向法治要保障 推进“四化”省会城市建设

尚庆忠（中共济南市委全面依法治市委员会办公室）

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，山东省委对济南提出“建设现代化、国际化、智慧化、绿色化省会城市”新要求，济南市委提出“向改革要活力、向开放要空间、向创新要动力、向法治要保障”。“四向”工作布局和发展路径，深刻回答了“四化”省会城市如何建设的新课题。其中，向法治要保障，是依法推进“四化”省会城市建设的战略思维和战略举措。济南市坚持“向法治要保障”的思路、路径和方法，健全完善“四化”省会城市建设法治体系，构建“四化”省会城市建设法治保障新格局。

一、向法治要保障推进“现代化省会城市”建设

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。在“现代化省会城市”建设上向法治要保障，必须坚持在法治轨道上谋划和推动城市治理工作，善于运用法治思维和法治方式推进城市治理现代化，在解决发展难题和群众关切中把法治建设落到实处，以法治建设的新成效提升城市治理现代化水平。

（一）用法治保障省会城市建设现代化。用好设区的市“城乡建设与管理”地方立法权，完善城市建设现代化地方立法体系，依法规划、引领和保障城市建设现代化。严格实施城乡规划、城市建设管理、历史文化名城保护、物业管理、生活垃圾分类管理等法律法规规章，探索“1+5+N”综合行政执法新模式，推行说理式执法、前置式执法，精准实施“首违不罚”“轻微不罚”，加强执法司法联动，抓实重点领域、重点区域、重点时段执法，严厉打击城乡违章建设行为，有效化解城市建设管理纷争，以“法治利剑”扛起城市治理现代化之责。尤其要注重依法“保泉”，严格实施《济南市名泉保护条例》，让省会现代化永葆“泉城”特色。

（二）用法治保障省会城市经济体系建设现代化。要大力加强法治政府建设，深化法治政府示范创建，为现代化经济体系构建提供强有力的制度保障。推动政府权责法定，依法理顺政府与市场的关系，做到政府 “法无授权不可为、法定职责必须为”，在法治轨道上推动建立公平透明的市场竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。深化“放管服”改革， 坚持改革于法有据，依法清理和规范行政审批事项，创新监管方式，激发市场活力，破除有碍公平竞争、制约投资特别是民间投资的各种羁绊。推动建设廉洁高效、诚实守信的法治政府，构建“亲”“清”新型政商关系，提高决策的科学化、民主化、法治化，提升服务质量和效率，防止政策朝令夕改、随意承诺、肆意毁约引发政府信用危机，影响社会经济的正常运行和现代化经济体系的建立。

（三）用法治保障省会城市社会治理现代化。市域治理是国家治理的重要维度，法治化是市域治理现代化的应有之义和必由路径。要深入开展市域社会治理现代化试点工作，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，不断推进市域社会治理理念、方式和体系法治化。一是以普法宣传增强全民法治观念。深入实施《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，深入推进“八五”普法工作，把法治内化为政府和公民的观念自觉和行动自觉，同时把社会主义核心价值观熔铸到法治建设中，以法治规范社会行为、引领社会风气，共建共治共享秩序良好又充满活力的和谐社会。二是以法治规范市域社会治理方式。在法治轨道上统筹推进疫情防控和经济社会发展，加强市域社会治理的制度供给，善用地方立法权解决地方社会治理中的差异性问题，促进市域社会治理更加成熟定型。坚持严格规范公正文明执法司法，确保运用法治思维和法治方式行使公权、保障权利、化解矛盾、防控风险。健全公共法律服务、法律顾问、法治宣传等工作机制，不断增强人民群众的法治获得感。三是以法治防范化解重大社会风险。构建矛盾纠纷多元化解体系，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动建立“分级诊疗”模式的多元调解工作体系，在织密基层调解组织网络的基础上，高标准建设市级矛盾纠纷多元调解中心，加强“一站式”多元解纷和诉讼服务体系建设，推进行政争议诉源治理，预防“民转刑”案件的发生。推动依法治村“章丘经验”创新发展，助力乡村振兴和城乡融合发展，打造新时代法治乡村建设“济南样板”。构建扫黑除恶常态化机制，打击黑恶势力、保障人民群众安全。把民法典作为依法行政的重要标尺，依法守护人民群众生命健康、人格尊严、财产安全、交易便利、生活幸福。

