行政执法权下沉的制度价值与实践路向

胡 婷

（华南理工大学 法学院，广东 广州 510006）

一、引论

行政执法权下沉是我国行政执法体制改革的重要方向，其实践探索大概始于2010年，2015年发布的《法治政府实施纲要（2015-2020年）》（2015年12月27日）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月24日）基本明确了行政执法权下沉的改革方向，以2019年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称“两办执法意见”）为标志在全国全面推开，主要内容是将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级人民政府行使。［1］2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出要“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，进一步明确了基层行政执法改革的方向。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条已经明确了行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的具体规则①2021年修订的《行政处罚法》第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。，其他领域的执法权下沉主要还依据政策文件开展，但可以预见的是，行政执法权下沉乡镇人民政府、街道办事处是大势所趋，基层政府将承担越来越多的行政执法任务。

行政执法权下沉改革的背景是我国行政执法职责主要由县级以上人民政府及其行政主管部门承担，几乎所有政府职能部门都有行政执法职责；乡镇人民政府和街道办事处不设置职能部门，通常只承担基层的一般行政事务管理工作①乡、民族乡、镇人民政府是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的基层人民政府，通常简称乡镇人民政府；街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，并非一级政府。但是实践中，街道办事处与乡镇人民政府都承担最基层的政府管理职能，职权职责类似，在行政执法体制改革中的地位基本相同，两办执法意见中也使用“乡镇和街道”的固定表述。，在行政执法权下沉改革前基本不承担行政处罚、行政许可等执法职能。近年来特别是2019年以来随着行政执法体制改革的推进，与基层管理密切相关的执法职能如市容环境卫生执法、房屋建设审批和执法等逐步移交给基层政府，《行政处罚法》等法律也增加了相应规定。那么，乡镇和街道在行政执法权下沉改革中如何接好“下沉”的执法权、如何保证全面、规范行使执法权？这是当前乡镇人民政府和街道办事处工作中应当重点考虑的问题，其答案不仅要从实践中总结和发现，也要从改革目标、法律制度体系及其价值中寻找，并将理论和实践结合起来凝练出基层政府行政执法权配置的基本原则，以理清行政执法权下沉改革的基本思路、明确基层政府行使行政执法权的重点并据以采取具体措施。

二、行政执法权下沉的制度价值

执法重心下移是行政执法体制改革的基本方向之一［2］，具体内容就是行政执法权下沉到县区乃至乡镇和街道。行政执法权是行政权的基本内容，在纵向的权力分配中将行政执法权向基层转移有其特定目标和价值意义，需要在行政权配置的框架下进行考察。认清行政执法权下沉的目标、制度意蕴和现实意义，是正确推进行政执法体制改革、合理配置基层政府执法权并保障其有效运行的前提。

（一）行政执法权下沉改革的目标

“目标是全部法律的创造者。”［3］115行政执法体制改革背景下，执法权下沉的目标也决定着具体的改革方向和措施，以及在法律规则层面的制度设计。正确认识行政执法权下沉改革的目标需要从行政权的运行规律、基层政府建设等角度进行考察。

“改革和完善基层管理体制”是两办执法意见明确提出的目标之一，行政执法权下沉是完善基层管理体制的重要方面，其直接目标也是完善基层管理体制。我国行政执法权的法律规定中，长期以来坚持县级以上人民政府部门执法的体制，乡镇人民政府和街道办事处基本没有行政执法权，这对于基层政府行使职权造成了诸多限制，不利于基层政府功能的发挥，服务职能多与执法职能缺失已经严重制约了基层政府的施政能力。“构建简约高效的基层管理体制”是十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的明确要求，其中“高效”目标的实现离不开执法权的支持；或者说拥有行政执法权的基层政府才是管理能力更加健全的政府，才能建立起完善的基层管理体制。

提高行政执法效率是执法权下沉改革的重要目标。行政执法的效能原则要求提升行政执法效率［4］，具体要求行政执法要便捷、高效，以较低的人力物力投入获得最佳的执法效果。但是，行政执法权收至县级以上人民政府的职能部门难以适应快速执法、近距离执法的要求，特别是难以适应信息化社会对各类事务处理的快捷化、及时性要求。而行政执法权下沉至基层政府，方便基层政府在服务社会的同时及时制止违法行为，“保证基层事情基层办”，提升行政执法的效率。例如市容环境卫生违法行为多发生在社区层次，影响范围小、处理也相对简单，但不及时处理也会造成持续的不良影响，基层政府在及时制止此类违法行为上具有明显的效率优势，不管是违法信息的获取、处理措施的跟进都比县级以上人民政府的相关部门更有优势。

