法治视野下的新时代“枫桥经验”

金伯中

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

“枫桥经验”产生发展到今天，已经经历了59 年风雨历程，在习近平新时代中国特色社会主义思想的孕育下，“枫桥经验”不断创新发展，形成了“党建统领、人民主体、多元共治、‘三治结合’，做到矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新时代“枫桥经验”。坚持和发展新时代“枫桥经验”先后写入党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。可以说，新时代“枫桥经验”是我们党治国理政、推进国家治理体系和治理能力现代化，建设更高水平平安中国、法治中国，实现“中国之治”，实现中华民族伟大复兴的中国梦的宝贵经验。从法治的视野来看，新时代“枫桥经验”是践行习近平法治思想的重大创新成果，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要经验。

一、新时代“枫桥经验”是践行习近平法治思想的重大创新成果

习近平总书记情系枫桥，高度重视“枫桥经验”的创新发展，对坚持和发展新时代“枫桥经验”与推进法治建设作出了一系列重要论述。早在2003 年11 月25 日，时任浙江省委书记的习近平同志在纪念毛泽东批示“枫桥经验”40 周年暨创新“枫桥经验”大会上提出：“充分珍惜‘枫桥经验’，大力推广‘枫桥经验’，不断创新‘枫桥经验’。”并进一步提出：创新“枫桥经验”，必须营造法治环境，在依法治省中取得明显成效。创新“枫桥经验”，就要在推进依法治省中，把加强党的领导、人民当家作主和实行依法治国有机结合起来，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众根本利益；就要大力推进基层民主政治建设，浓厚基层民主法治氛围，畅通社情民意渠道，疏导理顺群众情绪；就要广泛开展普法宣传教育，进一步完善普法工作机制，不断提高人民群众的法治素质。①2006 年4 月26 日，“枫桥经验”写入了中共浙江省第十一届委员会第十次全体会议通过的《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》。2013 年10 月9 日，习近平总书记在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50 周年之际，就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示：“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。”②2020 年11 月16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中提出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14 亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”③2020 年12 月和2021 年1 月，坚持和发展新时代“枫桥经验”先后写入了《法治社会建设实施纲要（2020 -2025 年）》和《法治中国建设规划（2020 -2025 年）》。习近平总书记的重要论述是习近平法治思想的重要组成部分，赋予了新时代“枫桥经验”为法治建设服务的重大使命，为坚持和发展新时代“枫桥经验”提供了根本遵循、发展方向和重要的方法论。

在习近平法治思想指引下，各级党委政府贯彻落实习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”与推进法治建设的重要论述和决策部署，以全面依法治国、建设社会主义法治国家作为根本任务，坚持党建统领，坚持以人民为中心，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，正确处理新形势下的人民内部矛盾，建立完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，依法保障人民群众的合法权益，积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求，不断推进社会治理体系和治理能力现代化。习近平法治思想丰富了新时代“枫桥经验”的法治内涵。所以说，新时代“枫桥经验”是践行习近平法治思想的重大创新成果。

