推进社区矫正委员会制度建设和立法完善

刘 强（上海政法学院兼华东政法大学教授）

《社区矫正法》第8条第3款规定：“地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作。”加强社区矫正委员会建设是做好社区矫正工作的重要保障。

从《社区矫正法》2020年7月实施至今的两年时间，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团全部成立社区矫正委员会，全国地市级设立的占96%、县区级占93%、乡镇级占43%。①姜爱东：《关于我国社区矫正工作发展形势与今后的工作任务》,《社区矫正理论与实践》，2022年创刊号第3页。社区矫正委员会相继召开会议，建立完善工作机制，履行统筹协调和指导社区矫正工作职责，对于进一步共担责任、各司其职、齐抓共管，推进《社区矫正法》贯彻实施发挥了积极的作用。对于如何充分发挥社区矫正委员会在社区矫正工作中的重要作用，仍有深入探讨的空间。

一、充分认识加强社区矫正委员会建设的重要性

建立社区矫正委员会是基于社区矫正工作的性质和特点所决定。开展社区矫正工作，不仅需要在社区的环境下惩罚和监管罪犯，而且需要运用社会的资源开展教育帮扶工作，将刑罚的惩罚犯罪、预防犯罪的功能落到实处。虽然社区矫正机构是执法主体，但是仅靠社区矫正机构自身的力量和资源，难以完成《社区矫正法》赋予社区矫正工作需要完成的任务。由于该项工作涉及面广，因此需要在各级党委和政府的统一领导协调下开展工作，需要公、检、法、司通力协作配合，需要财政、教育、卫生、民政、人力资源和社会保障等多个部门的积极支持，需要社会力量（工会、共青团、妇联、村委会、居委会及社会工作者、志愿者等）的广泛参与。因此，由党委或政府有关负责人牵头组成的社区矫正委员会，有利于加强对社区矫正工作的领导、督促、检查和指导，协调研究解决工作中的困难和问题，确保社区矫正工作的顺利开展。

在《社区矫正法》中首次写入设立社区矫正委员会，是对我国社区矫正试点经验的总结。我国自2003年开展社区矫正试点后，许多地方都成立了社区矫正领导小组，统筹协调与社区矫正相关的部门，加强了对社区罪犯的监管和教育帮扶。如果没有相关部门的积极合作，容易出现在社区矫正调查评估、入矫接收、撤销缓刑假释以及收监执行、移送罪犯等环节上的衔接配合不力、困难救助等帮扶措施落实不到位，难以形成整体工作合力的问题。监狱工作虽然也是刑罚执行，但《监狱法》并未要求设立监狱工作委员会，因为监狱管理是在封闭环境下进行，监狱虽然也涉及与相关部门的协作与配合，但是基本上能独立完成对罪犯的惩罚与改造任务，而社区矫正是在开放环境下运作，不仅需要与相关部门的协作与配合，而且需要社会力量的广泛参与。在我国社区矫正试点之前，并没有在地方政府建立管理社区罪犯的领导小组。当时对社区罪犯管理的执法主体是公安机关，而目前社区矫正的执法主体还是以司法所为主，相比较而言，缺乏公安机关执法的严肃性和权威性。另外，由于社区矫正与原来公安机关监管罪犯在执行方式和理念上有重大转变，需要整合利用更多部门、社会力量和资源发挥作用，因此迫切需要设立社区矫正委员会。

加强社区矫正委员会建设对维护社会稳定具有重要性。目前我国的犯罪结构已发生重大变化，据《2020年全国法院司法统计公报》显示，2018年我国判处三年以下有期徒刑的轻罪案件占全部犯罪案件的86%，2020年占比为83%，意味着我国已进入轻罪化时代。对轻罪犯实行短期监禁的弊端日益凸显，主要表现为罪犯在监禁机构容易交叉感染，监禁刑罚执行的成本日益增加，监禁刑罚的社会排斥导致罪犯适应和融入社会更加困难，因罪犯监禁导致其家庭成员及亲友的社会不稳定因素增加。根据党中央宽严相济的刑事政策，我国有必要进一步扩大社区矫正的适用范围。如果更多的罪犯进入社区，需要尽快搭建好社区矫正的工作平台，社区矫正委员会的建立有利于推动这项工作。

