关于开展行政执法信息化建设的几点思考

李秀群（司法部行政执法协调监督局）

行政执法信息化建设是推进严格规范公正文明执法的重要抓手，对有效规范行政执法行为、提高行政执法效能、强化行政执法监督，提升执法人员能力和水平，提高政府公信力，维护人民群众合法权益具有重要意义。当前，全国行政执法信息化建设正处在提档升级的关键期，要在更高起点、更高层次、更高目标上全面深化“数字法治、智慧执法”建设，为全面提升行政执法质量和效能提供有力科技支撑。

一、充分认识加强行政执法信息化建设的重要意义

（一）贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的客观需要。党中央、国务院高度重视行政执法信息化建设。在经中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过、国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）明确要求，要“加强信息化平台建设、推进信息共享、强化智能应用”。2021年制定出台的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，对“大力推进行政执法综合管理监督信息系统建设”“完善全国行政执法数据汇集和信息共享机制”也作出明确规定，这些要求为推进全国行政执法和执法监督信息化建设提供了基本遵循和指南。各地区各部门要把行政执法综合管理监督信息系统建设应用工作作为深入贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想的重要举措，做好统筹协调、精心谋划实施，在开展行政执法和执法监督信息化系统建设时，要认真研究这些规定和要求，特别是要把其中提到的总体目标、功能定位、建设需求等内容贯彻落实到具体实施方案中，只有这样，才能使本地方的信息化建设跟上新时代数字法治政府建设的新要求。

（二）推进政府治理体系和治理能力现代化的内在要求。行政执法工作事关法治国家、法治政府、法治社会建设的推进成效，直接体现政府治理体系和治理能力的现代化水平。但行政执法的范围很广，涉及经济社会多个领域，全国十几万个执法主体，几百万执法人员，门类繁多，统一规范很不容易，从执法资格到自由裁量基准，从立案受理到送达执行，行政执法的复杂性要求我们必须找准关键环节、找准突破口，这个关键环节、突破口就是推进行政执法信息化建设。行政执法机关要加强执法信息管理，加快推进执法信息互联互通共享，有效整合执法数据资源，为行政执法更规范、群众办事更便捷提供有力科技支撑，特别是通过行政执法大数据分析，为行政立法、行政决策提供辅助，切实提升政府治理效能，使政府治理更加高效、营商环境更加优化。

（三）实现严格规范公正文明执法的重要举措。严格规范公正文明执法、确保法律法规有效实施、切实维护人民群众根本利益，这既是行政执法的总目标，也是对行政执法的总要求。行政执法体现了严肃的法治权力，必须推行全面监督、全员监督、全程监督。面对新时代、新情况、新挑战，“人盯人”的执法监督方式已经无法适应时代需求，行政执法监督要自觉运用大数据和智能手段，把行政执法权力关进“制度笼子”，建立健全“数据铁笼”，实行执法活动全程留痕、接受监督，推动执法监督工作再上新台阶。通过加强行政执法信息化建设，可以保证行政执法“三项制度”的全面落实。通过行政执法平台，可以向执法公示平台直接推送信息，方便各执法单位及时主动公开执法信息，让行政执法在阳光下运行，自觉接受群众监督。通过行政执法平台办案系统，既可以实现对执法过程的全程监督，确保执法程序规范，也可以保证重大执法决定法制审核制度切实得到履行，在执法平台中通过执法程序设置，可以确保每项重大执法决定都要经过法制审核，切实守住法律底线。

（四）提升行政执法质量和效能的重要方式。行政执法的质量和效能直接决定着依法行政水平高低。全面推行行政执法信息化建设，可以有效保障行政机关依法履行法定职责，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境，为推动政府职能科学与深刻转变提供强有力的法治支撑。“十四五”时期是我国经济社会发展的新阶段，面对新的发展理念、新的发展格局，行政执法的工作任务和重点也要随之调整，为经济社会高质量发展提供有力法治保障。同时，信息化时代，随着互联网、大数据、人工智能等技术手段的快速发展，对加强和改进行政执法和执法监督工作也提出了更高要求，这就要求行政执法和执法监督工作要适应信息化时代要求，积极运用现代科学技术，实现信息化与法治化深度融合，优化和提升行政执法流程和方式，大力提升行政执法和执法监督数字化、信息化水平，实现由被动拦截式监督到主动服务的转变、由粗放监督到精准把控的转变、由人工局部监督到智能全局的转变，切实通过深化监督实效、提升执法效能。

（五）维护人民群众合法权益的重要保障。习近平总书记指出，公平正义是执法司法工作的生命线。党的十九届四中全会明确要求，“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。行政执法是法治政府建设的“最后一公里”，与人民群众生产生活息息相关，更要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益作为行政执法的出发点和落脚点。全面推行行政执法信息化建设的一个重要原则就是坚持以人民为中心，贴近群众、服务群众；一个重要目标就是通过全面加强执法信息化建设，把执法为民的理念贯彻落实到行政执法的全过程，方便群众及时获取执法信息、便捷办理各种手续、有效监督执法活动，让人民群众在每一项执法活动中都能感受到社会公平正义，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、当前推进行政执法和执法监督信息化建设存在的问题

