国有企业全面预算管理的困境及对策探讨

■李 林

（徐州市广弘交通建设发展有限公司）

引 言

国有企业在我国经济体制中占有重要地位。随着改革的不断深化，全面预算管理在优化企业资源，促进企业实现战略目标发挥着重要的作用。但是在实践的过程中，很多企业因为全面预算目标与企业战略相背离、指标设置不科学、监督流程不完善、绩效考核不公平等产生了诸多问题，对全面预算管理产生了很大的困惑，认为全面预算数据做不准确，操作性不强，耗费企业的大量时间和资源。本文从国有企业全面预算管理体系不健全、编制落后、控制不强、信息化程度不高、人员素质参差不齐、绩效评价不完善等现状开始阐述，分析了此类问题出现的原因，提出了健全全面预算管理体系、科学编制、加强控制、完善绩效评价、提高人员素质、建立全面预算信息化平台的对策。我们认为随着国有企业全面预算现代管理的不断推进和完善，国有企业的竞争优势将会不断提高。

1 全面预算管理概述以及国有企业全面预算管理的必要性

1.1 全面预算管理概述

全面预算是指企业为了实现战略目标，通过科学设置预算指标，合理配置企业各项财务和非财务资源，对执行过程进行监督，对绩效评价进行反馈，指导和调整企业未来一定期间生产经营的一种管理活动。它是现代企业管理的重要内容之一，需要全员参与，实时控制，涵盖了企业生产经营的全过程。

1.2 国有企业全面预算管理的必要性

1.2.1 能够促进企业实现公司发展战略和经营目标

企业可以将战略规划和经营目标紧密结合，进行层层细化和分解，最后具体落实到企业各预算单位、甚至到各个员工身上。并提出相应的工作目标和行动计划，全方位调动员工的积极性。从而达到战略落地，实现国有企业的做大做优做强的美好愿景。

1.2.2 有利于优化企业资源的合理配置

全面预算的编制过程也就是对企业的资源合理规划的过程。传统的预算管理模式是权力机构为了实现经营目标，没有与各单位沟通的情况下，简单粗暴的自上而下分解任务，导致企业资源配置盲目或浪费；员工缺乏积极性和创造性。全面预算管理通过上下博弈，充分考虑业务活动组合的多样性，风险与报酬的关系，有效整合资源，改进和优化企业资本结构，实现企业价值最大化的目标。

1.2.3 有利于促进了各部门的沟通和协作

全面预算是全员参与的过程，通过预算编制和执行，各单位和全体员工围绕企业的经营目标，对各自计划和需求进行双向沟通和协调，业财融合，兼顾局部和整体利益，最后达成共识。

1.2.4 有利于提升企业的现代管理水平

国有经济的深化改革，企业结构的多样化，对企业的经营管理水平提出了更高的要求。企业在全面预算执行的过程中，对标标杆企业，把预算设定目标和实际执行情况进行比较，及时发现问题，改进经营策略，促进企业的市场竞争力。

2 国有企业全面预算管理的现状及存在的问题

2.1 全面预算管理体系不健全

全面预算管理在国有企业普及多年，多数企业都建立了一套全面预算管理体系，但是都不尽其意。一方面预算编制、监督、执行、考核制度还不够完善或者制度流于形式。另一方面全面预算组织机构没有设置或者虽然设置了，也形同虚设，无法指导全面预算管理工作，发挥其应有的作用。

2.2 预算编制方法落后，预算指标体系设计不科学

大部分国有企业预算编制方法落后，指标设置不科学。主要表现在以下几点：第一，没有充分考虑到企业外部市场环境和内部资源的有机结合，导致预算目标与战略规划、实际经营情况相脱节。第二，很多企业还是采用传统的增量预算法，以上年的预算为基础，根据今年新的业务的增量，追加上年预算的数据，导致预算规模逐步增大、预算松弛、资源浪费。第三，在预算编制过程中，多数是财务部门参与，其他部门预算观念淡薄，参与度不高，即使参与了也只是敷衍了事，无法为企业预算提出建设性的意见，企业的最高管理层一手决定各单位的具体预算情况，下级部门只要按部就班执行就可以了。指标的设定主观性太强，下级缺乏责任心和动力。第四，预算指标体系设计单一、无操作性，难以有效发挥动态追踪、绩效考评等方面的功能。

