加快推进市域社会治理制度体系建设的对策建议——以全国首批试点城市杭州市为例

中共杭州市委政法委课题组

（中共杭州市委政法委员会，浙江 杭州 310020）

当前，杭州市正处于市域社会治理现代化全国首批试点城市验收的攻坚阶段，也正在步入对成熟定型治理机制进行制度化、法治化、常态化运行的重要窗口期。需要强调的是，浙江作为全国唯一一个市域社会治理现代化全国首批试点城市全域覆盖的省份，省会杭州该如何进一步提高站位、拉高标杆，建立起系统完备、科学规范、运行有效的市域社会治理制度体系，将市域社会治理现代化与高质量发展建设共同富裕示范区、平安中国示范区、法治中国示范区统筹起来、一体推进，为高分通过中央验收打下坚实基础，是值得深入研究的重要课题。本文在吸收借鉴国内外先进社会治理理论的基础上，认真梳理杭州市域社会治理制度体系的运行现状，客观分析其中的困境与挑战，并在此基础上提出加快推进杭州市域社会治理制度体系建设的对策建议。

一、谋篇：加快推进杭州市域社会治理制度体系建设的时代背景

（一）大势之所趋:巩固基层社会治理制度优势

从顶层战略看，当今世界正处于百年未有之大变局，当代中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，注重改革举措的系统集成，发挥各项改革举措的联动效应，突出制度体系建设主线，推动各方面制度更加成熟定型，是新时代应对国内外各种风险挑战、将制度优势转化为国家治理效能的有力保证。市域社会治理现代化正是在这般宏大的制度改革背景下，对传统县域社会治理制度的一次纵向系统集成，强调改革举措与制度政策的统筹协调，以此全面增强社会治理的系统性、整体性、协同性。

从理论内涵看，市域社会治理是国家治理的重要维度，市域社会治理制度体系是多元主体在市域社会治理活动中应当共同遵守的各级各类规范性文件的总称。作为市域社会治理现代化的体制基础，制度体系作为以良法实现善治的实践要求，是社会治理共同体的行为准则与规范，也是打造共建共治共享社会治理格局的体制保障。市域社会治理不同于传统城市治理的本质特征，在于其鲜明而显著的承上启下的枢纽作用，它既是国家治理大政方针的执行者和落实者，又是基层治理的指导者和推动者。市域社会治理做得怎么样，事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

从本土实践看，为了高分通过市域社会治理现代化全国首批试点工作的验收考核，我们必须立足杭州实际、发挥区位优势，将市域社会治理现代化与数智杭州、平安杭州、法治杭州建设统筹起来、整体谋划、一体推进，以打造一批具有显著辨识度和影响力的数智杭州、平安杭州、法治杭州建设成果为抓手，建立起系统完备、科学规范、运行有效的市域社会治理制度体系，充分发挥“大杭州、高质量、共富裕”的体制机制优势，为高水平打造全国市域社会治理现代化标杆城市、争当“重要窗口”和共同富裕示范区典范城市护航添彩。

（二）现实之所需:充分发挥“五治六和”治理效能

从现实层面看，全国大部分城市依然延续以居住地管理为核心的传统治理模式，习惯以行政管理体系覆盖城市治理领域，以运动式管理方式解决社会治理难题。现代化的治理理念、模式、体制机制并没有完全确立，治理效能呈现“边际递减效应”。从管理向治理转型跨越之际，传统社会管理模式的不适应性被急剧放大。为此，应改革不适应市域社会治理现代化的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚，加快推进市域社会治理制度体系建设，消解传统市域社会治理体系的低效能与城市高质量发展之间的矛盾。与此同时，积极探索创新，建设符合杭州具体实际和发展需要的一整套行之有效的市域社会治理制度体系，满足杭州市域范围内各类治理主体的发展需求。

从顶层设计看，党的十八大以来，中央把市域社会治理提高到前所未有的高度。党的十九届四中全会提出加快推进市域社会治理现代化，市域社会治理现代化被纳入改革与法治“双轮驱动”的战略部署之中。2021 年9 月，中央政法委秘书长陈一新应邀在中央党校作专题报告时指出，市域是平安中国建设的“前线指挥部”，基层是平安中国建设的“前沿主阵地”，网络是平安中国建设的“前端新战场”。建设更高水平的平安中国，要在党中央集中统一领导下，充分发挥市域、基层、网络三个前沿阵地的特殊作用，确保风险研判更灵敏、矛盾化解更及时、应急处置更有效。

从本地实践看，通过充分发挥数字赋能市域社会治理的特色优势，杭州市域社会治理“六和塔”工作体系中的“五治六和”功能得到全面充分实践。在制度和组织层面，充分发挥政治引领、法治保障、德治、自治、智治“五治”作用，着力推进党建领和、政府主和、社会协和、智慧促和、法治守和、文化育和“六和工程”。在工具层面，充分运用“互联网+”和大数据信息技术，依托“城市大脑”“基层治理四平台”“雪亮工程”等治理平台，奋力展现杭州成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口的头雁风采。