近年来，各地区各部门认真贯彻党中央、国务院重大决策部署，全面落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，各级司法行政部门按照司法部《“数字法治·智慧司法”信息化体系建设指导意见》的要求，积极推进行政执法监督管理系统建设。从国家整体层面来看，司法部经过近几年努力，规划了顶层设计、设定了总体目标，制定了数据标准，构建了基础的应用系统，建设了全国行政执法监督工作联动体系，建立了数据对接机制，初步汇聚了各地方的行政执法数据，形成了全国行政执法监督“一盘棋”的格局。地方司法行政部门结合本地实际，也积极推动行政执法和执法监督信息化建设，从目前了解的情况来看，全国大部分省份都已经启动了行政执法和执法监督信息系统的建设工作。但是各地方行政执法监督工作信息化发展极不均衡，整体的信息化水平和业务能力与严格规范公正文明执法的要求和提升执法能力的客观需要，与优化营商环境、方便人民群众办事的迫切需求相比，在推进力度和质量方面还有不少差距。总的来看，全国行政执法信息化建设工作还处在初级阶段，还有许多问题需要克服。

一是信息化建设缺少顶层设计，各自为政，既有“条条”的，也有“块块”的，行政执法和执法监督系统类型较多，存在散乱和重复建设问题，给基层执法单位和人员带来很大困扰。有的地方反映这种多头建设、重复建设的信息系统使地方疲于应付，有的地方反映就同一类型数据有时要向十几个信息系统推送。有些基层执法人员反映，白天忙执法，晚上忙录入，增加了很大工作量。目前，市场监管、应急管理、卫健、人社、公安等主要执法部门基本都有各自领域的执法办案系统，且多为省部级条线业务系统，在推动平台应用工作中，需要实现数据对接，其中会涉及与相关省级机关的对接，县级执法单位在工作沟通中存在着一定难度，省级条线部门明确要求使用自己条线的业务系统，拒绝数据对接，导致信息资源难以共享互补。

二是各领域数据标准不统一，数据汇聚难，特别是相互之间缺乏统一协调，造成数据共享难。对基层来说，各条业务线的监管系统较多。由于当前各级行政执法部门的条线要求不一致，导致执法案件办理时收集的执法数据字段不尽相同，即使部分行政执法部门执法办案系统由本级单位自行开发，理论上能够实现与本地政务信息共享平台的数据对接，但由于与本地政务信息共享平台所需要采集的数据不匹配，结果难以直接实现数据对接。例如，某部门自建系统与该地方统建系统之间，经常由于标准不一致导致数据交换出错，有的时候是执法信息无法从执法APP导入自建系统，有的时候是简易处罚案件录入执法APP后无法导入自建系统，特别是与国家“双随机、一公开”检查平台、“互联网+监管”平台不能进行数据对接，需要重复录入。此外，国家各部委间的数据标准不统一问题更为突出，相互之间很难实现共享。

三是执法人员接受新鲜事物较慢，存在一定的抵触情绪。执法信息化对执法人员的能力素质提出了更高的要求，执法人员需经过专业培训和反复操作才能熟练掌握。乡镇街道部分年龄偏大的行政执法人员普遍不会用、不敢用、不愿用移动执法系统。一些执法人员已经习惯于采用纸质文书开展执法活动，一时难以适应新事物，对执法系统存在一定的抵触情绪。还有的是因为执法系统可以使整个执法过程做到可追溯、全记录，各级执法监督部门可以借此参与监督，成为追责的有力平台和手段，这也使执法人员压力增加，从内心对执法系统的使用产生抵触和顾虑，不敢不愿使用执法系统。

三、关于推进行政执法和执法监督信息化建设的路径

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出，要“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。行政执法信息化建设的推进程度，直接决定着数字法治政府建设的进度。目前，推进行政执法信息化建设，已逐渐得到各方认同。但是，执法信息化建设主要包括哪些内容，以及如何推进行政执法信息化建设，还需要进一步明确细化，特别是如何解决散乱和重复建设问题，是掣肘全国执法信息化建设的主要问题。总结当前各地执法信息化建设的经验教训，笔者认为，为加快推进执法信息化建设工作，要综合考量地区性差异，积极探索借助地方成功的信息化经验，以试点先行逐步向全国推广实施。具体应做到以下几点。

（一）加强总体设计，整体谋划，做到统一规划、统一标准、整体布局。“推进行政执法综合管理监督信息系统建设、完善全国行政执法数据汇集和信息共享机制”是党中央、国务院确定的重要改革任务，《法治中国建设规划（2020—2021年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》都有明确要求，各地区各部门要充分运用大数据、云计算、人工智能、区块链等网络安全信息技术，围绕构建全国四级行政执法协调监督工作体系，按照自上而下统筹规划、统一设计、分步实施、分级部署的总体思路，逐步形成数据上下贯通、应用分级部署、工作多级联动的行政执法监督整体格局。通过加强全国行政执法信息化建设，可以纵向连接到市县，实现逐级向上汇聚，横向连接到各个执法部门，推进跨地区、跨部门数据安全有序汇聚与共享，最终在司法部形成集数据储存、数据共享、分析利用功能于一体的全国行政执法监督信息资源库，为执法监督业务赋能，全面提升行政执法、监督决策和风险防范水平，为加快推进政府治理体系和治理能力现代化提供有力数据支撑。