二、新时代“枫桥经验”是推进基层社会治理法治化的经验

“枫桥经验”是在1963 年社会主义教育运动试点中创造的依靠群众、通过说理斗争、把绝大多数“四类分子”就地改造成为对社会主义建设有用的新人的经验，被毛泽东同志称作“这就叫矛盾不上交，就地解决”。关于“矛盾不上交”，理论界一度有不同的认识和争议。有的学者认为，矛盾不上交意味着掩盖矛盾，这与依法办事是相悖的。“不杀少捕”“矛盾不上交”等体现了我们党一贯的政策，早在战争年代就有明确的规定。1943 年12 月27 日，毛泽东同志在延安整风运动中提出，反特务斗争必须坚持“一个不杀，大部不捉”的方针。1956 年4 月25 日，毛泽东同志在中共中央政治局扩大会议上发表的《论十大关系》讲话中再一次强调，要坚持延安提出的“一个不杀，大部不捉”的方针。1964 年1 月14 日，中央印发的《中央关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成新人的指示》中明确提出，对四类分子的教育改造采取“一个不杀，大部（百分之九十五以上）不捉”的方针，但“非逮捕不可的，还是要逮捕”，少捕并不是不捕，“矛盾不上交”并不是一律不上交。1964 年9 月18日，《关于农村社会主义教育运动中一些具体政策的规定（修正草案）》中提出，在这次运动中，除了行凶报复、杀人、抢劫、放火、放毒因而民愤很大的这一类现行犯必须立即逮捕法办以外，对于有破坏活动的四类分子，基本上采取“一个不杀，大部不捉”的方针，采取依靠群众就地改造的办法。第一，因为他们的绝大多数是可以被觉悟了的群众采取正确的方法改造成为好人的；第二，他们是社会劳动生产力的一部分；第三，对于争取他们的子女有利。这种慎杀少捕的刑事司法政策，与法治的精神是一致的，在法理上是相通的，也充分体现了中国共产党人教育人改造人的宽广胸怀。毛泽东同志是一位伟大的哲学家，“矛盾不上交”是毛泽东同志站在哲学的高度，基于对立统一的辩证思维和矛盾论视角，使用了贴近人民群众、让老百姓能够听得懂记得牢的语言加以表述，这实际上是一句“哲言哲语”或者“群言群语”，不是“法言法语”，因此，对“矛盾不上交”不能机械化地理解和绝对化地解读。1999年，笔者在《“枫桥经验”新发展的理性思考》一文中就提出过，“‘枫桥经验’具有较强的法治性，依法治理，反映我国民主与法治建设的客观需要。‘枫桥经验’的新内涵，一方面体现了在党委领导下依靠人民群众，充分发扬民主与严格依法办事有机统一起来，运用积极主动手段正确处理和及时化解人民内部矛盾，做到矛盾不上交；另一方面‘枫桥经验’的新发展进一步推进基层民主与法治建设，促进了依法治镇、依法治村、依法治厂，反映了我国民主政治建设的客观要求。”④“枫桥经验”几十年创新发展的过程，实际上就是不断推进“枫桥经验”法治化的过程，新时代“枫桥经验”是推进基层社会治理法治化的经验。

（一）新时代“枫桥经验”为我国人权事业发展树立了典范

尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求，党的百年奋斗史，就是党团结带领人民争取人权、尊重人权、保障人权、发展人权的历史，我党自成立之日起就高举起“争民主、争人权”的旗帜，牢牢把握为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，坚定不移走中国人权发展道路，持续推动我国人权事业发展。生命权、生存权、发展权是一切人权的基础和前提，人民幸福生活是当代中国最大的人权。“枫桥经验”就是尊重和保障人权的经验，在其发展的不同时期为我国的人权保障事业做出了重要贡献。20 世纪60 年代，对“四类分子”实行管制的社会政策，但诸暨县枫桥区的干部群众没有歧视“四类分子”，反而满腔热情去教育改造“四类分子”，将“四类分子”改造成社会主义建设的新人，让表现好的、符合条件的“四类分子”子女可以入团、入伍、当村干部，这展现了难能可贵的政治勇气和担当，体现了以人为本的精神和对人权的尊重。1964 年是新中国成立以来全国捕人、杀人最少的一年，治安情况比历年都好。1964 年和1965 年，浙江省刑事案件发案率为万分之二点七和万分之二点三，捕人率为万分之零点五三和万分之零点二五，都是建国以来最低的，这充分体现了对生命权的最大尊重。粉碎“四人帮”之后，诸暨县枫桥区在全国率先给改造好的“四类分子”进行评审摘帽，推动了全国对“四类分子”的评审摘帽工作，极大地调动了人的积极性，人民日报为此刊发了《摘掉一顶帽 调动几代人——记诸暨县枫桥区落实党对“四类分子”的政策》的长篇通讯。

“枫桥经验”的创新发展，紧紧围绕党的中心工作和社会主要矛盾，为改革开放、全面建成小康社会、开启全面建成社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴服务，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感，回应了老百姓对美好生活的向往，增进了家庭和睦、人民团结、社会和谐。“枫桥经验”写入2019 年9 月国务院新闻办公室发表的《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70 年》白皮书，为我国人权事业发展树立了典范，也为我国回击西方国家的责难提供了有力佐证。

