的需求。着眼于系统化思维建构和信息化手段推进的预算管理一体化系统应运而生。对于基层事业单位，预算管理一体化系统重构了过去“基本支出+项目支出”的预算编制体系，预算管理一体化以项目为中心，打通预算全过程和项目全生命周期，为基层事业单位带来了预算管理方式的深刻变革和预算管理理念的重大重塑。

3 加强基层事业单位预算管理一体化的路径

3.1 预算关口前移：增强“项目”意识，抓好项目库管理

一是基层事业单位财务人员要主动做好预算管理一体化系统和理念的宣讲工作，增强单位领导和业务部门工作人员的“项目”意识，争取单位领导和业务部门对预算管理一体化工作的支持，积极宣传“资金跟着项目走”的理念。做好项目储备的前期谋划，实现预算管理关口前移。二是在一体化模式下，做好基础信息管理、根据人员基础信息，基层事业单位可以测算人员类项目经费，根据支出标准信息和单位信息可以测算公用经费项目并审核进入项目储备。单位申报其他运转类项目，经审核直接进入项目储备。动态项目库管理模式下克服了以往固定呆板的定额管理方式下公用经费预算无法满足单位业务发展的弊端。在日常工作中，基层事业单位财务人员和业务人员要共同做好项目库的管理，力争将单位主要业务资金需求全部以项目形式纳入项目库。三是明确项目主体责任部门和项目负责人。财务人员通过主动与项目负责人对接，掌握项目金额，并指导项目人员完成项目总体绩效评价。

3.2 预算编制：组织架构、部门责任与管理会计理念方法的引入

一是建构预算管理组织体系。预算基层事业单位要加强预算编制的管理体系设计，成立预算编制和绩效管理领导小组，由相关业务部门和财务部门共同参与。财务部门是项目预算编制的主体责任部门，要准确列示预算执行环节使用的项目支出预算的经济科目、功能科目；与业务部门沟通协调，合理规划项目预算资金支付进度；财务部门还要根据全口径预算管理要求，加强收入测算，坚持真实性、完整性的原则将单位收入全部纳入预算。业务部门要根据事业发展长期、中期、短期规划及年度资产存量和新增资产配置计划，合理确定项目预算规模。在财务部门提供的预算绩效说明指导之下，实事求是完成预算绩效产出、效益、满意度等二级、三级指标的设定。

二是借鉴管理会计全面预算管理的理念，认真分析各类支出的属性，将全校支出分为可控支出和非可控支出；同时采用波士顿矩阵分析法，依据各类支出按重要程度和急迫程度划分预算优先保障级别。对于差旅费、公务接待费、培训费等坚持运用零基预算思想，坚决破除预算支出“只升不降”的思维定式；对于与单位业务量直接相关的支出，如党校与培训人员数量直接相关的电费、床上用品洗涤费等，可以采用弹性预算的方式；要克服经验主义，尽量避免使用容易造成不合理支出合理化“基数+因素”模式的增量预算和固定预算等预算编制方法。

三是建立预算指标分解与预算执行考核评价机制。探索建立办公费、差旅费、邮电通信费等日常公用经费在本单位内部部门进行分摊的预算指标分解机制，将“指标”的意识渗入到工作全过程，积极营造“人人肩上有指标”的单位预算指标管理氛围，为建立预算执行考核评价机制提供依据。

3.3 预算执行：主体责任落实与预算执行考核评价机制

一是加强预算执行监控，关注预算指标使用是否正确；在计划批复后，审核支付过程中的收款信息、部门经济科目使用、结算方式、摘要填写是否恰当，确保预算执行过程合规。

二是对可控运转类项目和特定目标类项目预算建立预算执行考核评价。根据支付方向准确性、支付进度、支出是否超预算、是否需要追加预算等方面进行考核评价。三是将上述考核评价结果纳入单位内部年终考核、评先树优重要依据，同时作为下一年度可控运转类项目预算指标额度调整的重要依据。