加强社区矫正委员会建设是完善社区矫正法律制度的需要。虽然《社区矫正法》于2020年7月正式实施，但是相比较《监狱法》，还是一个粗线条的法律，主要表现在以下两个方面：一是《监狱法》的规定比较具体，而《社区矫正法》对社区矫正机构设置、监督管理和教育帮扶的方式方法等只是作了原则性、基础性规定，为社区矫正制度今后的发展留下空间。例如，《监狱法》对监狱的设置和执法人员都作出了明确规定，为监禁刑罚执行提供了坚实的组织保障；而《社区矫正法》对社区矫正机构和执法人员只作了原则的规定，因此《社区矫正法》实施已经快两年了，全国大多数地区的社区矫正机构还没有建成直接管理社区矫正对象的工作实体，社区矫正工作人员还是以司法助理员、借调的监狱、戒毒人民警察和合同制的社区矫正工作人员为主，尚不能形成正规化、专业化、职业化的社区矫正执法队伍。二是《监狱法》是一个相对完整的法律，而《社区矫正法》仅仅是一个衔接性法律。例如，《监狱法》对罪犯的义务作出了明确的规定，而《社区矫正法》则没有对罪犯的义务作出明确的规定。该法第23条规定：“社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守法律、行政法规，履行判决、裁定、暂予监外执行决定等法律文书确定的义务，遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，服从社区矫正机构的管理。”就是说社区矫正对象的义务分散在《刑法》《刑事诉讼法》以及相关的法律法规中。贯彻《社区矫正法》，要结合相关的法律和行政法规一并贯彻。由于《社区矫正法》缺乏自身的完整性，因此在某些方面存在不够衔接的问题。例如对罪犯的称谓，《社区矫正法》称为“社区矫正对象”，《刑法》称为“犯罪分子”，《刑事诉讼法》称为“罪犯”。那么在法律文件中应该如何统一？如果按照从新原则，应该采用“社区矫正对象”，但是按照法律的规格，《刑法》和《刑事诉讼法》是上位法，具有更高的法律效力。另外，对于社区矫正的性质、目的和任务、如何处理惩罚犯罪与人权保护的关系等基本问题仍然存在较大的分歧，需要按照《宪法》和党中央的相关文件要求把握方向。基于《社区矫正法》以上的特点，说明社区矫正法律制度仍然有待于完善，仍需要结合本地的实际不断改革创新。因此，加强社区矫正委员会对社区矫正工作的统筹协调和指导至关重要。

二、加强社区矫正委员会建设需要注意的问题

各地社区矫正委员会成立后，按照《社区矫正法》的要求，积极统筹协调相关部门和社会力量，推动社区矫正工作的健康发展。但是也有一些地方存在形式化的倾向，虽然定期开会，但对社区矫正工作中的瓶颈问题并没有通过协调和指导给予有效解决。为切实发挥社区矫正委员会统筹协调和指导作用，笔者提出以下三点建议。

（一）进一步明确社区矫正委员会的职责和任务

《社区矫正法》对社区矫正委员会的职责作了“统筹协调和指导”的原则规定。笔者认为，委员会相当于地方政府开展社区矫正工作的领导和协调机构。社区矫正具有综合性强、涉及面广的特点，单靠一己之力来协调工作会遇到很多困难，不利于完成社区矫正的任务，需要诸多部门合力和广泛的社会力量参与。

社区矫正委员会与社区矫正机构的职责要有所区分。社区矫正机构是县级以上人民政府根据需要设置的、承担对社区矫正对象日常管理的专门工作实体，也需要协调和指导本行政区域内的社区矫正工作。这种协调既包括部门与部门之间（相互制约、相互配合），又包括部门内部，如果通过协调能够解决的问题，就没有必要再提交委员会来协调。委员会需要协调的是社区矫正机构和司法行政机关难以协调的问题。另外，委员会作为领导层面的协调，更多是从宏观方面协调和指导，因此在工作职责上要防止越俎代庖。由于委员会的办公室一般设在司法行政机关，因此司法行政机关要发挥好委员会的参谋助手作用。把真正需要委员会解决的问题及时梳理归纳，找出症结，避免把社区矫正机构自身职责范围内的工作也交由委员会讨论，充分发挥委员会的宏观协调和指导作用，从而推动本辖区社区矫正工作的高质量发展。

（二）加强社区矫正委员会的制度化建设

加强制度化建设旨在提高效率和避免形式化。这里涉及几个问题：一是委员会主任的选择。由于社区矫正的性质是刑事执行，需要将法院的刑事裁决加以实现，因此笔者更倾向于主任由政法委书记担任，政府副职担任副主任，这样更有利于协调和指导执法以及执法过程中的教育帮扶工作，更有利于提高效率。我国社区矫正试点期间，主要是由中央政法委牵头，然后以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发文的形式出台社区矫正指导性文件。二是日常办公机构。目前，委员会的日常办公机构一般设在司法行政机关，这是适当的，但要求司法行政机关必须要有专人承担日常的工作，主要是及时掌握工作现状和需要协调解决的问题，及时通过书面的形式向委员会成员汇报和沟通，提出解决预案，建议适时召开委员会会议。三是委员会的上下级关系。目前在全国省、地级市、县级已普遍设立了委员会，在乡镇一级的设立接近50%，但立法中并没有说明委员会上下级的关系。笔者认为应建立委员会的上下级联系制度，例如上对下的指导和下对上的汇报以及委员会工作经验的交流。《社区矫正法》规定，社区矫正委员会的设置是“根据需要”，而不是必须设置。因此，如果下级委员会需要设置而没有设置的，上级委员会应该推动下级政府设置委员会。如果下级委员会在协调和指导中遇到问题难以解决的，应该有向上级委员会反映和沟通的渠道，特别是有些涉及部门之间协调和改革创新的地方，往往上级部门出台政策更有利于问题的解决。