（二）新时代“枫桥经验”为中国式全过程人民民主提供了实践样本

民主是全人类的共同价值，中国式全过程人民民主是在党的领导下，坚持以人民为中心，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，开辟了中国民主发展的广阔前景。新时代“枫桥经验”在推动基层全过程人民民主的实践中，不断得到丰富和发展，诸暨市枫桥镇在党的领导下，在实践中探索形成了陈家村的村规民约、枫源村的“三上三下”民主决策机制等许多做法，涵盖了基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等全过程，接地气，有人气，充满了“烟火气”，带有浓厚的中国特色，体现了我国丰富多彩的基层民主形式和自治模式，有力地推动了基层社会治理创新，形成了特色鲜明的新时代“枫桥经验”，体现了人民的意志、保障了人民的权益、增进了人民的福祉、激发了人民的创造力，作为中国式民主的生动案例写入《中国的民主》白皮书。

枫桥基层民主自治的模式可以归纳为“五个办”：第一，村民选举依法办。根据有关法律规定，在党组织的领导下，规范村（居）民委员会的换届选举，按照法定程序，村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任，村（社区）“两委”班子成员交叉任职。第二，百姓的事由百姓商量办。有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。枫桥镇及时总结推广枫源村“三上三下”民主决策机制。“三上三下”的主要做法是：“一上一下”向群众收集议题，向群众征求意见；“二上二下”通过民主酝酿，确定议题方案，再征求意见；“三上三下”通过党员大会集体审议，再提交村民代表会议表决后实施。第三，大家的事让大家一起办。群众有了决策权，参与村级事务的热情更高，村里定下来的事情大家共同去遵守和执行，尤其是公益事业，村民有钱出钱、有力出力、群策群力，做到了“大家的事大家办、大家的事大家担”。第四，村里的事照村规民约办。坚持依法治村与依规治村相结合，依据国家法律规定和社会公德的要求，建立完善村规民约，使村规民约成为法律具体化和道德条文化有机统一的“枫桥软法”，成为村里照章办事的“总章程”和村民的行为规范。第五，村干部的事在村民监督下办。进一步深化完善村（居）级党务、村务、财务公开制度，公开村（居）干部的权力事项和承诺事项，自觉接受村民的监督和评判，确保村（居）干部履行承诺，真正为老百姓办实事、做好事。⑤

（三）新时代“枫桥经验”为基层提供了一套行之有效的依法治理体制机制和方式方法

新时代“枫桥经验”善于运用法治思维和法治方法来化解矛盾和解决问题，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，为基层依法治理提供了一套行之有效的体制机制和方式方法。

建立完善镇、村（居）、企业法律顾问制度，为政府、基层组织、人民群众提供专业性的法律咨询、法律审查，参与矛盾化解和争端解决，提高依法行政和依法办事的能力和水平；建立完善律师参与调解制度，选聘不同专长并熟悉本地风土人情的联调律师轮值参与调解，并通过制度化的方式固定下来，把好调解法律关，真正实现调解工作由“情理法”向“法理情”转变；建立完善村规民约，使村规民约作为成文法的有益补充，成为村民办事的行为规范；建立完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，完善预防性法律制度，把矛盾解决在源头、纠纷化解在基层；建立完善调解协议司法确认制度，规范司法确认程序，引导、鼓励当事人申请司法确认，提高了调解的权威性；建立完善公共法律服务制度，整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源，形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系；建立完善学法、懂法、守法、用法制度，加强普法宣传教育，提高全民法律素养，让法治成为每个人的共同信仰。

三、新时代“枫桥经验”要在依法治理上更有作为

习近平法治思想是中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。要坚持以习近平法治思想为指导，充分发挥新时代“枫桥经验”在推进依法治理和建设社会主义法治国家中的重要作用。

（一）新时代“枫桥经验”要在坚持党建统领上更有作为

坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的核心要义和理论精髓，是全面依法治国的根本保证，是我国社会主义法治之魂。新时代“枫桥经验”写入了《中国共产党农村基层组织工作条例》，这是新时代“枫桥经验”第一次写入党内法规。要加强基层党组织建设，按照“县乡一体、条抓块统”的思路，构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制，加强党的基层组织建设、健全党的基层治理有关制度，积极推行村（社区）干部交叉任职，创新党组织的设置和活动方式，推进党的基层组织全覆盖。聚焦社会组织党建、强化基层党员监督管理等措施全面提升基层党组织的向心力、凝聚力和号召力。继续完善党建统领的社会参与制度，坚持党建带群建，培育扶持基层公益性、服务性、互动性社会组织，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。

