浅析诉权丧失案件的行政检察类案监督办理

● 俞 炜 张正炎/文

一、基本案情及办案经过

2017年4月16日，某市政府就糜某提起的行政复议申请，作出维持原行政行为的行政复议决定书，并按照糜某预留的地址邮寄送达。4月18日，投递员在电话联系糜某未果的情况下，将装有行政复议决定书的邮件交由某副食品商店代收，并将代收情况通过短信告知糜某。因糜某未查看短信，其于5月10日才实际收到该邮件。5月12日，糜某不服该行政复议决定向人民法院提起行政诉讼，一审法院以糜某的起诉超过法定期限为由，裁定不予立案。二审法院亦裁定驳回上诉。糜某申请再审，亦被驳回。

2018年5月，糜某认为超过法定期限向法院起诉并非其责任，并向某市人民检察院申请监督。某市人民检察院在审查案卷的基础之上，重点对行政复议决定书邮寄、送达情况进行调查核实。后查明，涉案法律文书于2017年4月18日妥投，并由某副食品商店签收，但某副食品商店及其经营者并不具有代收法律文书的权限，糜某实际收到邮件的日期确为2017年5月10日，其于5月12日向人民法院提起行政诉讼并未超过法定诉讼期限。市人民检察院审查认为，法院一、二审行政裁定认定事实错误，遂提请浙江省人民检察院抗诉。浙江省人民检察院依法向浙江省高级人民法院提出抗诉。浙江省高级人民法院采纳检察机关抗诉意见，撤销原一、二审不予受理裁定，指令区人民法院立案受理。

二、案件办理难点与思路

（一）调查核实破解有效送达认定标准不一

邮寄送达因其方便、快捷等优点备受行政机关青睐，成为许多行政机关送达文书优先选择的方式。但现实操作的不规范、投递人员的责任意识不强、签收的随意性等原因，使得邮寄送达的效力大打折扣，法律文书有效送达已成为邮寄送达中不容忽视的问题。［1］参见韩杰 刘振花：《论邮寄送达的实践问题和完善路径》，《山东审判》2017年5期。

本案中，申请人糜某与某市政府对涉案行政复议决定书邮寄送达日期存在分歧，一审法院亦认可某市政府的主张，并以超过法定起诉期限为由，裁定不予立案。要查清上述两种观点孰是孰非，关键在于核实涉案法律文书有效送达的日期。行政复议机关邮寄送达行政复议文书，应依照民事诉讼法及相关司法解释的规定执行，即按照当事人提供或者确认的送达地址送达，交受送达人本人、同住成年家属或诉讼代理人签收，如受送达人已向行政复议机关指定代收人的，可以送指定代收人签收。根据上述规定，某市人民检察院在对书面材料进行了详细的审查的同时，主动运用调查核实权对涉案法律文书的送达情况，特别是送达程序是否符合法律规定、代收人是否具有法定资格等情况进行全面的核实。某市人民检察院通过查询邮件流转信息、询问投递员及某副食品商店经营者收集涉案邮件的收件时间等相关证据，同时对糜某是否存在指定他人代收的情况进行确认。经查，涉案法律文书专递邮件并未由糜某本人签收，某副食品商店经营者既不是糜某的同住成年家属或诉讼代理人，也不是其指定的代收人。据此，某市人民检察院认为，邮政公司将装有行政复议决定书的邮件交由某副食品商店经营者签收，以及投递员通过短信通知糜某，均不能视为涉案法律文书已有效送达，糜某实际收到邮件的时间应认定为涉案复议决定书的送达日期。

行政复议决定书的送达虽然只是行政复议的一个程序环节，但却对申请人诉权的行使产生直接的影响。某市政府在向行政复议申请人邮寄送达行政复议决定书后，并未核实行政复议决定书是否已经送达，而人民法院在审查本案时也并未核实行政复议决定书邮寄送达过程是否符合法律规定。同时人民法院对涉案行政复议决定书的送达日期认定错误，导致申请人无法行使诉权，应当依法予以监督纠正。

（二）检察监督助力特殊群体跨越“数字鸿沟”

通讯方式的不断发展促使法律文书送达方式也呈现多元化，邮寄送达、电子送达等多元化的送达方式虽然提升了文书送达的效率，但也会阻碍不会使用手机、互联网的老年人、残疾人等特殊群体接受公共服务、行使诉讼权利。

本案中，投递员在电话联系糜某未果的情况下，即将邮件放置于快递代收点并短信通知糜某的做法看似平常，却无形之中给年事已高、不会查看手机短信的申请人制造了一道“数字鸿沟”，致使其无法及时接收行政复议决定书，最终被法院认定超过起诉期限而无法行使诉讼权利。检察机关在查明上述情况后，认定邮政公司在法律文书投递过程中存在操作不规范，申请人于5月12日向法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。检察机关通过抗诉推动人民法院对因“数字鸿沟”给老年人参与诉讼活动所带来的不便给予重视，保障老年人等特殊群体便利、平等地参与诉讼活动。