二、向法治要保障推进“国际化省会城市”建设

国际化大都市除经济等指标外，更重要的是城市的内在品质，其中之一就是法治，法治化是国际化城市的共同特征。加快城市国际化进程必先加快其法治化建设，打造符合国情市情、与国际通行规则相衔接的法治环境。

（一）打造黄河流域区域国际化法治高地。立足新时代济南新的历史方位，对标国际国内高能级、国际化大城市，在山东自贸区济南片区、济南高新区、济南中央商务区，省市一体化建设全方位、全要素、全链条“山东（济南）法治生态圈”，提升济南区域带动综合发展能级和城市功能综合承载能力，打造黄河流域、“一带一路”沿线法治高地。一是高标准建设山东（济南）中央法务区。在济南中央商务区核心地块，建设山东（济南）中央法务区，集律师、仲裁、公证、司法鉴定、商事调解、知识产权维权、劳动争议维权、公共法律服务、行政复议等于一体，集聚一批全国全省全市“规模大所”“品牌强所”“高精专所”，打造高能级、高水平、高承载力的法治服务高地。二是建设黄河流域“一带一路”仲裁服务高端平台。建立黄河流域省会城市仲裁联盟，积极建立对接京津冀、长三角、大湾区的仲裁平台和机制，打造山东（济南）黄河流域区域仲裁中心。三是建设“一带一路”重要节点城市国际商事调解平台。依托北京融商“一带一路”法律与商事服务中心，加强“一带一路”国际商事调解中心济南调解室和“一带一路”国际商事调解中心自由贸易试验区济南片区调解室建设，建立辐射节点区域的“一带一路”商事调解平台，有效解决区域内“一带一路”建设过程中可能发生的各类商事纠纷。四是建设山东（济南）知识产权保护法治服务平台。在济南中央商务区，支持依托设在泰和泰（济南）律师事务所的山东省国家知识产权保护中心快速维权站，整合全国全省全市以及泰和泰全球知识产权人才和专业资源，打造山东（济南）知识产权保护快速维权法治服务高地。五是建设山东（济南）企业合规研究平台。依托全国知名律师事务所，建立山东（济南）企业合规研究平台，开展企业反腐败、反垄断、反洗钱、进出口管制、知识产权、数据安全、劳动用工、税务、环境保护等领域合规研究和合规服务。六是建设山东（济南）境外法律查明研究服务平台。加强山东（济南）境外法律查明研究平台建设，承担法律查明工作的公共服务建设、推动建立域外国家和地区法律库、整理完善域外法适用的案例库、建立法律查明网络信息平台等工作任务，帮助解决企业在“走出去”和“请进来”过程中的法律不适应问题。七是建设山东（济南）“一带一路”法治研究平台。依托山东博翰源律师事务所，联合最高人民法院“一带一路”司法研究中心、西南政法大学国际法学院、北京市国际法研究会、山东省国际法研究会、山东财经大学等单位，加强济南市“一带一路”法治研究会建设，努力建设高端涉外法治智库，打造中国特色新型法治智库的“济南样板”。依托济南福瑞达自贸创新产业园，加强济南（山东）跨境自贸法律服务中心暨济南（山东）跨境自贸法律研究中心建设。