（二）行政执法权下沉的制度意蕴

权力配置模式是政府架构的核心［5］，而行政权的配置更是核心中的关键，具体体现在央地关系、部门关系等不同侧面，并反映了在行政法律的制度设计中。行政执法权下沉是对行政权配置的改革，具有行政权的纵向分配和横向分配两方面的制度意蕴。对于行政执法权下沉的具体操作也要基于这两个方面的考虑进一步展开。

从纵向来看，行政权要在各级政府之间合理分配，建立集权—分权的行政权力运行机制。［6］行政执法权下沉是要解决行政权纵向分配中的一个重要问题，即行政执法权集中于县级以上人民政府的职能部门，而乡镇等基层政府因缺乏执法权而导致治理能力存在明显缺陷，主要承担服务性职能或者一般管理性职能。随着社会的发展，乡镇人民政府和街道办事处作为与人民群众最接近的政府机构，需要回应社会运行的高效、便捷等方面需求，及时解决社会问题、制止和纠正违法行为。行政执法权下沉是加强和完善基层政府管理职权、推进行政权纵向分配合理化的重要举措，实质上将更多行政权力赋予基层政府，是对传统行政权纵向分配体制的重大调整。

从横向来看，地方政府的各项行政职权应当是相互配合、协调运行的，既有行政给付等服务性质的职能、行政审批和处理等管理性职能，也应当配之以监督检查、行政处罚等执法职能，以及时纠正不当行为、惩罚违法行为，确保一般管理性职能的顺利落实。“整合基层的审批、服务、执法”等方面力量、整合相关职能是国家机构改革的重要内容，其基本逻辑是根据行政权的特征开展具体权力的分工与协作，共同完成行政管理的目标。我国基层政府职能长期以来以服务和一般性社会管理为主，审批、执法职能欠缺，行政执法权下沉可在一定程度上解决这一问题，有助于健全基层政府的职权体系，以建设职能全面、治理能力更高的基层政府。

总之，应当从行政权的配置和运行的角度理解行政执法权下沉的制度价值，从纵向和横向两个角度准确对基本行政执法权进行定位，才能更好理解和把握行政执法权下沉改革的内在逻辑、妥当处理改革过程中出现的矛盾和问题，实现完善基层管理体制等目标。

（三）明确基层政府行使行政执法权的意义

除了《行政处罚法》等新修订法律加入了基层行政处罚权的规定之外，我国法律中还缺乏对基层执法权的明确规定，目前的改革还主要依据政策文件开展，应当准确认识行政执法权下沉到底的法律性质［1］，并在立法上逐步完善基层行政执法权的制度规则，明确基层行政执法权的主体、内容、程序等具体规定。

在行政执法体制改革的实践背景下，根据行政权运行的规律明确基层政府的行政执法权至少具有以下几个方面的具体意义：一是提升行政执法的便捷性和执法效率。充分利用基层政府贴近群众、有能力深入社会各个方面的特点，明确其行政执法权有助于及时发现问题、制止违法，就近、尽快维护或者恢复社会秩序，提升执法效率。如日常生活中的常见违法由基层政府处理更加便捷、高效。二是提高行政执法的灵活性和适应性。不同地区之间往往存在各种差异，一定程度上需要适应当地特点、相对灵活的行政执法措施，基层行政执法权可以在统一规则之下根据地区特点进行适当灵活行使，使行政执法更适应各地的不同情况。如对市容环境卫生的违法认定和执法尺度，可以根据不同地区设置相对灵活的标准。三是提升行政执法的体系协调度。与基层政府的服务、审批等职能相匹配，明确基层行政执法权的具体内容和规则，可以更好将行政执法与政府服务和审批等职能结合起来，相互协调配合发挥综合效益，避免出现政府职能的短板、损害整体的施政效果。