2.3 预算执行监管和事前、事中、事后控制力度不够

全面预算涵盖企业经营活动的各个环节，这就决定了执行和监督都需要各单位全面参与。但是在企业实际经营过程中，预算的实时监控和动态跟踪都没做到位。月度或季度末，当发现实际目标与预算偏离较大时，企业已经面临较大的经营风险。另一方面，预算调整比较随意，没有严肃性。执行过程中，经常出现没有授权审批的现象，导致预算权威性不够、执行不力，企业蒙受损失。

2.4 企业全面预算信息系统建设落后

随着大数据时代的到来，国有企业的不断发展壮大，手工或者用excel编制预算的现有方法，无法实现各部门之间数据共享，难以满足现代全面预算管理的要求。

2.5 全面预算管理人员水平不高

大部分国有企业缺乏专业的全面预算管理队伍，每年做预算时都是各部门进行临时抽调，人员素质参差不齐，也没有定期进行专门的预算管理培训。无法激发员工参与的积极性和主动性。

2.6 企业预算管理绩效评价体系不够完善

国有企业预算绩效评价存在不合理性；一是往往是预算编制好了，预算考核管理办法还没有颁布。二是进行考核分析时，对各单位的实际绩效与预算数之间的偏差，没有考虑地区、市场环境等因素，深入挖掘内在原因，一味的以达没达标作为考核的依据。三是奖惩不到位，无法调动员工为企业做贡献的动力。四是没有考核报告作为企业实施奖惩的依据。

3 导致国有企业全面预算管理问题的原因分析或影响因素分析

3.1 预算管理组织机构不健全

预算管理组织机构不健全，一方面表现为没有设置专门的预算管理机构；另一方面表现为虽然设置了机构，但是没有发挥其职能作用。决策、工作、执行机构层级不明晰，岗位不合理，职责不明确。

3.2 观念落后，对全面预算不够重视

目前，多数国有企业对全面预算管理还不够重视，高层管理人员观念比较落后，制定战略目标只顾眼前短期利益，没有长远的规划，设置预算指标也比较随意，硬性下达预算指标，没有合理性和可行性，无法调动企业员工的积极性。还有一些员工，预算观念淡薄，要么为了完成部门预算指标，不惜牺牲企业整体利益；要么觉得预算指标定得遥不可及，而消积应付，导致全面预算管理全盘失败。还有一些部门认为全面预算就是财务部门制定指标来考核自己，编制时跟自己部门没有一点关系，而且在执行过程中还受到预算指标束缚而反感。等等错误观念。

3.3 业务全覆盖、跟踪全过程、全员参与度不够

全面预算理念强调“三全”，包括业务全覆盖、跟踪全过程、全员参与度。企业进行全面预算管理应由企业管理层、财务部门、业务部门等共同参与。业务预算是全面预算的起点，业务部门要合理判断国家经济形势，依照市场需求，结合企业资源配置，采用成本与效益原则，合理确定投资规模和销售量；财务部门要结合预算标杆和企业历史经验，确定各项合理可行的财务预算指标。在全面预算的编制、控制、分析、考核的全过程中，各部门之间要充分沟通和协商，认可预算的管理价值，达成共识，保证企业价值链和业务链的统一。

3.4 全面预算编制方法落后

企业缺少一个系统的全面预算信息化建设平台，传统的预算都是手工或者用excel进行编制，编制过程繁琐，数字的准确性不高，反馈也不及时，耗费了企业大量的人力和财力。

3.5 人员素质不高

一是部分企业员工素质良莠不齐，有的虽然文化水平较高，但是长期处在没有竞争意识的国有企业里，没有主动学习，知识停滞不前，靠老经验、老传统干事，已经跟不上企业的现代管理。二是部分企业舍不得投入职工继续教育培训基金。

3.6 全面预算绩效考核不合理

全面预算绩效考核指标没有定量和定性指标，固定指标和比率指标的结合。刚性不刚，偏差过大，评价随意，奖惩不明，导致部门之间为业绩扯皮，员工对自己的薪酬与绩效挂钩也不满意。