（二）持续推进法治化营商环境优化升级。一是完善高水平对外开放法律法规体系。贯彻实施《外商投资法》，健全完善外商投资负面清单管理、外商投资项目的核准和备案、外商投资信息报告、外商投资安全审查等制度。强化国家、省、市有关营商环境法律法规落实，推动现有地方性法规、政府规章和规范性文件立、改、废工作，为优化法治化营商环境提供有效制度供给。二是建设黄河流域商事登记审批服务平台。巩固发展黄河流域省会城市审批服务联盟，创新黄河流域省会城市商事登记“跨省通办”服务模式，通过全程网办为主、专窗代办为辅、多地联办相结合的工作机制，打破时间和地域限制，对企业设立登记等商事登记高频业务事项互通互办，为流域内企业提供更加多元化、立体式的登记服务。三是提供更高水平对外开放执法司法保障。《中国（山东）自由贸易试验区济南片区法治化营商环境提升三年行动方案（2021—2023年）》，为自贸区济南片区法治化营商环境建设工作提供了强有力的制度保障和方向指引。提高司法保障能力行动，深化自贸区司法服务平台建设，优化破产案件审理流程，畅通市场主体退出机制，探索开展企业合规改革试点，形成一批可复制可推广的司法创新成果，为自贸区济南片区企业高质量发展保驾护航。优化执法监管水平，实行行政执法领域包容审慎监管，提升执法规范性，不断细化量化执法自由裁量基准，优化行政执法流程，推广实施“双随机、一公开”监管、“多合一”联合执法检查模式，创新数字化监管模式，提升行政执法效能。强化知识产权保护行动，培育具有济南片区特色的知识产权服务生态，构建知识产权强保护格局，严厉打击知识产权违法犯罪行为，提高知识产权侵权成本。培育知识产权服务业集聚区，构建“一站式”、全链条、国际化知识产权服务体系。

（三）统筹推进国内法治和涉外法治。一是大力发展涉外法律服务业。加快建设一批具有涉外法律服务能力的律师事务所，加强与境外法律服务机构合作，探索建立合伙联营律所试点，支持规模大所、涉外服务强所在境外设立法律服务分支机构，支持收购境外律师机构或与境外律师机构建设战略联盟，支持搭建综合性涉外法律服务平台，创新国际商事争议解决机制，支持引进境外仲裁机构在济南片区落户。二是组织律师主动开展涉外法律服务。引导律师主动对接“一带一路”沿线国家和地区的合作项目，积极参与交通、能源、通信等基础设施重大工程、重大项目的立项、招投标等活动，推动与“一带一路”沿线有关国家和地区在相关领域开展实务交流与合作，适时发布投资法律风险和法律服务指南，为国际货物贸易、服务贸易、跨境电子商务、市场采购贸易以及新的商业形式和新一代信息技术、新能源、新材料等新兴产业发展提供法律服务。三是加强高端涉外法律服务人才队伍建设。在加大涉外法律服务人才培养的同时，加大涉外法律服务人才引进力度。在济南市涉外法律服务人才紧缺的领域，引进一批高端涉外法律服务人才，带动涉外法律服务的拓展提升；建立完善吸纳留学回国人员或在外国律师事务所执业的中国公民到济南市律师事务所执业机制，鼓励律师协会和有条件的律师事务所给予引进人才一定的补贴和奖励；优化商务环境和法律服务环境，进一步增强对涉外法律服务人才的吸引力。

三、向法治要保障推进“智慧化省会城市”建设

运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明、更智慧，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。要结合山东实施“城市大脑”建设提升行动，深入推进数字法治城市建设。

（一）依托“城市大脑”，探索建立“1+N+1”智慧法治城市新模式。融入全省“城市大脑”建设提升行动，依托济南市“城市大脑”——智慧泉城运行管理中心，高标准建设济南数字法治城市建设“智慧中心”。结合实施《济南市“十四五”数字泉城规划》，将法治城市、法治政府建设融入政务云、大数据中心等数字新基建建设，充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面推进“智慧法治”建设，提升法治济南建设的数据化、网络化、智能化水平。探索建立“1+N+1”智慧法治城市新模式，第一个“1”是指1个城市大脑“智慧法治中心”，“N”是指N个智慧执法平台，第二个“1”是指“12345”热线“智慧法治总客服”，全面支撑市域数字化治理和服务，拓展以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，创新发展新一代信息技术法律服务新业态，打造数字法治建设引领城市。

