《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》重点条文理解与适用

于厚森 郭修江 杨科雄 牛延佳

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10 号）（以下简称《行政赔偿司法解释》）于2021年12月6日由最高人民法院审判委员会第1855 次会议通过，2022年3月20日公布，自2022年5月1日起施行。该司法解释是在“十四五”规划开局之年以及全国上下认真学习贯彻习近平法治思想、党的十九届六中全会精神之际，最高人民法院通过的一部重要的司法解释。这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政赔偿案件中的合法权益、实现对政府行为的精准监督、优化法治化营商环境、推进人民法院行政审判工作高质量发展、推进法治政府建设产生积极的、深远的影响。

在起草行政赔偿司法解释的过程中，我们根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，以1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10 号）的规定为基础，开展了多形式、多层次的调研,广泛征求了全国人大常委会法工委、司法部以及最高人民法院各巡回法庭等院内外相关部门的意见，还多次邀请行政法学界的专家教授参加调研座谈并听取意见。在充分沟通和讨论的基础上，经过广泛深入调研，对行政赔偿诉讼的受案范围、诉讼途径、审理对象、判决方式等基本问题达成较为广泛的共识，在汇集各方意见的基础上，经过多次修改，最终形成《行政赔偿司法解释》送审稿，并由最高人民法院审判委员会讨论通过。《行政赔偿司法解释》全文共33 条，结合行政赔偿案件的审理特点，以切实解决问题为目标，注重规范的实效性，突出对法律适用问题的解释。对于《行政诉讼法》《国家赔偿法》及相关司法解释有明确规定的，不再重复作出规定；对可规定可不规定或者目前尚难以达成基本共识的内容，暂不作规定；对于旧司法解释中已经有规定且行之有效的内容，继续加以保留；对于近年来审判实践急需解决、旧司法解释未规定的内容，增加相应的条款。不追求大而全，根据审判实践需要确定具体条文的内容和数量，主要内容包括以下方面：

一、践行人民至上的司法理念，依法全面保护当事人合法权益

习近平总书记强调，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。党的十九届六中全会进一步强调了坚持人民至上是推动中华民族伟大复兴的宝贵经验，坚持以人民为中心是中国特色社会主义法治的本质要求。《行政赔偿司法解释》修改始终坚持人民至上的司法理念，将保护当事人合法权益作为行政赔偿诉讼的首要目的，根据《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的规定，科学界定损害赔偿范畴，在损害赔偿的范围、标准等方面给予行政相对人及利害关系人强有力的司法保护，在法律规定的范围内实现对当事人合法权益的最大限度保护。

（一）依法扩大了合法权益造成损害的范畴

针对司法实践中出现的一些违法行使行政职权侵犯劳动权、相邻权等合法权益现象，《行政赔偿司法解释》第2 条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼。该规定严格落实《国家赔偿法》和修改后的《行政诉讼法》的规定，修改后的《行政诉讼法》第12 条〔1〕《行政诉讼法》第12 条第1 款第十二项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”明确将行政机关侵犯其他人身权、财产权“等”合法权益的行为纳入行政诉讼受案范围，《行政赔偿司法解释》对合法权益的内涵亦与该规定保持一致，对行政赔偿的权利保护范围落脚于人身、财产损害，包括但不局限于人身权和财产权，并列举了劳动权、相邻权等，大大扩展了行政赔偿保护权利的范围。

（二）依法确定了“直接损失”的合理范围

根据《国家赔偿法》规定，行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。我国对积极损害与消极损害的选择，属于原则上仅赔偿积极损害，只有在法律有特别规定的情形下才赔偿消极损害的模式。〔2〕江必新、梁凤云、梁清：《国家赔偿法理论与实务》，中国科学出版社2010年版，第812 页。《行政赔偿司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点，参照司法赔偿案件司法解释相关规定，借鉴民事侵权赔偿的相关规定，适度扩大了直接损失的范围，《行政赔偿司法解释》第29 条通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴，同时在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失，最大限度实现对当事人合法权益的保护。