三、基层政府执法权配置的原则

行政执法权下沉的关键是确定乡镇人民政府和街道办事处的行政执法权，总体思路是充实基层政府执法权限，并且落实为基层政府行政执法权的具体规定，特别是对权力范围、内容和执法程序的具体规定。这需要考虑外部关系和本身运行两个方面的问题，并且有各自的或者共同的限制因素。综合考虑各种因素并结合行政执法的基本理论，在此总结基层政府行政执法权配置的基本原则，作为基层政府行政执法权具体行使的指导。

（一）执法权配置原则的选择

原则是理解法律的基本角度，基本法律原则在立法、执法以及司法中也发挥着重要作用，执法权的配置要从基本法律原则中发现和发展具体原则。有学者提出，法律资源配置应当遵循适应制度需求、降低法律成本、提高法律效率和加强制度配合等原则［7］，行政执法权的配置也应当遵循这些原则。要根据行政执法权的运行规律、政府权力结构平衡等方案的需求，选择和确定行政执法权配置的原则，并具体适用到基层政府执法权配置领域。

具体来说，行政执法权配置原则的选择要综合考虑以下因素：一是行政权体系的要求。行政执法权是行政权的重要组成部分，其配置要考虑政府间职权分配的体系化要求，与政府的其他职权相互协调，形成配置合理、功能完善的行政权体系。二是行政执法的外部条件约束。行政执法能力是执法机关能否充分行使职权、履行职责的关键［8］，行政执法权的行使需要执法主体具有基本的执法能力，包括机构编制资源、经费、人员配备等都要达到相应的要求，否则即使获得执法权也难以有效行使，甚至带来执法冲突等问题。三是行政执法的现实需求。公共事务管理需要不同的手段和措施，行政执法是确保法律实现的重要手段，但不是唯一手段，在不少领域甚至不是主要手段，行政执法权的配置要充分考虑社会运行的需求，针对社会纠纷较为突出、违法现象较为严重的领域明确具体的执法权，以回应社会的现实需求。

（二）基层政府执法权配置原则的内容

行政执法是法律实施的具体方式之一，基于法律实施的规则依赖性、对人依赖性、资源依赖性和易受干扰性等特征［9］，以及基层执法的特点等，并考虑上述选择执法权配置原则的影响因素，执法权下沉改革中基层政府行政执法权的配置应当主要遵循以下原则。

一是权力适配原则。基本政府的行政执法权要与其服务、审批等行政管理权配套，以行政执法权下沉充实基层政府的行政执法权，但是需要注意的是，有些执法权并非基层政府所需要的。如果是与基层政府的公共管理职能没有直接关系的执法权，即使具有案件分散等特征，也不宜分配给基层政府。具体要结合基层政府的事权范围，针对已有服务职能中需要执法的事项，例如社会救助金申请中造假等行为需要处罚的情形，设计具体的行政执法权，明确基层政府为执法主体，以确保基层政府拥有相对完整的管理职权。同时，行政执法权的配置也要遵循权责一致的原则，理顺政府间职责体系、匹配财权与事权［10］，为提升基层综合治理能力奠定权力基础。

二是全面建设原则。行政执法表面上呈现为相对独立、分散的执法行为，但是行政执法职责的履行需要一系列的条件，特别是执法机关的执法能力建设是决定执法效果的关键。我国基层政府长期以来较少参与行政执法，特别是单独作为执法主体的活动非常有限，从机构设置、人员配备到经费配套都缺少对行政执法能力的考量。在行政执法权下沉改革中，基层政府的行政执法权配置必须同时开展执法能力建设，从人力、物力、财力等方面为行政执法权的行使提供充分保障，建立全面的行政执法保障体系，防止执法权与执法能力不匹配带来的问题，包括纵容违法、损害政府公信力等。因此，基层政府行政执法权的配置必须坚持全面建设原则，即在获得行政执法权的同时要从机构建设、人员配备、执法装备、经费支持等方面全面跟进，建设相应的行政执法保障体系，改变乡镇行政执法人才队伍薄弱［11］、配套政策跟不上［10］等不利于执法权行使的状况。

三是统一性原则。我国长期以来未赋予基层政府行政执法权，一个重要考虑是要保持行政执法的统一性，以确保社会公平。在行政执法权下沉改革中，也需要坚持法治统一原则来配置基层政府的行政执法权。在一国范围内，法治统一是基本要求，行政执法权下沉不能以牺牲法治统一性为代价，而是要设置相对统一的规范，确保基层行政执法在执法领域、执法标准等方面具有相当的统一性。在基层政府行政执法权的配置中，要主要基于中央立法的规定设立具体的执法权，例如根据《行政处罚法》的规定经过一定程序赋予基层政府行政处罚权；同时要建立基层政府行政执法权运行的统一规则，建立执法权行使的基本规范体系。

