新形势下房屋检测鉴定行业管理的问题与优化建议

鲍逸

（上海市房屋安全监察所，上海 200003）

1 引言

房屋安全管理是政府赋予房产行政主管部门的一项职责，做好此项工作有助于杜绝房屋在使用过程中发生安全事故，对保护人们的生命财产安全、维护社会和谐、促进经济发展具有重要的作用。

1989年，《城市危险房屋管理规定》（建设部令第4号）颁布实施，要求各地房地产行政主管部门设立房屋安全鉴定机构负责本地区房屋安全鉴定工作。在相当长的一个时期内，房屋安全鉴定一直由政府房产行政主管部门下设的一个机构承担，但随着国家体制改革的不断深入，房屋安全鉴定正逐步朝着专业化、市场化、社会化方向发展，特别是北京、广州、杭州等城市，均已明确了房屋安全鉴定的市场化运作机制。

房屋检测安全鉴定行业正快速走向市场化，但是在国家层面尚未出台与房屋检测鉴定市场放开相配套的法律法规，在目前简政放权的大环境下，国内主要城市的管理模式都是采取告知性备案的管理方式，行政主管部门对于鉴定单位事后监管力度较差，且不具备行政处罚权，对于鉴定单位的违法违规行为，处罚措施极为有限。对于目前鉴定市场存在的问题，鉴于公权力“法无授权即禁止”的法律原则，只能在职权范围内采取一些辅助性措施，缺少法律上的强制力。

2 上海市既有房屋检测鉴定行业面临的新形势

2.1 既有房屋检测鉴定的市场需求正不断扩大

上海市大量既有老旧房屋存在超龄使用的问题，改建、扩建项目也逐渐增多，对老旧房屋进行修缮装修以及既有多层住宅加装电梯等工作全面开展。随着人们安全意识与维权意识提高，对房屋检测的需求越来越强烈，同时随着2021年《上海市房屋使用安全管理办法》（沪符令39号）（以下简称安全管理办法）的正式施行和城镇房屋、农村房屋安全隐患排查整治工作的有序推进，既有房屋检测鉴定的市场需求正不断扩大。

2.2 对既有房屋检测鉴定行业的管理亟待加强

1991年起，经上海市建交委批复同意，上海市房管局实施了房屋质量检测单位资质管理，2004年，《中华人民共和国行政许可法》（主席令第7号）实施后因缺乏上位法取消了资质管理，但为了保持房屋鉴定检测鉴定管理工作的连续性，满足各级政府和社会各界房屋安全管理中技术支撑的需求，上海市房管局颁布了《上海市房屋质量检测单位推荐办法》（沪房地资修〔2004〕368号），上海市房屋质量检测中心制定了相应的实施细则，并在上海市房管局网站上公布了推荐单位名录和检测鉴定人员名单。

上海对房屋检测鉴定行业管理较为严格，行业运行情况良好，但由于现有推荐名录中检测鉴定单位数量有限，市场可选择余地小，并且出现了挂靠、出借资质等违规现象，对上海市既有房屋安全鉴定行业的加强规范化引导和管理势在必行，需要尽快研究加强监督管理的工作措施。

2.3 国内多个城市对房屋安全鉴定行业的管理文件和管理方式进行了更新

在行业信用管理层面，住房和城乡建设部已经对建设、勘察、设计、监理、造价咨询等建筑市场主体的不良信用行为进行了明确，但对于房屋安全鉴定行业，尚未建立明确的信用评价指标和标准。近年来，国内多个城市更新了房屋安全使用管理办法和房屋检测鉴定行业管理文件，强化了监督管理机制，采用备案制或名录制的方式对鉴定单位进行管理，并引入了信用信息评价体系，推动了行业的有序发展。

3 上海市房屋检测鉴定行业管理存在的问题

3.1 行业相关政策及管理文件尚待补充完善

出于城市安全运行、房屋管理和房屋检测鉴定行业健康发展的需要，2020年上海市颁布了安全管理办法，对《上海市房屋质量检测单位推荐办法》进行了修订，并更名为《上海市房屋检测鉴定单位公示办法》（沪房规范〔2020〕1号）（以下简称公示办法），推出“检测单位名录”，并对房屋检测鉴定单位的技术能力要求进行了提升。

但是，现行的行业管理文件也存在一些不足之处：一是部分条文存在争议，或与上位法中的规定存在一定抵触。如对房屋检测鉴定单位每年承担鉴定工程量的规定与优化营商环境条例的相关规定存在矛盾等。二是与公示办法和安全管理办法配套的相关细则和运作机制并未彻底贯彻落实。例如，公示制度、主管部门监督办法、公开承诺制度、单位资质、评价机制、信用档案记录等的实施细则，房屋检测鉴定单位的业务能力、市房屋管理部门公布房屋检测鉴定单位名录、对房屋检测鉴定活动实施监督管理等事项，没有更确切的规定和配套制度，需要进一步完善和建立[1]。

3.2 既有房屋检测鉴定市场亟须进一步优化管理

根据调研，上海市既有房屋检测鉴定单位目前存在的问题主要体现在以下4个方面：（1）既有房屋安全鉴定的需求呈逐渐上涨的趋势，现有推荐名录的单位难以满足市场需求，不同程度地存在业务饱和、工作繁重的现象。（2）市场可选择余地小，不可避免地出现挂靠、借资质等违规现象，特别是有些规模不大但时间紧迫的鉴定项目需求，往往得不到名录内鉴定单位的及时响应。（3）未列入名录的检测单位数量多，缺乏统一管理，各个单位的技术能力参差不齐，对房屋检测市场的健康有序发展不利。（4）部分未列入名录的单位希望纳入管理系统以提高自身的综合水平。

