农村“外嫁女”纠纷案件司法处理的变迁

2023-01-08王玮/文

中国检察官 2022年3期

● 王玮/文

一、从“策略性避让”到“能动性接受”的司法处理变迁

在广东地区，法院最初以双方主体法律地位不平等、村委会不属于行政机构、法院无权审查村民大会决议等理由将“外嫁女”纠纷阻挡在行政案件与民事案件受理大门之外。法院此种避让作法导致矛盾日趋增涨，故2001年最高人民法院（以下简称“最高法”）研究室作出应当将此类纠纷作为民事案件受理的回应。但在次年，最高法立案庭又给出了不应作为民事案件受理的相反意见。直到2004年，在经历长时间争论后，广东省高级人民法院提出了解决的试行方案，“外嫁女”应当首先请求乡镇政府作出行政决定，经区政府行政复议后不服的可向法院提起行政诉讼。［1］参见贺欣：《为什么法院不接受外嫁女纠纷》，《法律和社会科学》2008 年第1期。至此，广东地区法院将“外嫁女”纠纷案件以行政诉讼方式引导解决。广东地区的上述情形也以点到面地折射出当时我国大部分地区的状况。

2005年修改后的《妇女权益保护法》规定，妇女在农村经济组织的利益分配中应当得到平等对待，对“外嫁女”起诉纠纷应当受理。虽然尚未明确是否应作为民事案件受理，但已为民事诉讼途径解决纠纷打开思路。如浙江省温州市人民法院于2013年出台的《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》中规定：“要注重保护‘农嫁女’合法权益。‘农嫁女’户口在本村且在承包时拥有土地的，其请求对征地补偿费享有与本集体经济组织成员同等的分配权，人民法院应予支持。‘农嫁女’请求享有除征地补偿费以外的其他集体经济收益同等分配权的，人民法院应予支持……”至此很多案件均作为民事案件受理。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）文件出台后，浙江省内部分法院制定内部会议纪要，对集体经济组织成员身份、分配方案等实体问题作出细化规定。至此，浙江地区对“外嫁女”纠纷案件的民事诉讼途径解决彻底敞开了大门。

二、浙江地区“外嫁女”纠纷案件司法处理转向的实证分析

（一）从法律意义上界定农村“外嫁女”概念

农村“外嫁女”，是指因结婚而离开原有集体经济组织，但户籍仍在农村的已婚妇女。一般包括四种类型：1.嫁至外村，户口迁至所嫁入村者；2.外村嫁入本村，户口迁入者；3.嫁至外村或者城镇，户口未迁出者；4.外嫁后配偶死亡或离婚，户口迁回原籍者。“外嫁女”所享有的集体经济组织成员收益一般包括：村集体经营性收益；土地、山林等集体资产发包及上交收益；财政补助及其他收入［2］参见财会［2004］12号《村集体经济组织会计制度》。。其中土地类权益主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和征地补偿分配权等。

（二）从检察监督案件切入审视司法处理的转向

通过对浙江省北部的杭州与南部的温州两地检察机关近3年来审查的“外嫁女”纠纷检察监督案件进行研究，发现自2017年以来申请检察监督的32件“外嫁女”纠纷案件，其争议焦点不再是先前常见的是否属于民事案件受案范围，驳回起诉或不予受理是否正确等程序性争议，而是当事人是否具备集体经济组织成员资格、收益分配方案是否违法等实体性争议事项。

由此，对杭州和温州3年来的“外嫁女”纠纷案件进行调查，发现自2018年1月至2020年12月间侵害集体经济组织成员权益纠纷案件共1166件，涉“外嫁女”案件一审340件，分别为2018年127件，2019年136件，2020年77件；二审共61件、再审20件。从案件具体纠纷类型来看，340件中涉及集体经济组织各类经营性收益的143件，涉土地类纠纷178件，涉及山林、鱼塘等其他纠纷的19件。从处理结果来看，驳回诉讼请求的43件，其中对村分配方案、村会议决议进行实体审查的35件，认为原告不属于村集体经济组织成员的8件，判决支持原告诉请的231件，驳回起诉或不予受理的24件，撤诉的32件。