（三）适度提高了财产损害行政赔偿标准

行政赔偿案件中涉及土地房屋征收问题的妥善解决，是贯彻公正高效化解争议的重要体现。根据《国家赔偿法》规定，违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，给付相应的赔偿金。《行政赔偿司法解释》第27 条第1 款明确了赔偿金给付的标准，规定了按照损害发生时的市场价格计算损失，市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。以损害发生时的市场价格为基准时点，与民事侵权损害赔偿的规定〔3〕《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1184 条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”《中华人民共和国侵权责任法》（已失效）第19 条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕20 号）第12 条第2 款规定：“财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。采用侵权行为发生时或者损失发生时的市场价格进行赔偿已经成为大多数采用的方法。”保持一致。损害发生时既包括行为发生时，亦包括结果发生时。实践中，可选择有利于行政相对人的时点，最大限度体现对其合法财产权的保护。此外，在市场价格无法确定或者市场价格不足以弥补受害人损失的情况下，还可以采取评估、鉴定等其他合理方式。

针对违法征收、征用土地、房屋导致的行政赔偿案件，第27 条第2 款规定了人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，确保当事人获得的赔偿利益能够充分保障其安置补偿权益和实际居住权益。该款以司法解释的形式对法律的规定进一步予以明确，体现了依法保护产权的原则。

（四）依法完善了精神损害赔偿的相关规定

根据《国家赔偿法》关于行政赔偿精神损害的原则性规定，《行政赔偿司法解释》第30 条进一步完善了精神损害赔偿的履行方式及法院的判决方式，并明确了消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金，从而实现对当事人精神权益的合法保护。

二、实现对行政机关的依法精准监督，将政府行为全面纳入法治轨道

《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》明确了此轮法治政府建设的总体目标是政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升。修改后的《行政赔偿司法解释》更加契合法治政府建设的目标和要求，进一步具体化了监督行政机关履行行政赔偿责任的相关规定，丰富了行政行为法律概念，进一步明确了行政赔偿相关决定纳入行政诉讼受案范围，完善了行政行为被确认违法的情形，明确了部分案件的举证责任倒置，科学划分了行政赔偿的责任。通过这些规定，实现对行政机关因违法行政行为导致赔偿问题的精准监督，将政府行为全面纳入法治轨道。

（一）界定了“其他违法行为”的范围

《行政赔偿司法解释》第1 条规定：“国家赔偿法第三条、第四条规定的‘其他违法行为’包括以下情形：（一）不履行法定职责行为；（二）行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。”《行政赔偿司法解释》明确了行政行为分为法律行为和事实行为，同时还可以分为行政作为和行政不作为，〔4〕关于不作为案件的行政赔偿问题，最高人民法院通过批复和答复曾经予以明确。2001年7月17日，最高人民法院公布的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释〔2001〕23 号，已失效）规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（〔2011〕行他字第24 号）规定：“公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。公安机关承担相应的赔偿责任后，可以向实施侵权行为的第三人追偿。”后上述批复答复精神被2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称2018年《行政诉讼法解释》）第98 条吸收，该条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”并将上述行为全部涵盖在行政职权行为的范围内，不仅发展和完善了行政行为理论，还实现了对行政机关的全面监督。

（二）规定了相关赔偿决定行为纳入受案范围

为了进一步厘清行政赔偿案件的受案范围，《行政赔偿司法解释》第3 条明确将赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔偿决定等行为纳入受案范围。行政赔偿诉讼不仅审查行政赔偿争议，还能够就赔偿决定的合法性进行审查和评判，同时还将行政机关的不作为行为纳入受案范围。司法实践中，一些法院在审理行政赔偿案件中认为不予赔偿决定、逾期不予赔偿决定不属于法院审理范围，或者在审理不予赔偿决定案件中，仅局限于对不予赔偿决定本身进行审查，为了避免行政赔偿程序的空转，实现对行政机关的作为及不作为行为的全面监督，本解释第3 条规定将赔偿相关决定及不作为均纳入受案范围。