3.4 会计核算：标准化与高质量

一是一体化系统内建了大量同质化会计核算凭证模板，通过机制凭证的使用，带来了标准化的会计核算，避免了基层财务人员每月进行大量同质化重复劳动造成的精力浪费，极大地提高工作效率。二是一定程度上促使会计人员将精力用于审核系统生成的机制凭证科目使用是否正确、凭证摘要填写是否简明扼要、规范合理，这为高质量会计核算提供了保证。三是会计人员可以精心录入手工凭证，以保证会计科目、方向及金额正确。一体化系统的应用总体上为实现标准化、高质量的会计核算提供了可能。

3.5 决算、财务报告：提升单位财务治理水平为导向的高质量会计核算成果应用

一是得益于一体化系统下标准化，高质量的会计核算，决算、财务报告不再需要人工填报。系统生成的决算和财务报告数据精确，效率倍增。二是基层会计人员要增强利用决算数据辅助决策的意识，做单位领导的好参谋。注意将决算数据与上年数据、近X年平均数据对比，找出数据变动原因，挖掘决算数据背后更深层次所隐藏的管理问题，向单位管理层提出管理建议书，不断提高单位资金的使用效率和效益。三是要注意决算与预算数据的比较分析。分析预、决算数据差异产生原因，及时改进预算编制工作，补齐预算编制短板，确保预算编制更加贴合单位实际。四是要注意财务报告使用。进一步研究学习政府财务信息分析方法；深刻把握单位的财务状况、运营结果以及公共资源受托管理责任履行情况；提升单位资产质量，降低负债、费用水平；注重防范单位运行风险，为单位领导提供科学、全面财务决策服务。

3.6 业、财务人员：提升专业能力与财务通识能力

一是基层事业单位财务人员要聚焦预算管理核心业务的能力。由于相较其他办公室人员具有较强的敬业精神和专业素养，因此还承担了诸如人事工资、统计报表等非财务业务工作。身兼数职常令基层事业单位财务人员苦不堪言。这些非财务工作严重影响了基层事业单位财务人员开展本单位预算管理专业工作的精力。基层事业单位必须把基层财务人员从日常非财务事务性工作中解脱出来，为财务人员提供真正能聚焦财政业务，静心履职的工作条件。二是基层事业单位财务人员要提升一体化系统的驾驭能力。要努力学习财政部《规范》《实用教程》等指导性文件，深刻理解预算管理一体化的流程、规则、要素和具体要求。还要认真学习政府会计准则、预算、政府采购、资产管理有关的法律法规等要求，确保业务合规合法；单位要创造有利于财务人员专业能力提升的良好条件，从人员培训进修、专业书籍购置、办公条件改善等多方面为财务人员获得最新财会知识、提高工作效率创造条件。三是业财融合趋势下，还要特别加强业务人员的财务通识能力。在单位内部要针对业务人员普遍开展财务通识宣讲教育，提高业务人员的财务合规意识以及从原理角度了解有关财务规则制定的目的；业务人员要深入项目，构建项目预算绩效评价的核心指标体系，真正把预算项目绩效评价做细、做实；此外，财务部门还应研究建立业务部门参与预算编制、预算执行、预算绩效评价等预算管理流程的考核体系，经集体研究决策后，形成财务对部门考评制度，整体上纳入单位年终部门评比的指标体系。

4 结 语

预算管理一体化体系贯通预算管理全过程，整合了多个业务系统，实现了项目全生命周期管理，降低了财务人员同质化会计核算工作压力、让基层财务人员有更多的精力专注于财政预算资金的使用效率和效益。其所带来的理念冲击推动基层财务人员由核算型、操作型人才向管理型、复合型人才转变。作为基层事业单位的财务人员，只有不断学习预算管理一体化系统和各类财会知识，增强信息化条件下工作技能，才能做到与时俱进，也才能在大数据时代为自己赢得职业发展的广阔空间。