数字化改革虽为人们参与诉讼带来了便利，但也使得老年人等特殊群体无所适从，数字时代下保障老年人等特殊群体平等参与诉讼已成为不容忽视的问题。检察机关在履行法律监督职责中不仅要追求个案的公平正义，更要做好特殊群体利益保障工作，以高质量的检察监督帮助老年人等特殊群体跨越“数字鸿沟”。

（三）专题调研助推法律文书规范邮寄送达

推进法律文书规范送达，一直是检察机关法律监督的重要内容。2018年11月11日，最高人民检察院就人民法院民事公告送达不规范问题，向最高人民法院制发“二号检察建议”，并得到最高人民法院积极回复。本案所涉邮寄送达虽发生在行政执法环节中，但其背后所暴露出的问题不仅会影响行政决定的效力，也会对当事人的诉讼权利产生影响，值得检察机关深入调查、探究原因，并积极寻求解决问题的方法，促进法律文书邮寄送达工作得以规范治理。

在依法抗诉后，检察机关进一步延伸监督触角，对法律文书邮寄送达工作开展专题调研。通过专题调研发现，邮政公司部分投递员在投递法律文书时未严格遵循法律文书投递业务流程，存在未穷尽直接送达手段即将快件投递至代收点导致当事人未及时收到快件、快件封套与面单部分分离导致法律文书未实际送达，致使当事人诉讼权利受损。针对上述问题，检察机关向某邮政公司发出检察建议，建议其强化对投递人员业务培训，改进法律文书邮件专递工作方法，规范法律文书邮件专递业务处理流程。邮政公司在收到检察建议书后，当即对检察建议书所指出的问题逐项落实整改，对全地区115家网点1399名投递人员，开展涉法律文书的投递规范及保密知识的业务学习，加强常态化管理，落实奖惩制度，改进工作方法，提高送达效率，同时成立政务邮件特投队伍，进一步提升涉法律文书送达服务质量和水平。同时检察机关还发现法院在类似案件中亦存在送达标准认定不统一的问题，并就该问题积极与人民法院开展磋商，督促人民法院进一步规范邮寄送达标准、程序，特别是指定代收人的确认，确保法律、司法解释有关规定的统一适用，防止因送达标准把握不准导致错判。

检察机关以落实“二号检察建议”为契机，以专题调研的形式对法律文书邮寄送达中存在的问题进行梳理、总结，以检察建议督促邮政公司规范投递法律文书邮件，以磋商促使人民法院统一法律文书邮寄送达标准的认定，系统地解决了法律文书邮寄送达在邮局投递、法院认定等环节所存在的问题，有效地保障了当事人的合法权益。

三、案件办理的实践启示

（一）坚持以人民为中心，办好群众身边案减少次生案件发生

检察机关贯彻落实习近平法治思想，应坚持以人民为中心，对待群众身边案“如我在诉”，以求极致的精神抓好执法司法的每个环节。送达具有权利保障与程序推进的双重作用，法律文书的送达时间涉及到相关法律程序中法定期限的起算点，送达不规范不仅会导致行政相对人无法及时了解行政决定的内容，而且也会影响当事人诉讼权利的行使，还可能引发新的矛盾纠纷乃至关联性案件。检察机关在开展法律监督过程中，对法律文书是否有效送达这一细节，应当强化责任意识，主动履行调查核实职责，重点对代收人是否具有代收权限、送达过程是否符合法定流程等进行调查。经调查发现人民法院错误认定法律送达日期，以超过起诉期限为由裁定不予立案或者驳回起诉的，及时通过提出抗诉或再审检察建议予以纠正，维护当事人合法诉讼权利，从源头上杜绝涉法涉诉信访的发生。

（二）坚持程序与实体并重，提升监督质效做实行政检察

制发高质量的行政检察建议是做实行政检察的基石。办理因对送达日期存在争议引发的行政诉讼监督案件，除对确有错误的行政裁定书依法进行监督纠正外，检察机关还对引起送达日期争议的根源性问题——邮寄送达不规范，向邮政公司制发检察建议。同时检察机关在制发检察建议前除进行专题调研外，还认真听取了行政机关、人民法院及邮政部门的相关意见，发现邮政公司部分投递员存在将邮件随意交由不具有代收权限的商店、物业公司或农村基层组织代为签收等送达程序不符合规定情形，导致当事人诉讼权利受损的情况。经全面了解案件特点、发案原因，制发检察建议时在内容上突出了说理性，列明了提出建议所依据的事实和法律、法规，提出了具有针对性、可操作性的具体措施。同时在检察建议发出之后，检察机关进行了同步跟进，既监督人民法院依法正确裁判，又促进相关单位提升司法辅助工作的规范性。

（三）坚持以个案为突破口，推动类案监督促进社会治理