行政检察调处的制度构建

● 李 尧 王珺妍/文

行政检察调处即检察院充分发挥行政检察职能优势，通过组织调解、引导调解、协助调解等方式开展行政争议实质性化解。鉴于传统行政争议解纷途径的局限性，2014年修订的行政诉讼法增设“解决行政争议”的立法目的，同时规定“有限调解”的相关内容。在此背景下，检察机关积极探索行政检察环节行政争议实质性化解的新路径，行政检察调处的解纷思路应运而生，在实践中成效明显，但目前行政检察调处尚处于“非正式”的运行态势。本文拟从法社会学的角度出发，通过对一起行政检察监督案件的调处过程进行细致描述，再现行政检察调处的基本样态，在此基础上对行政检察调处的优势价值和具体构建进行解读和探索。

一、样本扫描：行政检察调处案件的叙事样态

这是一起能清晰反映行政检察调处基本思路的案例。［1］参见《最高检发布“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后访问日期：2022年1月27日。自2014年3月起，王某因其租赁的花地大棚因县政府修路导致多次被淹，多次信访无果，遂于2016年4月1日向市中级法院提起行政诉讼，诉请法院确认某县政府行政行为违法并赔偿其损失。市中级法院以被告某县政府并非适格主体为由裁定驳回起诉。省高级法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。王某申请再审，亦被驳回。2019年2月25日，王某向省检察院申请监督。省检察院受理后，经调查查明，某县政府是本案适格被告，且王某起诉某县政府修路造成损害的事实确实存在。法院裁定认定事实、适用法律错误，应当提请抗诉。考虑到王某的实质诉求是获得经济补偿，省检察院决定对该案开展行政争议实质性化解。2020年2月21日，某县检察院组织召开听证会，当事人双方达成一致，王某拿到补偿款，当场撤回监督申请。以下将通过该案例集中展示检察院与法院、行政机关、申请人及其他参与者之间的关系，勾勒检察机关围绕行政争议实质性化解这一工作目标而进行调处的基本样态。

（一）调处的准备期：按下“暂停键”的抗诉

检察院受理该案后，审查重点主要集中在申请人的申请监督请求上，即原行政诉讼的争议焦点：被告某县政府是否为适格主体，以及原告王某的损失是否是由被告某县政府修路的行为造成。通过现场核查、调取相关文件资料等，查明被告的主体适格且原告损失确系被告的具体行政行为造成，据此，可以认定法院裁定确有错误。但检察院并没有机械地“一抗了之”，转而从调处的角度入手，进一步探寻行政相对人的实际诉求。

（二）调处的进行时：被“剥丝抽茧”的实际诉求

接下来，检察院围绕多方涉案关系展开调处工作。首先与法院围绕调取的新证据对案件事实和法律适用进行沟通、达成共识，并确立寻求申请人实际诉求的阶段性新目标，形成行政争议实质性化解合力。接着与县政府围绕涉案行政行为的正当性和对王某的善后处理进行沟通，明确修路是其正当履职行为，但也确实对王某的财产造成了实然损害，应当在合理合法范围内对王某给予一定的经济补偿。达成共识后，再与王某围绕其实际诉求展开沟通，对其要求获得经济补偿的诉求进行确认，并向其释明补偿金额需在合理合法的范围内。检察院在与多方的调处中，将抗诉作为兜底的监督手段，在维护行政机关公共管理职责的前提下，由审查裁判结果的合法性转为解决王某的实际损失问题，申请人的实际诉求在不断的沟通协调中得到明确。

（三）调处的结案点：不依“法”的监督结果

通过多方沟通，检察院将该案调处的重点确定为损失的合理计算和如何支付的问题。在此基础上，检察院多次组织双方进行沟通协商并召开听证会，并邀请人大代表、律师、村委会代表等共同参与，促成双方签订补偿协议，帮助王某拿到补偿款，最终使其撤回监督申请。纵观本案，检察院通过抗诉手段改变法院裁判的正面效用也许并不明显，但通过行政检察调处的方式使申请人撤回了监督申请，实现了行政争议实质性化解，这就是行政检察监督案件的最优解。由于这种方式与诉讼程序没有直接关系，也并非诉讼程序后作出的依“法”监督结果，由此可见，调处的结案方式并不属于依“法”作出的监督结果。

二、法理诠释：行政检察调处的优势价值

行政检察调处最为显著的特点是检察院（检察权）与申请人（申请监督权）、法院（审判权）、行政机关（行政权）之间由传统的对抗关系转变为新型的共赢关系，同时，还引入了其他外部监督主体，在这些权力（利）互动的过程中，促成检察环节行政争议实质性化解。