上述数据反映该些地区“外嫁女”纠纷案件有如下特点：一是“外嫁女”案件占全部侵害集体经济组织成员权益纠纷案件的比重大，占近30%；二是“外嫁女”案件中，涉土地类纠纷案件比重最大，占全部“外嫁女”案件的近53%；三是大多数案件作为民事案件受理，并对分配方案、村会议决议的合法性进行实体审查，对是否属于集体经济组织成员进行实体认定，以村民自治、不属于民事受案范围等为由驳回起诉或不予受理的仅占7.1%；四是广泛存在同案不同判情形，即裁判结果没有统一标准，有以分配方案、村会议决议属于村民自治不予受理的，也有对其进行实体审查的，对于相似情况的“外嫁女”有认定属于集体经济组织成员的，也有认为不属于的。其中包括不同基层院就同样情形案件作出完全相反的一审判决，上诉后二审法院均予以维持的情形；五是“外嫁女”案件上诉、申诉比重大，占总案件数的24%。

（三）司法处理转向的原因分析与效果评价

浙江地区对“外嫁女”纠纷案件的司法处理转向有法律与现实方面的双重因素。浙江地处我国东部沿海，民营经济发达，该省农村普遍较为富裕，有着丰富的集体经济组织资源，村集体成员可分配利益较大，分配矛盾突出。随着该省农村城市化进程的加快，省内部分地区推行“大拆大整”“大建大美”政策［3］如浙江省温州市2016年开始至2019年结束的涉及城乡危旧房改造、违法建筑拆除、旧城整治、美化建设等一系列专项政策行动。，给城市及郊区的农村带来了巨大的土地征收及拆迁补偿收益，由此也引发了大量的农村经济组织成员权益纠纷。同时浙江农村固有的重男轻女思想，导致“外嫁女”权益受侵害严重，而巨大的经济利益所引发的强烈诉求也迫使当地政府及司法机关必须采取有效措施予以实质性化解。

那么往常类似行政诉讼路径等“策略性避让”手段是化解纠纷的最优方式吗？答案是否定的。行政诉讼路径试图以强势冗长的政府干预、复议程序作为过滤手段，虽然在一定程度上帮助司法机关避免了一些麻烦。但这种方式本质上只是使政府成为司法转移纠纷处理责任的对象，并不能使矛盾得到实质性化解。

一个国家法治化程度与法治水平的高低取决于司法保障功能是否真正有效发挥。［4］参见朱庆、雷苗苗：《农村妇女土地权益司法保障的应然选择——以“外嫁女”为研究对象》，《甘肃社会科学》2019 年第 5 期。从司法机关在全面依法治国目标中的角色定位、保障农村妇女合法权益的职责要求出发，其应积极介入“外嫁女”纠纷的实质化解，而浙江地区对“外嫁女”纠纷案件的转向政策体现了法治社会建设的进步，将成为此类案件司法处理的整体趋势，亦将影响并引导检察机关在检察监督中的方向把握。

三、当前转向语境下“外嫁女”纠纷案件的司法障碍与现实困境

虽然司法处理转向在“外嫁女”权益保护方面取得了一些积极作用，但受历史习惯及具体案情影响，部分地区依旧极为审慎，司法保障存在缓慢的矛盾性扩张状态。实践中，此类案件仍存在如下一些问题。

（一）法律适用问题

1.农村集体经济组织成员资格的认定缺乏统一标准。一是法律规定缺失，导致司法认定标准不一，《农村土地承包法》就成员资格的认定仅作了立法授权，没有统一具体的规定。2016年国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出对农村集体经济组织成员身份确认的基本规则，但规则下包含多项参考因素，致使司法实践中出现有以“户籍”为唯一判断标准的，也有以“户籍+居住地”或“户籍+承包经营权”等作为认定标准的，不一而足。二是部分地区各自制定不同标准规范，导致法院裁判依据存异。三是部分规定效力层级较低，形同虚设，但却引发败诉一方据此申诉信访。

2.司法审查与村民自治间存在矛盾。违法的分配方案是农村“外嫁女”权益受到侵害的主要原因之一，“外嫁女”起诉主张分配方案违反《妇女权益保障法》第32条、《农村土地承包法》第6条、31条等规定，要求法院确认分配无效或者撤销分配方案的，部分法院以分配方案属于村民自治范畴，依据《村民委员会组织法》27条规定不予受理或驳回起诉。也有部分法院依据《村民委员会组织法》第36条规定，对会议决定、实施方案进行审查，并作出实体判决。