（二）新时代“枫桥经验”要在坚持法治为民上更有作为

推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国的各领域、全过程。坚持法治为民就是要坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展造福人民、发展保护人民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为永恒的出发点和落脚点。积极回应和不断满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求和新期盼，努力让人民群众感受到法治的温度和力量，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。大力推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设，保障人民群众获得及时有效的法律帮助，健全公民权力救济渠道和方式，完善法律援助制度和国家司法救助制度，保障困难群体、特殊群体的基本公共法律服务权益，推动数字法治建设，尽快建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络，整合优化各种公共法律服务资源，促进资源共建共享，切实用法治保障人民群众安居乐业，实现社会公平正义，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）新时代“枫桥经验”要在预防性法律制度建设上更有作为

预防性法律制度，主要有未成年人保护法、预防青少年犯罪法以及为防范各类矛盾纠纷升级或发生而制定的一系列法律规范和制度，包括调解制度、公证制度、法律顾问制度、公职律师制度、公司律师制度等。要以深化浙江“最多跑一地”改革为抓手，建立完善矛盾纠纷预防化解、重大风险评估、社会心理服务、信访等体制机制。以源头治理为重心，一体推进诉源、访源、案源治理，使得矛盾防于未诉、信访察于未发、案件止于未衍。加快建立健全社会领域法律制度，完善妇女、未成年人、老年人、残疾人等领域正当权益保护方面的法律法规，健全社会组织、城乡、社区、社会工作等方面的法律制度，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，加强社会诚信、见义勇为、尊重英烈、志愿服务、孝老爱亲等方面的立法，以良法促进社会建设，保障社会善治。要大力推动新时代“枫桥经验”自身的立法工作，为坚持和发展新时代“枫桥经验”提供法治保障。

（四）新时代“枫桥经验”要在加强基层群众民主自治上更有作为

基层群众自治制度是我国宪法规定的基本政治制度之一，是发展全过程人民民主的重要制度安排。健全基层群众自治制度是实现党的领导贯穿基层治理的重要载体，基层群众自治为建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体提供了坚实制度保障。要在基层党组织的领导下，建立完善自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，加强自治章程、村规民约、居民公约、社会组织章程等规范建设，充分发挥社会成员自我约束、自我教育、自我管理、自我监督的积极作用。要依法深入开展民主法治村建设活动，全面提升基层民主自治的能力和水平。

（五）新时代“枫桥经验”要在厚植法治信仰上更有作为

全民普法和守法是全面依法治国的长期性基础性工作。要把学习宣传习近平法治思想作为全民普法的头等大事，贯穿全民普法工作全过程，落实到“八五”普法工作各方面，推动习近平法治思想走到群众身边、走进群众心里，推动全体人民信仰法治、尊崇法治，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。要把群众关心关注的热点难点问题作为普法重点，从群众生产生活入手，讲群众听得懂的话，在实时普法、公益普法、精准普法上下功夫，提升普法的针对性、精准性和实效性。要把普法教育和培育践行社会主义核心价值观结合起来，加强思想道德建设，推动社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德宣传教育，全面提高公民法治和道德素养。

（六）新时代“枫桥经验”要在推动共同富裕示范区建设上更有作为

共同富裕是社会主义的本质要求，是建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的必然要求。浙江是“枫桥经验”的发源地，党中央又赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要政治任务。要以坚持和发展新时代“枫桥经验”为抓手，以深化数字化改革为牵引，一体推进更高水平平安中国、法治中国建设，打好防范化解重大风险攻坚战，加强社会治安防控体系建设，全面提高公共安全保障能力，为推动全体人民实现共同富裕构建舒心安心放心的社会环境。要把数字化的理念、思路、方法、手段融入基层社会治理的全过程和各领域，推动社会治理工作体系重建、业务流程再造、体制机制重塑，推进社会治理体系和治理能力现代化。

注释：

①参见习近平:《创新“枫桥经验” 维护社会稳定》，《法制日报》，2004 年2 月8 日第1 版。

②新华社:《习近平就创新群众工作方法作出重要指示强调 把“枫桥经验”坚持好、发展好 把党的群众路线坚持好、贯彻好》，《人民日报》，2013 年10 月12 日第1 版。

③习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。

④金伯中:《“枫桥经验”新发展的理性思考》，《公安学刊》（浙江公安高等专科学校学报），1999 年第6 期。

⑤参见“枫桥经验”联合蹲点调研组:《社会治理的典范平安和谐的绿洲——枫桥镇提升推广新时代“枫桥经验”调查报告》，《公安学刊》（浙江警察学院学报），2018 年第3 期。