4 改善国有企业全面预算管理的对策

4.1 健全全面预算管理体系

首先，建立健全全面预算的组织机构。成立全面预算管理委员会，预算管理委员会办公室、预算管理工作组，各司其职，并保证信息沟通流畅。其次，建立健全监督机制，以保证人、财、物使用的合理化和高效率，降低企业的经营风险和财务风险。最后，建立健全考核与绩效机制，奖惩分明，树立员工预算意识和提高主人翁精神，以实现自我价值的同时，实现企业的经营战略目标。

4.2 运用先进的全面预算编制方法，科学设置预算指标

第一，要充分考虑企业所处的市场环境、行业环境、企业的生命周期、内部环境来制定企业的发展战略，有效配置资源。拟定预算目标，细化并层层分解，继而落实到各预算执行单位，各个环节及各个岗位。

第二，现有国有企业全面预算大多采用增量预算法、零基预算法、固定预算法等编制方法，几种方法都各有特点。企业因根据自身状况，按照业务流程，利用全面预算的信息化系统，选择一套适合企业特点的全面预算管理方法。

第三，要摒弃传统的权威式预算方法，采用“上下结合、分级编制、逐级汇总”的混合式的预算编制方式。企业的管理层应该与各预算部门就战略方向、预算目标、组织架构、预算控制、绩效评价等进行双向沟通，互相协调，提出修改意见；然后通过最高权力机构审批，形成企业最终预算。

第四，在制定合理性、可行性指标的前提下，要加强关键指标的预算控制，如现金流量的预算管理，资产与债务的规模控制等，确保全面预算能够对企业实际经营活动做到有效的控制。

4.3 加强预算监管执行力度

预算管理是一个动态监控的管理过程。有条件的国有企业可以利用财务共享中心，当预算指标与实际相差较大时，自动预警，防范和纠正预算执行偏差。而且执行过程要尽量保持预算的刚性，最大限度地减少预算的调整。特殊原因确实需要调整的，需遵守严格的审批手续。

4.4 加快全面预算管理的信息化建设

当今社会，科学发展日新月异，市场环境也瞬息万变。国有企业只有大力推进全面预算管理的信息化建设，才能充分发挥全面预算的合理预测功能，预防和控制企业的经营风险和财务风险。一是，全面预算信息化管理应该涵盖企业经营活动的各个环节；二是，全面预算信息化管理数据要实现全员共享，需要企业资金和人力的投入，建立财务共享中心，固化全面预算管理流程，把财务的会计核算系统和业务的erp系统等有机对接。三是利用全面预算管理系统，全程监控、追踪数据，分析数据，以做为企业重大决策的依据。

4.5 提高预算管理人员专业水平

第一，随着全面预算信息化工作的普及，国有企业更需要吸纳高素质的预算管理人才，建立具备专业知识和计算机知识的人才队伍。第二，企业应该加强全面预算管理的宣传，定期对全员进行全面预算管理知识的专项培训，转变老观念，跟上新形势。

4.6 完善企业预算绩效评价体系

首先，企业的预算编制要与考核办法并行发布，让各单位做到心中有数。考核要公平公正，指标体系要包括预算编制、执行、调整、评价等情况，还要将企业关键预算指标完成情况与职工薪酬及股权激励挂钩，奖惩分明，增强全员的预算意识。

其次，用平衡积分卡来进行预算考核，结合财务指标和非财务指标，以责任中心责任范围为界，完全可控和有条件可控的纳入预算考核范围，完全不可控的预算指标不予纳入。

5 结 论

综上所述，全面预算管理在国有企业做大做优做强的发展过程中，发挥着不可替代的作用，关乎到企业的经济效益和社会效益，关乎到企业的现代化管理水平的提升和国有企业的持续健康发展、资产的保值增值。本文从预算管理体系、编制方法、执行力度、信息化建设、人才供给、绩效评价六个方面分析了国有企业全面预算管理的现状、产生原因和存在的问题，并相应地提出了应当建立健全全面预算管理体系、科学编制全面预算指标、加强监控的执行力度、加快信息化建设、提高预算业务水平和完善预算绩效评价等对策。希望通过本文对国有企业预算管理的探讨，对各位读者在研究完善国有企业预算管理方面提供一点参考。