（二）依托信息技术优势，打造数字法治政府建设领先城市。济南市委印发了《贯彻落实〈法治中国建设规划（2020—2025年）〉的实施意见》。根据这一实施意见，济南市将深入实施《济南市“十四五”数字泉城规划》，结合打造数字政府样板城市，推进数字法治政府信息化平台建设，2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件统一公开查询，2023年年底前实现本省本市现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。推进政务数据有序共享，加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助开展行政决策、行政立法、行政执法工作。推进“互联网+”监管执法，加强“互联网+监管”系统建设，推进智慧执法，推行行政执法APP掌上执法，探索实行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。

（三）推动科技赋能司法，加强智慧法院、智慧检务建设。深入推进智慧法院建设，不断完善智慧服务、智慧审判、智慧执行、智慧管理，推动诉讼服务和审判辅助智能化。深化智慧检务建设，从“数字检务”“网络检务”“信息检务” 跨入“智慧检务”，形成“全业务智慧办案、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全领域智慧支撑”的智慧检务总体架构。

（四）强化科技与法治互动，在数字法治社会建设上走在前。将智慧法治建设融入打造教育、医疗、就业、社保、医保、文化、体育、养老、救助等民生重点领域“智慧便民生活圈”，融入智慧校园、智慧医院、智慧景区、智慧街区、智慧商圈、智慧停车场等建设，完善“城市大脑警务操作系统”，深度应用“雪亮工程”建设成果，用好线上矛盾纠纷多元化解平台，推进数字律师、数字公证、数字调解、数字矫正等七个业务系统智慧法务一体化，加强数字治理法治建设和数字空间安全防范，推动数字法治社会建设。

四、向法治要保障推进“绿色化省会城市”建设

推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，要用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。建设“绿色化省会城市”，离不开法治作为保障，需要依法解决好制约绿色发展的制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力等难题，坚持法治思维，以源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究为目标，不断完善生态环境保护法律体系，依法依规推进生态环境治理，依法保障推动形成绿色发展方式和生活方式，让泉城“天更蓝、山更绿、水更清”。

（一）完善立法保障“绿色省会城市”建设。按照中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，依据相关法律法规规章，有效发挥设区市的立法权，推进制度创新，增加制度供给，完善制度配套，严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责，有责必担当，失责必追究，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线，保证党中央关于生态文明建设的决策部署落地生根、见实见效。

（二）严格执法保障“绿色省会城市”建设。制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。着力打造济南特色的“1+3+N”生态环境执法工作体系，持续强化生态环境保护综合行政执法工作，积极探索排污许可“证后管理”和“审计式”执法新模式，为深入打好污染防治“攻坚战”提供坚实执法保障。探索温情执法新模式，创新包容审慎监管手段，以生态环保柔性执法助推企业绿色健康发展，实现对守法企业“无事不扰”，对违法企业“利剑高悬”。依托智慧环保综合监管平台，拓展非现场执法手段应用，推动“数字环保”迈向“智慧环保”。开展泉城环保利剑行动，集中解决一批生态环保热点难点问题，强化环保标准硬约束，对不符合环境标准企业，要严格执法，该关停坚决关停，对破坏生态环境的严惩重罚，推动省会城市和区域绿色发展持续进步。

（三）依法问责保障“绿色省会城市”建设。严格落实领导干部生态文明建设责任制，实施最严格的考核问责。要落实领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产离任审计，秉持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究。要针对决策、执行、监管中的责任，明确各级领导干部责任追究情形。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，必须严肃追责。大幅提高违法违规成本，对造成严重不良后果的要严肃查办，依法追究责任。对破坏生态环境的行为要真追责、敢追责、严追责，决不能让制度规定成为“稻草人”“纸老虎”“橡皮筋”。

（四）法治考核保障“绿色省会城市”建设。要将生态环境法治保障成效纳入经济社会高质量发展综合绩效考核“法治建设”重要内容，纳入法治建设“第一责任人”和有关单位年终述法的重要事项，纳入法治建设示范创建的重要指标，建立科学合理的生态环境法治保障考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔任用的重要依据，以法治考核“指挥棒”有效引导和保障绿色发展。