（三）明确了行政行为被确认违法的情形

为了准确把握行政行为被确认违法的情形，尤其是针对行政机关工作人员违法违纪行为如何认定的问题，《行政赔偿司法解释》第18 条明确了行政行为被确认违法的两种情形：（1）行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效，这种情形系传统理解的行政行为被确认违法的情形；（2）实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的，该情形既包含了行政机关工作人员违法行为被生效文书确认为渎职、滥用职权的情形，还包括了监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的情形，能够有效避免行政相对人因行政行为本身未被撤销、变更或确认违法无效导致权利难以救济的情形，有效提高行政赔偿案件的审理效率。

（四）规定了举证责任倒置的情形

一般情况下，原告请求行政赔偿应当对违法行政行为造成损害以及损害大小的事实承担举证责任。《行政赔偿司法解释》规定以下两种情形举证责任倒置：（1）第11 条第1 款规定在行政行为被确认违法的情况下，原则上，原告应当就违法行政行为是否造成损害以及损害的大小承担举证责任，但是因被告原因导致原告无法举证的，采取举证责任倒置，由被告承担举证责任；（2）第12 条规定，原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实及损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。该规定对行政赔偿举证责任进行了公平合理的分配。

（五）科学划分了行政赔偿责任及承担方式

《行政赔偿司法解释》第21 条至第25 条对行政赔偿责任的划分进行了详细规定，通过行政赔偿责任的合理划分，实现了对行政机关赔偿责任分担的精准化，有利于从微观上保证依法行政原则的实施落地。

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1.明确了行政共同侵权连带赔偿责任。第21 条规定，两个以上行政机关共同实施违法行政行为，或者行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为，造成公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益实际损害的，应当承担连带赔偿责任。一方承担连带赔偿责任后，对于超出其应当承担部分，可以向其他连带责任人追偿。行政混合侵权的责任分担在行政赔偿中主要有三种形式：（1）两个以上行政机关共同实施违法行政行为的责任分担；（2）行政机关与行政相对人均有过错的责任分担；（3）行政机关与其他加害民事行为人共同侵权的责任分担。有时甚至出现上述三者的结合。鉴于《国家赔偿法》第5 条已经就第二种情形进行了规定，本条参照了《民法典》第1168 条以及最高人民法院以往相关司法解释的规定，〔5〕《民法典》第1168 条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15 号）第13 条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20 号）第13 条规定：“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。”仅规定了第一、三两种形式。

2.规定了行政分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任。第22 条规定，两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害，每个行政机关的违法行为都足以造成全部损害的，各个行政机关承担连带赔偿责任。两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害的，人民法院应当根据其违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定各自承担相应的行政赔偿责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。

3.确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担。第23条规定，由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。关于行政赔偿和一般民事赔偿责任应当如何分担和衔接的问题，主要有三种观点：（1）连带责任原则。当事人提出赔偿请求时，由登记机关先赔偿全部损失，然后登记机关再向民事侵权行为人追偿其应承担的份额。（2）份额责任原则。法院根据案件的具体情况，确定登记机关应当承担的责任份额，判令其赔偿相应的损失。这是司法实践中较为通行的一种做法。且根据2018年《行政诉讼法解释》第98 条之规定，这就要求法院在处理案件时，应充分考虑登记机关在损害后果发生过程中所起作用的大小，来确定其所应承担的赔偿数额。（3）补充赔偿责任原则。受害人在穷尽其他求偿手段均无法获得赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由不动产登记机关承担补充赔偿责任。采取哪一个原则，需要进一步明确。我们认为，本条规定的情形系作为的行政行为中，行政机关与第三人行为共同造成损害结果，行政机关应当按照未尽审慎审查义务在损害发生和结果中的作用大小承担相应的行政赔偿责任。与此同时，行政机关依法履行审核义务，已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。〔6〕《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15 号）第12 条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”