（二）司法裁判易受行政因素干扰

集体经济组织成员权益的确认过程繁琐，需平衡村民间的利益，法律要求以召开村民会议、村民代表大会的方式决定分配方案，而“外嫁女”起诉主张自身权益时，往往分配方案已经实施甚至利益已分配完毕。通过司法程序去打乱分配现状，重新分配，成本太高，更将面临执行难问题。且此类案件大多具有群体性效应，将影响已分配利益的稳定性，并且潜在纠纷数量巨大，而司法解决能力未能匹配［5］参见孙海龙、龚德家、李斌：《城市化背景下农村“外嫁女”权益纠纷及其解决机制的思考》，《法律适用》2004年第3期。，同时受到政府方面维稳压力影响，法院裁判往往顾虑重重，大多从维护自身利益和配合当地拆迁补偿等政策出发，或要求双方调解结案［6］同前注［1］。，或为追求大局稳定而牺牲作为原告的“外嫁女”的利益。

（三）农村集体经济组织成员权益分配工作缺乏有效的监督

我国村民自治是一种地域性的社会自治，存在乡土社会“民间法”的现象。这种缺乏有效监督的自治其本质上是一种掩藏着对弱势妇女群体极为不公的自治，其所依据的“村规民约”也是一种违反妇女权益保护法律规定的民间法。首先，重男轻女思想在农村地区普遍存在。其次，农村集体经济组织的成员个体权利保障机制欠缺，未能在《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律中具体明确。一些地区受土地征收补偿金的利益驱使，为减少分配参与者，村委联合村民借助“村规民约”、村民代表表决等形式， “合法地”剥夺“外嫁女”的权益，这种滥用村民自治权的行为因监督制约机制的欠缺而得不到有效遏制。

四、司法环节“外嫁女”纠纷实质性化解的路径优化

（一）以列举方式进一步明确“外嫁女”集体经济组织成员资格的认定标准

农村集体经济组织成员资格关乎农民的基本权利，属于《立法法》第45条第1项规定的情形，对此类重大事项不宜通过地方性法规、规章或司法机关指导意见等低层级规定来规范，应由全国人大常委会作出立法解释或者相关规定，为成员资格的确定提供更准确有效的标准，将有助于法律规范的有效适用。

认定“外嫁女”的成员资格不能简单地以户籍是否在集体组织或者有无土地承包经营权来判定，还应关注此类群体有否在嫁入地已经获得了社会保障、形成了固定的农业生产、生活等。考虑到具体考量因素的多样性，为增强法律规定的操作性，建议以罗列具体情形方式予以明确。

（二）加强村民会议、村民代表大会决议的规范监督

1.加强农村法治宣传。提升村民法律意识、男女权利平等保护意识。基于村民自治的原则，村民会议决议等应反映集体经济成员的共同意志，只有保障参与制定决议的主体知法懂法，才能最大限度地保障决议结果的合法性。

2.完善村会议决议的备案审查机制。《村民委员会组织法》规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。然而，村集体有关“外嫁女”问题的决定并不能视为规定村民行为准则的“村规民约”，另“备案”也不同于“监督”或“检查”。［7］同前注［1］。建议将备案制改为备案审核制，规定对于村民会议或村民代表大会所制定的决议等在实施前应先经乡镇政府备案审查，由乡镇政府把好质量关，避免单纯备案流于形式。乡镇政府应设立专门的审查部门，明确具体的审查职责，落实具体的工作人员，避免不审查只备案的现象。

3.倡导办案机关对村会议决议的事后合法性审查。审查范围包括制定程序与制定内容。很多村会议决议、“村规民约”的制定内容由基层政府预先提供给村委，表决程序也不规范，导致很多村会议决议、“村规民约”的实质制定主体为基层人民政府，内容并不能准确反映民意，致使决议内容沦落为村、镇干部等少数人谋取私利的工具。故在“外嫁女”案件已作为民事案件受理的情况下，应赋予司法机关对村会议决议的司法审查权，对决议内容的合法性进行审查，从实体与程序上均给予弱势群体实质性保障，确保村集体所制定的决议切实反映村民的利益。

（三）探索建立“外嫁女”权益保护公益诉讼、支持起诉等制度

“外嫁女”集体经济组织成员权益特别是土地权益受侵害情况具备普遍性、群体性与持续性特征。这些特征将为“外嫁女”权益特别是土地权益保护建立检察机关公益诉讼保护与支持起诉等制度提供了可行性基础。建立对该类案件的公益诉讼制度、支持起诉制度等，一方面将有助于快速启动民事救济程序，提高纠纷处理的程序效率，达到及时保护的效果；另一方面也有助于提高农村自治组织、乡镇人民政府等主体对农村“外嫁女”集体经济组织成员权益保护的重视度与关注度，促使其提高规范自身行为的自觉性。同时，基于公益诉讼、支持起诉等制度本身在对法律适用、行政行为及司法权行使方面的制约作用，也可以因此强化对村民自治组织行为的制约。