四是灵活性原则。在维持基本的统一性的前提下，要保持基层政府行政执法权配置的灵活性。《行政处罚法》第二十四条的规定包含了基层政府行政处罚权配置的灵活性原则，即“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，其中肯定了省、自治区、直辖市灵活赋予基层政府行政处罚权的决定权，为保持基层政府行政执法权配置的灵活性提供了直接的法律依据；同时明确了“根据当地实际情况”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等几个衡量因素，即省、自治区、直辖市可以根据这些因素的不同决定赋予基层政府行政处罚权的范围等，实现基层政府行政处罚权的灵活配置，“尊重实践存在的差异化表达”。［12］

五是综合性原则。我国行政执法长期实行部门专业执法的体制，综合执法改革推进了一定范围的综合执法，但仍未根本改变部门执法的基本结构，这与县级以上人民政府的职能部门划分有一定关系。行政执法体制改革实践中，乡镇行政执法改革的功能模式主要有“权责清单+联合执法”模式、“专业执法+综合执法”模式、全面“综合执法”模式三种基本型态［11］，不同的探索积累了经验。长期来看，结合基层政府行政执法的特点，综合性执法是应当改革的基本方向。因为基层政府管理的公共事务繁多、相对琐碎，为提高办事效率，两办执法意见明确了“整合基层行政审批和公共服务职责”“加强乡镇和街道党政综合（便民）服务机构与服务平台建设”的要求。与此对应，基层行政执法也应当以综合执法为原则，建立统一的机构和队伍负责基层行政处罚的实施等执法工作，以提升执法效率、节约政府资源、维护执法的统一性。

四、基层政府执法权行使的实践进路

在结合行政权等理论和实践对基层政府行政执法权配置思路进行探讨的基础上，根据两办执法意见精神和行政执法体制改革的需要，从法律制度建设的角度，应当从立法推进入手规范基层政府行政执法权的行使，完善基层政府行政执法的法律依据；进而在省级层面出台基层政府行政执法的赋权规则，并制定相应的配套改革文件，以建立基层政府行政执法的具体规则；最后从实践工作改进的角度，要加强对基层政府行政执法的评价，总结经验、找出问题，必要时修改法律、改变配套措施，逐步提升基层执法权行使的规范性、合理性以及基层政府的行政执法能力。

（一）基层政府行政执法的立法推进

行政执法体制改革需要相对明确的法律依据［13］，行政执法权下沉改革是对执法事权的纵向配置改革，并非法律授权或行政委托［1］，事关不同级别之间地方政府的事权划分，应当从立法特别是中央立法层面确立其法律依据，《行政处罚法》已经规定了行政处罚权下沉基层的规则，相信《行政强制法》《行政许可法》等也会有相似的规定。［1］从具体内容看，就是要在相关法律中明确行政执法权可以由乡镇人民政府、街道办事处行使，并设定相应的行使条件、行使依据等基本规则，作为基层政府行政执法权的具体设定的法律依据。

行政法规和地方性法规应当在基层行政执法权设定中发挥重要作用。《行政处罚法》第二十三条在规定“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的基础上，明确了“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，赋予了国务院通过行政法规设定基层政府行政处罚权的权力。基层政府其他行政执法权也可以通过行政法规的规定进行明确。地方立法是中国法治建设的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分，可以为国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。［14］在基层政府行政执法权的配置中也应当发挥重要作用，特别是在具体执法规则可以通过地方性法规进行细化和完善。

（二）基层政府行政执法的省级赋权

在法律和行政法规规定的基础上，基层政府行政执法权的配置中，省级人大和政府也要发挥关键作用。省级人大主要通过制定地方性法规对基层政府行政执法权进行规范，省级政府可以在更具体的层面积极推进基层政府行政执法权的规范行使。两办执法意见中明确“各省区市可在试点基础上逐步统一和规范赋权事项”，《行政处罚法》也将基层执法权的具体赋予授权“省、自治区、直辖市”，都说明省级人大和政府在行政执法权下沉改革中的关键作用。这是在全国统一推进行政执法体制改革前提下，基于地域差异充分发挥地方积极性、建立适应当地需要的行政执法体系的保障。