4.规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。第24 条规定，由于第三人行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当由第三人依法承担侵权赔偿责任；第三人赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明，行政机关又未尽保护、监管、救助等法定义务的，人民法院应当根据行政机关未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。〔7〕该规定一定程度上体现了行政赔偿中的过错原则，针对最高人民法院关于不作为行政赔偿案件的相关批复，有观点认为，相关批复为过错原则的体现。但《国家赔偿法》修正后，归责原则已经从违法原则修改为多元的归责原则，并且过错原则与违法原则也并未完全排斥。参见前引〔2〕，江必新、梁凤云、梁清书，第318 页。2018年《行政诉讼法解释》第98 条规定总结了过去最高人民法院的答复、批复等司法解释和司法文件的规定，但是并没有区分造成公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的原因。本条针对上述情况，参照《民法典》第1198 条第2 款之规定，〔8〕《民法典》第1198 条第2 款规定：“因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；经营者、管理者或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。经营者、管理者或者组织者承担补充责任后，可以向第三人追偿。”并结合行政赔偿实际情况对责任分担进行了划分。

5.界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。第25 条规定，由于不可抗力等客观原因造成公民、法人或者其他组织损害，行政机关不依法履行、拖延履行法定义务导致未能及时止损或者损害扩大的，人民法院应当根据行政机关不依法履行、拖延履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。鉴于造成公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的原因是不可抗力等客观原因，出于公平原则，行政机关只能根据行政不作为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，确定其承担相应的行政赔偿责任。

三、依法完善行政赔偿程序，充分保障当事人诉讼权利

《行政赔偿司法解释》在遵循《行政诉讼法》规定的前提下，结合《民法典》的规定以及行政赔偿案件的特殊性，对当事人主体资格进行更为合理的界定，对单独、一并提起行政赔偿诉讼、行政复议后提起行政赔偿诉讼以及一并解决民事争议的情况下的救济途径作了更为详细的规定，体现了对当事人诉讼权利的充分保障，并实现救济途径的畅通和有效衔接。

（一）进一步明确了行政赔偿诉讼原告主体资格

对行政相对人以外的利害关系人作了更为明确的界定，《行政赔偿司法解释》第7 条第1 款规定，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人可以提起行政赔偿诉讼；为了充分保障合法权利人行使诉讼权利，且与《民法典》侵权责任赔偿的请求权人保持一致，〔9〕《民法典》第1181 条规定：“被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。被侵权人为组织，该组织分立、合并的，承继权利的组织有权请求侵权人承担侵权责任。被侵权人死亡的，支付被侵权人医疗费、丧葬费等合理费用的人有权请求侵权人赔偿费用，但是侵权人已经支付该费用的除外。”《行政赔偿司法解释》第7 条第2 款还增加了支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人作为行政赔偿诉讼的原告；第3 款规定了有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织可以成为行政赔偿诉讼的原告，从而全面覆盖了行政赔偿诉讼利害关系人的范畴。

（二）进一步明确了行政赔偿诉讼被告主体资格

行政赔偿诉讼中涉及的行政机关共同侵权以及经复议行政赔偿案件的被告资格确定问题，如何统一行政诉讼的合法性全面审查原则与尊重当事人诉权问题，《行政赔偿司法解释》第8、9 条作了明确规定。对于两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，第8 条规定共同侵权行政机关为共同被告；如果当事人仅就其中一个或几个侵权机关提起行政赔偿诉讼，为了更好地解决行政赔偿争议，将未被起诉的行政机关作为第三人参加诉讼，既能够保证案件的全面审查，又充分尊重了起诉人的权利。对于复议决定加重损害情况下被告的确定问题，第9 条明确了复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告；如果赔偿请求人仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，将未被起诉的机关追加为第三人，以利于行政赔偿争议的解决。

