习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述的几个维度

周少青（中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员、铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员）

习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述是习近平法治思想的重要组成部分，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平法治思想的重要特征之一是推进“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，而民族事务治理的法治化显然是“一体建设”的应有之义。在2021年的中央民族工作会议上，习近平总书记明确提出，要准确把握和全面贯彻我们党关于加强和改进民族工作的重要思想，以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，构筑中华民族共有精神家园，促进各民族交往交流交融，推动民族地区加快现代化建设步伐，提升民族事务治理法治化水平，防范化解民族领域风险隐患，推动新时代党的民族工作高质量发展。此外，结合习近平总书记关于完善民族区域自治制度等法律法规的论断，构成习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述的主要框架。

所谓法治，包含三个基本要素，一是要有 “良法”；二是良法得到普遍遵循；三是建立了受法律控制的国家权力系统。对照这三个要素我们发现，习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述充分体现“完备的法律”“法律面前人人平等”以及“信仰法治”三个维度。

一、“完备的法律”：习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述的第一个维度

“我国是一个统一的多民族国家，采取什么制度来解决民族问题，关系到国家的长治久安，关系到中华民族的前途和命运。”①毛公宁：《坚持和完善民族区域自治制度 学习党的十九届四中全会精神的几点体会》，《中国民族》，2020年第1期。新中国成立七十多年来，我国逐步形成了以宪法为依托、以民族区域自治法为核心的民族事务治理法律体系。这一法律体系，为民族事务治理法治化提供了坚实的立法基础。习近平总书记指出，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容，②《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》，2014年9月30日。这一制度符合我国各族人民的根本利益，具有强大的生命力，必须长期坚持和不断完善。取消民族区域自治制度这种说法可以休矣。③李寅：《取消民族区域自治制度这种说法可以休矣》，《中国民族报》，2017 年8月18日。习近平总书记强调“要加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究”④国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第83页。。“宪法是一张写着人民权利的纸”⑤《列宁全集》（第12卷），人民出版社1987年版，第50页。，作为保障包括少数民族在内的各民族平等权利的根本大法，《中华人民共和国宪法》为包括《民族区域自治法》在内的一系列法律、法规、规章及民族政策等提供了根本依托。

党的十八大以来，鉴于新的国内外形势以及民族工作领域出现的新情况、新问题，以习近平同志为核心的党中央提出坚持与完善以《民族区域自治法》为核心的制度和法律体系。在充分肯定以《民族区域自治法》为代表的制度和法律体系重要作用的条件下，习近平总书记提出了“两个结合”的重要论断：一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家的最高利益，是各族人民的共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的团结统一，就谈不上民族区域自治。在确保国家法令和政令实施的基础上，我国的民族区域自治制度又依法保障了自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方的特殊问题。二是坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚，否则就会走到错误的方向上去。“两个结合”论断的提出，标志着习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述在立法层面逐步走向成熟。

正如习近平总书记2019年9月在全国民族团结进步表彰大会上指出：“70 年前，我国各族人民在中国共产党领导下，共同缔造了新中国。我们党创造性地把马克思主义民族理论同中国民族问题具体实际相结合，走出一条中国特色解决民族问题的正确道路，确立了党的民族理论和民族政策，把民族平等作为立国的根本原则之一，确立了民族区域自治制度，各族人民在历史上第一次真正获得了平等的政治权利、共同当家做了主人，终结了旧中国民族压迫、纷争的痛苦历史，开辟了发展各民族平等团结互助和谐关系的新纪元。我们全力帮助少数民族和民族地区加快发展，保护和传承各民族优秀传统文化，少数民族群众生活和民族地区经济社会发展获得了历史上前所未有的进步。”⑥习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2019年9月28日。