（一）检察权与审判权：刚柔并济下的柔性表达

在传统的行政检察监督结构中，审判权处于被监督地位，但刚性的检察监督方式往往并不能触及行政争议的核心，更无法实现行政争议的实质性化解。通过调处这一柔性表达可以改变审判权的被监督地位；同时，与法院达成共识、形成合力，共同参与到行政争议实质性化解中，特别是在特殊案件的调处上可以引导法院进行司法确认，使得行政检察调处具备终局性的执行效力。在前述案例中，检察院将审查重点从法院的裁判转变为申请人的实际诉求，使法院也将强硬的对抗立场转化为“合作”关系，为行政争议实质性化解创造条件。通过检察监督表达方式的改变，检察权与审判权也实现了良性互动。

（二）检察权与行政权：权益平衡中的合作共赢

对具体行政行为的合法性审查并依法作出监督结果的传统行政检察监督运行模式已难以实现“案结事了政和”的有机统一。司法实践表明，通过与行政机关的“合作”能达到行政争议实质性化解的目的。当然，这种“合作”是以不干涉行政机关的公共行政管理目标为基本原则的，任何审查行为都不能“越俎代庖”地审查涉及公共行政管理目标的具体行政行为的“原始事实”。因此，检察监督的强度止于“原始事实”这片“禁区”。在前述案例中，检察院对县政府行政行为的审查集中在“行为是否合法”的层面上，因为“原始事实”是行政机关贯彻公共环境行政管理目标的具体内容，应由行政机关自行把握。也正是检察院恰当把握了检察监督强度，在县政府公共环境管理目标与王某的权益平衡中通过“合作”找到了行政争议实质性化解的办法，即县政府在合理合法范围内给予王某经济补偿。这样既体现了检察权对行政权的尊重，也反映了检察院为实现行政争议实质性化解这个监督目标而进行的探索，并在检察权和行政权的互动中实现了“双赢多赢共赢”的法律监督理念。

（三）检察权与申请监督权：积极保护下的权益实现

申请人一般都是“唯结果论”，若监督结果不能实质上维护其合法权益，那对其而言，行政争议就没有得到实质性化解。因此，作出一份检察监督的文书不是目的，采取积极举措获取更多行政争议实质性化解的“条件”，以最大限度保护人民群众的合法权益，真正起到“定分止争”的效果，才是检察监督的目的所在。在前述案例中，王某提起行政检察监督的根本目的是请求检察院保护其合法的财产权，而即便抗诉不一定能实现其实质目的。检察院先后与法院、县政府、王某及其他参与者“沟通”，正是为如何实质性保护王某的财产权而开展的调处工作，体现出监督权对申请监督权的实质性的积极保护，成为打破传统监督结构的司法策略之一。

（四）检察权与其他主体：“嵌入式”司法环境中的办案智慧

检察机关作为监督机关，被深深嵌入了党委、政府等权力关系之中，在行政争议实质性化解过程中存在着多方因素时，检察权难以用“纯粹依靠法条”解决行政争议，需要在法律与行政、法律与社会中取得平衡。当通常意义上的检察监督难以实现行政争议实质性化解的目的时，借助监督外的其他力量能辅助检察机关在“嵌入式”司法机制中取得更好的效果。前述案例中，检察院主动邀请人大代表等参与到王某的经济补偿问题的解决上来，从而促进调处工作的顺利完成，从而打破传统的监督结构，体现了监督权在复杂权力关系中实现司法审查“求生”的办案智慧。

三、制度探索：行政检察调处制度的具体构建

通过以上分析和解读可见，行政检察调处是行政检察的“隐藏文本”，属于“非正式”模式，确是检察环节行政争议实质性化解的应有之义。自最高人民检察院2019年10月在全国范围部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项行动以来，行政检察调处在实践探索中积累了大量的经验，具有突出的现实需要。在此期间，大量专家学者对行政检察调处也进行了法理探讨。2021年4月，最高人民检察院下发的《“十四五”时期检察工作发展规划》强调要“常态化开展行政争议实质性化解”，而行政检察调处是行政争议实质性化解的重要途径。综上，笔者认为构建行政检察调处机制的基础条件已经趋于成熟。下文将阐述关于构建行政检察调处制度的若干思考。