（三）推动社区矫正委员会制度的立法完善

社区矫正委员会写入《社区矫正法》是一个很大的进步和良好的开端。笔者从立法完善角度提出以下三点建议。

1.在国家层面增设社区矫正委员会

《社区矫正法》规定地方人民政府根据需要设立委员会，但是没有国家层面的委员会，这点值得商榷。根据《立法法》规定，对于涉及有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等方面的立法，只能由国家制定，地方无权立法；《社区矫正法》中的部分内容就涉及属于国家立法权范围。我国社区矫正法律制度尚有很多内容不完善，在法律实施中更加需要国家层面的统筹协调和指导，例如目前需要尽快解决社区矫正机构的设置和编制问题，尽快解决社区矫正执法队伍正规化、专业化、职业化建设问题。进一步明确社区矫正机构与相关部门以及社会力量的职责分工，进一步扩大社区矫正的适用范围，包括通过修改《刑法》完善我国的社区刑罚方法和措施，落实社区矫正的经费保障等。这些根本性问题的解决，靠地方政府社区矫正委员会统筹协调解决是非常困难的，更需要国家层面设立社区矫正委员会。

2.乡镇、街道一级不必设立社区矫正委员会

《社区矫正法》第9条规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施……”社区矫正委员会需要解决社区矫正机构与相关部门的协调、配合问题，乡镇、街道一级没有社区矫正机构，没有必要照搬设置社区矫正委员会。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。”目前我国乡镇、街道平均管理的社区矫正对象约为十六七人，为此设置社区矫正委员会及专门机构，是对行政资源的浪费。因此，笔者认为乡镇、街道一级不必设立社区矫正委员会，可由县级以上社区矫正委员会发文指导。

3.社区矫正委员会的构成和职责要细化

社区矫正委员会的作用非常重要，但是《社区矫正法》的规定过于原则，不够细化。美国《社区惩教法》②社区矫正（Community Corrections）是一个舶来词，我们将“corrections”翻译成“矫正”，美国将该词翻译成“惩教”，我国香港和澳门地区也将该词翻译成“惩教”。严格来说，翻译成“矫正”是不准确的，因为该词也有惩罚的含义。在美国《社区惩教法》第二章的内容中专门规定了对社区罪犯的惩罚措施。共有八章，其中有两章专门对委员会的建设作出详细规定，③Branham, Lunn S. and Hamden, Michael S. 2005. The Law and Policy of Sentencing and Corrections (seventh edition). Paul, MN: Thomson/West. pp268-271.第三章州刑事司法执法理事会（State Criminal Justice Council），规定州刑事司法执法理事会由州长任命、经立法机关认可，理事会由15人组成，包括县、市警察局长、一审法院、上诉法院法官、县级社区惩教委员会负责人、市政府官员、社区惩教项目的负责人或设计者、县级检察官、刑事辩护律师、缓刑部门负责人和4位公众代表。该法规定了理事会的14项职责，包括制订州实施计划；确保惩教项目与联邦法律、法规一致；明确目标、制定标准和时间节点，确定奖励措施；审查、修改和监督计划的执行；对项目和政策的效果进行年度评估，将评估结果报告立法机构；保证立法机关对惩教项目的拨款；提供技术支持和培训；为地方社区惩教委员会提供指导和帮助；由州立法机关拨款聘请理事会执行主任和工作人员，保持拨款的连续性和稳定性。第四章社区惩教委员会（Community Correction Boards），规定在州下辖的市县建立社区惩教委员会，负责当地的惩教计划的制订和执行。委员会代表包括：公诉人、律师、法官、警察、惩教官、缓刑局代表、政府代表及卫生、教育、公众服务部门代表、非营利社区惩教服务提供者；3位以上公众代表。委员会的七项任务包括：制订惩教计划，提供惩教项目，说明所需经费和资金来源；向州理事会提供年度报告；对年度计划进行总结和修订；制订协调与合作计划；加强对罪犯的教育等。委员会必须向州理事会提交工作计划，作为州理事会向市县惩教项目拨款的依据。以上对我们的启示是：需要在立法中明确社区矫正委员会的组成人员和职责及上下级关系，确保该机构的有效运作。