4 新形势下优化上海市房屋检测鉴定行业管理的建议

4.1 进一步完善管理文件体系，制定或修订行业管理文件

为规范上海市房屋检测鉴定行业，为行业管理和执行提供依据，应依据《城市危险房屋管理规定》、安全管理办法等规章文件，制定一系列完备、可行的行业管理文件，作为构建完善房屋检测鉴定行业管理体系的依据，具体可采取的措施有：

1）建议制定《房屋检测鉴定公示单位监督管理办法》，对经公示并在上海市行政区域内从事既有房屋检测鉴定业务的房屋检测鉴定单位及其检测鉴定活动进行监督和管理。

2）建议修订《上海市房屋检测鉴定单位公示办法》，对不合适的内容进行调整。

3）建议制定《房屋检测鉴定单位承诺及备案规定》。在上海市行政区域内从事既有房屋检测鉴定业务的单位，应向市房屋管理局备案，需相应制定备案规定。

4）建议制定《房屋检测鉴定复核规定》，以解决房屋检测鉴定执行中出现异议，并满足进行复核工作的需求。

4.2 建立健全行业管理各项机制，强化事前、事中、事后监管

参照北京、杭州等地经验，深化放管结合，建议对行业管理各项机制制定更有利于行业健康发展的细则。例如，对房屋检测鉴定单位的备案流程、申请材料进行精简和优化，同时采用“三查一评”（双随机检查、网络巡查、日常检查和危房报告评审）等方式，加强和规范对检测鉴定单位开展检测鉴定活动的事前、事中、事后监管。

参照杭州、南京等地经验，建议建立房屋安全鉴定专家库，以充分发挥行业专家在房屋安全排查、房屋安全鉴定和危房解危整治工作中的决策建议、专业咨询、理论指导、技术支持作用，并建立鉴定结论争议调处机制，有利于提高房屋使用安全的科学化管理水平。

参照多地经验，建议建立既有房屋检测鉴定行业网络信息管理平台，有利于优化政务服务流程，深入推进“一网通办”“一网统管”，整合公共数据资源，有利于进一步夯实监管责任，健全监管规则，完善监管方式。房屋检测鉴定单位可通过房屋使用安全信息管理平台实行备案、申请、实时报送检测鉴定合同、报告及相关资料等。主管部门可实现对房屋检测鉴定单位的信息进行审核、统计、评价、抽查和日常监督管理[2]。

4.3 构建诚信建设长效机制，逐步落实房屋检测鉴定行业信用管理

根据国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）、《上海市优化营商环境条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第35号）、《上海市人民政府关于加强和规范事中事后监管的实施意见》（沪府发〔2020〕7号）等文件的精神，对于房屋检测鉴定行业，也应当着力构建诚信建设长效机制，以更好地发挥社会信用体系在支撑“放、管、服”改革和政府职能转变、营造公平诚信的市场环境和社会环境等方面的积极作用。拟提出5方面的建议：

1）对符合检测鉴定能力和技术条件的房屋检测鉴定单位进行登记备案。市房屋行政主管部门的受理机构应按照公示办法，对符合备案标准的申请单位予以备案，并通过管理平台向社会公布。

2）研究与建立信用评价标准，按各项信用信息分别划定评价指标和分值。对申报单位进行技术能力综合评估，建立房屋检测鉴定单位的技术条件和信用档案记录制度，需相应制定《房屋检测鉴定单位信用评价标准》或《房屋检测鉴定单位信用信息管理办法》，适用于在上海市行政区域内从事既有房屋检测、评估、鉴定活动单位的市场行为信息的采集、评价、应用、公示，以及对房屋检测鉴定单位和鉴定人员的动态监督管理。

3）建立上海市房屋检测鉴定行业信用信息评价机制。上海市房屋行政主管部门可建立本市房屋检测鉴定行业信用评价机制，按照《房屋检测鉴定单位信用评价标准》对房屋检测鉴定单位进行信用评价，并据此对房屋检测鉴定单位进行信用信息记分管理，根据年度信用记分结果，评定检测鉴定单位信用等级。

4）发布房屋检测鉴定单位名录。上海市房屋行政主管部门可将已备案的检测鉴定单位纳入房屋检测鉴定单位名录库，根据单位的基本情况和信用评价结果等信息，形成“房屋检测鉴定单位名录”。名录库实行动态管理，按照年度信用评价得分从高到低排序，并按公示办法将名录进行公示。房屋检测鉴定的委托人可按照双方自愿、市场择优的原则从“房屋检测鉴定单位名录”中自主选择检测鉴定单位。

5）逐步落实对房屋检测鉴定单位的信用管理。在房屋检测鉴定行业的信用管理体系建立后，上海市房屋行政主管部门可逐步落实对房屋检测鉴定单位的信用管理。上海市房屋行政主管部门对已备案的房屋检测鉴定单位采集信息，建立房屋检测鉴定单位市场行为信用信息档案；房屋检测鉴定单位应当每年定期向上海市房屋行政主管部门报送房屋安全鉴定情况的年度报告；上海市房屋行政主管部门根据信用评价的结果，对房屋检测鉴定单位进行差别化监管。

5 结语

本文回顾了上海市房屋检测鉴定行业的发展历程，梳理了房屋检测鉴定行业管理相关的管理文件。通过对房屋检测鉴定管理部门、相关行业协会、房屋检测鉴定单位的现状进行调研，分析房屋检测鉴定行业管理政策实施以来的政策运行状况、实践效果和存在的问题。对国内各典型城市房屋检测鉴定行业的管理情况进行了调研，对其管理经验进行了借鉴。提出了关于进一步优化本市既有房屋检测鉴定行业管理制度、建立长效信用管理机制的建议。