（一）行政检察调处的基本原则

1.自愿、合法原则 。《行政诉讼法》第60条规定：“行政诉讼调解应当遵循自愿、合法原则”。该原则也适用于行政检察调处工作。行政检察调处的自愿原则是指由当事人自愿决定是否接受调处、调处协议能否达成以及具体的协议内容，任何组织、个人不得干涉。行政检察调处的合法原则是指调处程序及协议内容不得违反法律法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他人的合法权益。

2.有限原则。行政检察调处的有限原则是指行政检察调处的适用范围有限，不能“逢案必调”。应当对适用范围进行“限定”，主要针对行政机关具有自由裁量权的领域中展开。在司法实践中，比照行政诉讼调解来看，行政争议的司法调处需在行政诉讼法的法定范围内严格展开，否则存在滥用调处程序、损害国家利益的问题。从理论层面来看，基于“公权不可处分”的法理逻辑，在行政检察监督案件中行政机关具备法定的自由裁量权的事项才具备调处的基础。故此，在制度层面应当对行政检察调处案件进行适用范围的确定。

3.“能听尽听”原则。检察机关对属于听证范围内的行政检察调处案件在审查终结之前，依法公开听取听证参加人的陈述、申辩和质证的程序。公开听证是为了充分保障当事人的合法权益，多元化解矛盾纠纷，提高行政检察的透明度和公信力，推动法治国家、法治政府和法治社会建设。故此，行政检察调处案件应坚持“能听尽听”原则，将公开听证作为常态化办案机制来抓，切实发挥第三方监督作用，增强行政检察调处案件的公信力，以让公平正义以人民群众看得见的方式彰显，更好地实现“案结事了政和”的有机统一。

（二）行政检察调处的适用范围

行政检察调处的适用范围是前文所述“有限原则”的具体化。它是行政检察调处不越位的基本保证。比照行政诉讼调解的相关法律法规以及结合各地检察机关的实践经验，笔者认为，适用行政检察调处的案件类型主要是：1.涉及行政赔偿的行政争议案件；2.涉及行政补偿的行政争议案件；3.行政机关具有自由裁量权的行政争议案件；4.行政机关的具体行政行为合法但不合理的行政争议案件；5.申请人的诉请获得复议机关、法院的支持，但其实际困难并未予以解决的行政争议案件；6.以民事争议化解为前提的行政争议案件。

（三）行政检察调处的具体办理流程

为了清晰地展示行政检察调处程序的运行流程，以下就其中涉及的基本问题进行简要说明。

1.行政检察受理案件的启动和调处程序。行政检察调处是实现行政争议实质性化解、维护当事人的合法权益的重要途径。故此，行政检察调处的程序启动一般以依申请为主，依职权为辅。行政检察调处贯穿于整个行政检察监督过程之中。在受理案件后，检察官应开展阅卷审查，必要时要进一步调查取证，并根据阅卷和取证情况掌握具体案情后进行处理；同时，依据最高人民检察院提倡的“应听尽听”原则，积极开展听证工作。对符合调处条件的案件，组织申请人、行政机关及第三人等进行调处，并邀请法院、其他参与者共同参与。达成和解意向的出具和解协议，申请人撤回监督申请；对不符合调处条件或调处不成功的，依法作出不予支持的监督结果。这样既可以保障申请人的程序选择权和实体处分权，又有利于检察院在查明事实的情况下组织调处工作，同时还有助于检察院履职。

2.特殊行政争议案件的调处程序。为更好贯彻诉源治理的理念，落实检察环节行政争议实质性化解，应设置特殊行政争议案件的检察调处机制。［2］一是“潜在之诉”，即尚在行政复议阶段的行政争议；二是“过期之诉”，即法院以超过起诉期限为由不予实体审理的行政争议；三是“遗落之诉”，即行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、起诉和申请监督权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议。行政相对人或其他当事人选择检察调处的，检察机关应审查是否符合调处条件，对符合调处条件的，应开展阅卷审查、调查取证等工作。根据阅卷和取证情况掌握具体案情后，检察机关应组织申请人、行政机关及第三人等进行调处，并邀请法院、其他参与者共同参与调处。达成和解意向的出具和解协议，申请人撤回监督申请；达成和解意向的出具和解协议，要求司法确认的，经审查符合行政诉讼调解条件的，由法院出具调解书，申请人撤回监督申请。对不符合调处条件或调处不成功的，检察机关依法作出不予受理的监督结果。这几类特殊案件的化解，是检察机关发挥自身司法审查和调查核实的优势动能参与现代化诉源治理的积极表现。