具体来说，省级人大及其常委会可以出台规范基层政府行政执法权的地方性法规或者相关决定，省级政府可以按照两办执法意见的要求“统一制定赋权清单”，充分利用权力清单制度来实现规范基层行政执法权的目的。从性质上看，权力清单当属行政规范性文件［15］，兼具立法和行政的双重属性，也可以利用其灵活性、规范性等特征为基层政府行政执法权的具体构建服务。特别是在行政执法权下沉改革的起步阶段，以权力清单的形式对明确基层政府行政执法权的范围、内容可以弥补立法相对缺失的问题，并保留及时调整、修改的灵活性以更好地总结经验、及时改进。在立法依据相对完善之后，省级政府仍可以利用权力清单制度进一步规范基层政府行政执法权的运行。

（三）基层政府行政执法的配套机制

虽然行政执法权下沉改革已经推行了一段时间，但是除了少数试点地区外，对于多数基层政府来说，行政执法权仍是新的职能，很大程度上改变了长期以来形成的基层政府运作体系，基层政府的适应还需要一定时间；试点地区基层政府在行使行政执法权特别是行政处罚权的过程中也出现了不少问题，包括执法力量不足、执法支持措施不够等。两办执法意见对基层执法的配套制度建设提出了一系列要求，包括“综合设置基层审批服务机构”“积极推进基层综合行政执法改革”等。从基层政府建设、基层治理能力提升的角度看，基层政府行使行政执法权的制度建设不能仅关注行政执法制度本身，而需要从基层政府服务和审批等一般职能规范化、机构和队伍建设、财政经费保障等各个方面全面推进，为基层政府行政执法创造相应的制度条件、物质条件和人力资源条件。首当其冲的是建立综合执法机构并明确其执法职责。

具体来说，要加强基层政府行政执法的配套机制建设，在立法上明确基层政府行政执法权的基本规范的同时，在两办执法意见等国家层面改革文件精神的指导下，由省市区出台相对细化的配套文件，围绕基层政府行政执法权的行使问题，全面推进基层政府的机构编制、组织架构、人员配备、经费支持乃至人员培训、执法监督等方面的改革，明确“优化上级机关对基层的领导方式”“整合相关职能设立综合性机构”“推动编制资源向乡镇和街道倾斜”等方面的具体措施。

（四）基层政府行政执法的评估改进

基层政府行使行政执法权仍处于探索过程中，已经发现的问题需要总结和改进，而且难免还有不少问题需要在实践中逐步发现和处理，考虑到这一点，基层政府行政执法的评估机制就尤为重要。行政执法评估是法治评估的重点内容，可以利用行政执法案例等对行政执法的实效进行评估，从而实现对行政执法情况和行政法治实质正义的评判［16］，并据以改进行政执法工作。基层政府行政执法也要适时进行评估并及时解决问题、提升执法水平。《行政处罚法》第二十四条要求省、自治区、直辖市对基层政府行使行政处罚权的情况“定期组织评估”，可以推广至基层政府行政执法工作的全部领域。

具体来说，可以由省级人民政府以专门的规范性文件建立基层政府行政执法评估的正式制度，由县级以上人民政府相关部门或者司法行政部门对基层政府行政执法的规范性、执法效率和效果等进行评估，作为评价基层政府履职情况、改进基层政府执法制度的直接依据。同时，法治研究等第三方机构可以自主或者受基层政府委托对基层政府的行政执法情况进行评估，立足于及时发现问题、总结有意经验，改进行政执法工作。

结 语

行政执法体制改革中，执法权下沉基层政府是大势所趋，但是目前基层政府并未完全做好行使行政执法权的准备，不仅是执法权本身的明确性和规范性还需要进一步加强，关键是基层政府承接行政执法权的能力还有待进一步提升。虽然长期以来改革的经验是边推进、边总结、边完善，但是仍有必要理清基层政府行政执法权的制度价值和体系定位，并据以确定基层政府行政执法权制度建设的基本原则和推进方案。唯如此，才能以最小的改革成本达到改革目标，优化我国的行政执法体制，完善基层管理体制、提升基层政府的社会治理能力。