（二）要明确行政执法平台和执法监督平台建设内容。行政执法信息化建设主要包括行政执法平台和行政执法监督平台两个方面的内容，行政执法平台为行政执法监督平台提供基础数据，行政执法监督平台为行政执法平台提供法律法规、执法职权、执法人员等基础数据，并通过数据建模，深度挖掘数据价值，为行政执法平台提供智能化服务。这两个平台要实行同步部署、同步建设、同步推进。行政执法平台要具备执法办案、移动执法、智能支撑功能，建设目的是逐步构建操作便捷化、文书数据化、过程痕迹化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化、区域协同化的行政执法信息化体系，做到执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息网上公示，全面实现对行政执法活动的即时性、过程性、系统性管理。行政执法监督平台要具备行政执法要素和执法行为信息管理、行政执法数据分析、法律法规数据供给等功能。通过行政执法数据资源的“汇聚、融通、利用”，形成标准统一、上下贯通、横向共享、整体联动的包含部、省、市三级的“1+32+N”的执法监督信息资源库，可以构建全口径数据采集、全视角系统监督、可视化运行监控、立体式效能评价、数字化支撑决策的系统化、精准化的执法监督体系，做到“人在现场干、数在平台算、我站云端看”，真正实现对行政执法的全方位、全流程和常态化监督。

（三）规范执法数据采集标准。数据标准是做好全国行政执法信息化建设的重要前提和基础。只有数据标准先行，才能保证各地各部门在推进行政执法信息化建设过程中有章可循，才能保证建设的系统相互之间可以进行数据交换和共享。从目前建设情况看，各级行政执法部门收集的执法数据字段不同、数据不匹配，导致难以实现数据对接的问题。一些市县执法部门使用的是本单位自建系统，一些执法部门使用的是省里或者部里建设的系统，导致无法实现系统数据对接。数据共享难的问题，看似在基层，实际上问题主要在上级部门。这就需要加强顶层设计，由国家统一数据建设标准和交换标准，实现国务院有关部门之间的数据标准统一。

目前，已有《行政执法综合管理监督信息系统数据元和代码集》《行政执法综合管理监督信息系统数据交换技术规范》两个标准，下一步，要在此基础上，加快研究制定《全国行政执法系统标准规范》，对各地区各部门数据标准进行统一规范，确保各地区的信息化建设工作在统一的标准体系下进行。同时，还要注意与“互联网+监管”系统、信用中国、“双随机、一公开”系统、执法公示系统、省大数据中心的业务规范和数据标准相衔接。各地区也要结合本地区数字化建设有关要求和实际，制定本地区业务及技术标准。此外，还要逐步完善行政执法电子档案管理、执法文书等规范，研究适用于“无纸化”执法中的电子指纹、电子印章、电子送达、区块链固证等法律问题，为全面推广应用行政执法平台和行政执法监督平台提供支撑。

（四）稳步推进全国行政执法监督一体化建设。全国行政执法信息化建设要坚持全国一盘棋，稳步推进、鼓励创新、集约高效。要采用“基础应用国家统筹研发+个性创新应用地方探索”的模式，当然，这里的国家统筹，主要是基础应用建设部分，地方在分级部署时，可以在此基础上进行个性拓展和探索创新。具体建设过程中，可以立足实际，逐步推进，发挥好试点示范作用，组织一批基础好、成效高、带动效应强的市、县实施，做到以点带面、点面结合，边试点、边总结、边推广，防止一哄而起、盲目跟风。地方在实施上级有关部署时，可以立足本地区实际情况，充分运用智能终端、人工智能、区块链等新技术，增强平台便捷化、精准化、智慧化水平，优化再造业务流程，丰富监督手段。充分利用已有资源设施，加强工作协同，强化政务信息资源的有机整合和高效利用，实现执法信息资源互认共享、多方利用，防止重复建设和资源浪费。国务院有关部门和国家电子政务主管部门要就打通各省政务数据库，推动信息数据共享在行政执法领域的应用，加强沟通协调，尽快实现跨领域、跨地域、跨层级的数据共享。

（五）强化教育培训，提升执法水平。针对部分一线执法人员年龄偏大，对执法系统操作不够熟练，思想上对信息化执法存在抵触心理的问题，要根据实际情况加大对本地区一线执法人员业务知识培训和信息化操作培训力度，提升现有执法人员的执法水平。同时，针对一线执法人员尤其是年龄偏大的执法人员接受能力慢、抵触信息化的问题，要督促有关部门采取谈心谈话、心理疏导等方式，消减他们对信息化执法存在的抵触心理。