（三）进一步完善了行政赔偿的请求时效和起诉期限制度

1.《行政赔偿司法解释》第15 条进一步明确了公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法的规定提起行政赔偿诉讼。该条进一步明确了行政赔偿的请求时效为两年，而单独提起行政赔偿诉讼的，《国家赔偿法》第14 条规定的是三个月的起诉期限，由于《国家赔偿法》的该条规定是基于与修改前的《行政诉讼法》保持一致而作的规定，实践中，应当适用修改后的《行政诉讼法》关于起诉期限的规定。

2.根据第17 条规定，经复议行政赔偿案件，当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，自复议决定书送达之日起十五日内可以依法提起行政赔偿诉讼；行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知起诉期限的，适用行政诉讼法司法解释规定的最长不得超过一年的起诉期限。本条是对《行政诉讼法》第45 条和2018年《行政诉讼法解释》第64 条在行政赔偿诉讼的具体化。〔10〕《行政诉讼法》第45 条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”2018年《行政诉讼法解释》第64条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

（四）进一步解决了一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题

根据《行政赔偿司法解释》第13 条规定，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼；对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，还需要以行政行为已被确认为违法为前提。违法确认与行政赔偿确实是两个性质不同的诉讼，诉讼要件也不尽相同，如违法确认诉讼依法要收取诉讼费而行政赔偿不用，违法确认诉讼的起诉期限往往短于行政赔偿的时效等等，但考虑到确赔合一原则已被《国家赔偿法》确立，且司法实践中有些地方法院利用确赔不合一缝隙，有意规避审理行政赔偿案件，不利于实质化解行政争议。为此，本次修改规定，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认为违法的，原则上人民法院应视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。不过考虑到此两种诉讼毕竟不同，为避免外界误认为不再需要对违法确认诉讼起诉条件进行审查，需要指出的是，人民法院即使将此情形视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，也要依法对前述行政诉讼是否符合法定起诉条件进行审查。

（五）进一步实现了公私法赔偿诉讼的衔接问题

为了畅通行政赔偿和民事赔偿救济程序，实现公私法域司法裁判的统一，根据《行政诉讼法》关于一并解决民事争议的规定，《行政赔偿司法解释》第20 条明确了涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。行政赔偿案件如涉及申请人的民事赔偿，是否应在民事赔偿终结后才可以受理行政赔偿案件。对此，法律没有规定，在以往实践中，有法院要求民事执行终结后，才认为有实际损失，行政赔偿案件方可受理。本条进一步畅通行政赔偿和民事赔偿救济程序，行政行为违法侵犯相对人合法权益造成损失，法院应当受理，无需等待民事执行终结，通过行政赔偿诉讼一并解决民事诉讼，能够更好地区分两者之间的法律责任和一体化解行政和民事责任争议。

四、提升行政赔偿审判能力现代化，推动行政赔偿诉讼实质性发展

《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确指出，要围绕推进法治政府建设，改革完善行政审判工作机制，依法保护行政相对人合法权益，推动行政争议实质性化解，监督和支持行政机关依法行政。周强院长2022年3月8日在《最高人民法院工作报告》中再次指出，要“支持监督行政机关依法行政，强化行政争议实质性化解”，〔11〕《最高人民法院工作报告》，载《人民日报》2022年3月16日 第2 版。为确保行政赔偿案件公正审理，提高行政赔偿诉讼的效率，推动行政审判能力现代化，实现行政赔偿诉讼实质化解行政赔偿争议的功能，避免行政赔偿案件程序空转，《行政赔偿司法解释》在强化法院释明义务、对损害的酌定标准以及裁判方式上作了更为具体的规定。