新中国成立七十多年来特别是党的十八大以来，民族地区及少数民族群体的经济社会状况发生了巨大变化。包括少数民族在内的各民族的平等权得到了极大保障。如果说新中国成立前三十年持续的民族识别及相应的民族政策是为了让少数民族切实获得真实的平等权，那么“两个结合”的提出，就是为了在这种真实的平等权的基础上进一步夯实各民族的平等权和凝聚力，最终形成“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的中华民族共同体。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”所谓“良法”就是一国制定的法律符合基本国情，反映内外之情势变化。新中国成立七十多年来，我们在保障以《民族区域自治法》为核心的制度和法律体系基本稳定的前提下，对其各个层面的具体政策内容和价值取向不断作出调整和完善。例如，从注重差异性到强调各民族的共同性，从针对特定群体的倾斜性保护到强调以地区或区域为基础的精准施策，从强调各民族权利的平等保护到铸牢中华民族共同体意识，等等。所谓“完备的法律”或“良法”离不开与时俱进，离不开与时代主题相呼应。

二、“法律面前人人平等”： 习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述的第二个维度

“法律面前人人平等”是法治国家的基本原则，也是全面依法治国不可或缺的根本准则。长期以来，由于历史的、观念的特别是受特定时期刑事政策的影响，一些地方、一些部门在处理涉及民族问题的法律关系时，总是自觉或不自觉地将其“特殊化”，久而久之，形成了一旦涉及民族问题就无法彻底践行“法律面前人人平等”原则的困局。习近平总书记指出，许多涉及民族因素的问题实际上并非是民族问题的本身，许多呈现为民族矛盾的问题也不一定是表面现象所代表的那样，而这些矛盾、问题的本质根源在于群众不懂法或者不守法所引起的。⑦王辉：《国家治理体系与治理能力现代化视域中的新时代民族事务治理思想探析》，《满族研究》，2020年第1期。习近平总书记强调：“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益。要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”⑧习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2019 年9 月28 日。习近平总书记批评一些地方、一些部门在少数民族流动人口的服务和管理方面，在对涉及民族（宗教）因素的矛盾纠纷的处理方面，往往因为当事人身份证上写着“某某民族”，就犯嘀咕、绕着走，处理起来进退失据⑨国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第123页。，指出要严格依照国家的具体法律，“是什么性质就按什么性质处理”⑩习近平：《在中央统战工作会议上的讲话》，《人民日报》，2015 年5月18 日。。与此同时，习近平总书记强调：“要坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行。”11国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第295页。习近平总书记进一步指出：“党的民族工作创新发展， 就是要坚持正确的，调整过时的，更好保障各民族群众合法权益。”12《习近平在中央民族工作会议上强调：以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，新华社，2021年8月28日。

“法律面前人人平等”原则同样也适用于打击涉及民族因素的犯罪活动。习近平总书记指出：“对极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的犯罪分子，对搞民族分裂和暴恐活动的犯罪分子，不论什么民族出身、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击。”13国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第125页。刑法适用方面坚持“法律面前人人平等”原则，不仅可以精准打击涉暴涉恐的犯罪分子，而且有力避免了将特定类型的犯罪与特定少数民族联系在一起的非法治思维。

三、“信仰法治”：习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述的第三个维度

“信仰法治”的核心在于政府严格守法。习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述建立在“全面依法治国”的基础之上，建立在对法治的信仰之上。“信仰法治”不仅仅是各族群众增强法治意识，树立对法治的信仰，更重要的是执政党和政府信仰法治，而后者是一个法治国家得以成就的最重要的前提。习近平总书记指出：“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”14中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编 》，中央文献出版社2015年版 ，第 15页。

为了加强以《民族区域自治法》为核心的制度和法律体系的有效实施，习近平总书记指出：“各级党委特别是民族区域自治地方党委要担负起领导民族区域自治制度实施的责任。有关部门要加强对自治法的普及宣传，特别要搞好对贯彻落实情况的监督检查”15国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第83页。。习近平总书记强调：“做好新时期民族工作，必须树立法治思维，把法治贯彻到民族工作每一个领域和环节。”16国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，民族出版社2015年版，第124页。

习近平总书记关于民族事务治理法治化重要论述是习近平法治思想的重要组成部分，其基本要义在于“民族法律制度”“民族政策”要与时俱进、日趋完善；法律面前（不分民族）一律平等；党和政府不仅带领人民一同信仰法律、严守法律，而且有义务促进《民族区域自治法》等相关法律和政策的实施。核心要义在于将民族事务治理完全置于法治国家的总体框架，纳入全面依法治国的宏伟目标。