（一）强化了法院的释明义务

根据《行政赔偿司法解释》第14 条第1 款规定，针对当事人未一并提起行政赔偿诉讼的，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。该规定既能够体现对当事人实体赔偿权益的充分保护，也是为了进一步提高行政赔偿诉讼的效率，充分发挥行政赔偿诉讼的功能。公民、法人或者其他组织因受到不法行政行为的损害而获得的求偿索赔权，是国家的法定责任和义务，法院在审理行政诉讼过程中，发现公民、法人或其他组织依法享有求偿索赔权而不履行释明义务，无异于渎职。因此，原告提起行政诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当释明原告一并提起行政赔偿诉讼。对能够一并提起行政赔偿诉讼案件规定法官的释明义务，意味着不得简单裁定驳回起诉。

（二）规范了法院确认损害赔偿的酌定标准

在原、被告均无法举证或举证不充分、相关损失无法鉴定的情况下，人民法院仍应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。《行政赔偿司法解释》第11 条第2 款规定，人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定。

（三）明确了主诉裁驳从诉一并裁驳规则

《行政赔偿司法解释》第19 条规定，公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼，人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的，对一并提起的行政赔偿诉讼，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。该规定明确行政行为案件作为主诉依法不能成立，一并提起行政赔偿诉讼也不符合法定起诉条件，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉，此规定统一了此前司法实践中裁驳和判驳两种不同做法并存的矛盾局面,有利于裁判尺度的统一和节约有限的司法资源。

（四）完善了行政赔偿构成要件

参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第21 条之规定〔12〕《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第21 条规定：“人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中的司法赔偿案件，应当对人民法院及其工作人员行使职权的行为是否符合法律规定，赔偿请求人主张的损害事实是否存在，以及该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系等事项一并予以审查。”以及行政赔偿构成的理论要件，《行政赔偿司法解释》第32 条规定了驳回行政赔偿请求的情形，实际上是完善了行政赔偿的构成要件，具体包括以下内容：（1）行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定；（2）原告主张的损害事实是否存在；（3）该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系；（4）原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济。

（五）强调了赔偿判决内容应更加明确具体

不论是一并提起行政赔偿诉讼还是单独提起的行政赔偿诉讼案件中，《行政赔偿司法解释》规定法院应当尽可能作出明确而具体的赔偿判决，第31 条规定了给付判决和变更判决的方式，人民法院认为行政机关的不予赔偿决定错误或者赔偿决定在赔偿的方式、项目、标准方面违法，应当逐项说明并作出实质裁判；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。通过赔偿判决的明确和具体化，最大限度实现行政赔偿诉讼实质化解行政争议的功能。需要特别说明的是，虽然《国家赔偿法》没有明确产权调换的赔偿方式，但并不意味着在赔偿判决中不可以明确通过产权调换的方式进行赔偿，根据违法赔偿不低于合法补偿的原则，当事人仍然有合法征收情况下的货币补偿和产权调换两种方式。实践中，法院通常难以直接在裁判中明确产权调换的房源的具体情况，法院裁判时并不掌握可以供当事人安置的具体房源。但是法院可以通过审理明确赔偿的具体数额，亦可以判决行政机关根据赔偿数额结合当事人的意愿要求行政机关采取补救措施，进行产权调换。

此外，在《行政赔偿司法解释》起草过程中，原司法解释一些规定虽然在条文中被删除，如被告可以提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据、人民法院审理行政赔偿案件就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判、行政赔偿案件裁判文书的名称应当是行政赔偿判决书和行政赔偿裁定书以及有关行政赔偿案件适用调解并可以制作行政赔偿调解书等，但是司法实践中长期适用，且符合《国家赔偿法》和《行政诉讼法》规定精神，相关内容可以在以后的司法实践中继续适用。

《行政赔偿司法解释》的颁布实施对于严格按照《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定，公正及时审理好行政赔偿案件，将起到积极的作用；有利于进一步推进对行政机关的精准有效监督，进一步推进政府治理能力现代化，进一步推动政府行为全面纳入法治轨道，进一步强化产权保护力度。