（三）民心之所向:提升人民群众获得感、幸福感、安全感

从治理困境看，近年来，快速发展的城镇化加剧了市域层面的社会矛盾，房价上涨、交通拥堵、环境污染等“城市病”，教育医疗等公共服务供给不足、网络欺诈迅猛增长、收入分配差距不断扩大等诸多问题，使基层社会变成一个愈加复杂的治理场域，加之新冠肺炎疫情全球大流行，群体性事件频发，社会矛盾纠纷数量激增，各种叠加性社会风险给市域社会治理带来了前所未有的挑战，推进市域社会治理现代化刻不容缓。

从治理优势看，市域社会治理制度体系建设是对市县社会治理职能体系和竞合关系的再造，可以有效破除原有的体制弊端，通过更高层级的市域社会治理来明晰市县社会治理职能体系和权责边界，努力打造高效联动、上下贯通、运转灵活的纵向社会治理指挥体系，构筑与全地域、全要素、全链条、全周期治理要求相适应的新型市县政府职能体系与竞合关系，打造城乡融合、公平公正的治理新格局。

从治理效能看，加快推进市域社会治理制度体系建设是发挥承上启下治理优势的必然要求。在经济社会高质量发展进程中，把国家治理向市域层面延伸拓展，将有助于夯实国家治理的县域、乡镇、社区之基，实现由党和国家的治理理念、谋略、政策、制度、规则、行动、目标、绩效在中央、省域、市域、县域、乡镇、社区六个层级的有序有力有效贯通，协调市域社会治理关系，融合社会治理规则，激发社会治理活力，进而提升人民群众对市域社会治理成果的获得感、幸福感、安全感。

二、落笔：当前杭州市域社会治理制度规范的运行状况

（一）适应市域统筹型治理的综合性立法缺失

理论推演：与纯粹的城市治理、乡村治理、基层社会治理相比较，市域社会治理具有城乡并存、多维联动的混合治理特点，是一种跨县域的多市县统筹型治理，其统筹特性决定了市域社会治理制度体系只有注重市级部门的全域统筹功能，并具备以市级为枢纽，向上承接省级部门，向下带动区县、镇街、村社等基层治理层级的综合性，才能更好地适应市域社会治理现代化的现实需求。

现实透视：调研发现，目前杭州市主要是采用政策性文件、规范性文件和地方性法规规章这三种形式来确立市级的统筹规划职能。其中，作为主要政策的《关于推进杭州市域社会治理现代化的意见》等“1 +5”系列文件，列明的内容最为全面，职责划分最为清晰，综合协调特性最为明显。但其作为一项公共政策，有着其他政策固有的强制执行力弱、效率低、变化快等特点，这在客观上造成市域社会治理统筹的效果不佳，不利于市域社会治理现代化的持续有效推进。而现有规范性文件和地方性法规规章又呈现明显的“碎片化”特点，多是专门针对某项具体治理需求而设定的“应对性”制度，其上位法依据多源多样，缺乏与市域社会治理统筹功能的有序衔接。

原因解析：造成上述困境的主要原因在于，目前国家层面和地方层面均未出台市域社会治理专门的综合性法律规范，这使得市级统筹功能在实践过程中受到限制，市域社会治理也因此无法发挥应有的整体性效能。就目前杭州市域社会治理“六和塔”工作体系的实际运行情况看，亟待一部综合性立法来确立市级在社会治理各领域、各环节的枢纽地位和统筹职能，让市域社会治理工作有法可依、有序推进。

（二）适配协调共治型治理的专门性制度滞后

理论推演：与传统的县域社会治理相比，市域社会治理主要针对跨域性、传导性的重大社会风险和矛盾，通过发挥市域的地方立法权、人财物资源相对优质和丰富等独特优势，统筹各种治理要素，在市域内形成纵向贯通、横向协同的市域社会治理组织架构，打造全地域、全要素、全周期、跨层级、跨城乡、跨区域、跨系统、跨部门的市域社会治理共同体，更好地维护市域社会的安全、稳定与和谐。从这个意义上看，市域社会治理是一种共治型治理模式，是把行政层级的制度优势切实转化成社会治理效能的有效路径。

现实透视：调研发现，在目前杭州市域社会治理的现行制度体系中，有关协调共治的法律文件和规范性文件对党政部门与其他社会主体的外部协调缺乏有效的规范指引，对内部不同层级、部门之间的协作也未能足够地展现，只是对市级统筹地位和相关部门的协同作用作出了面上指引和简单规定，对治理工作中各层级、各部门的具体职责和权限范围并没有明确规定。例如，在2021 年3 月1 日开始施行的《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》中，针对市级主管部门的职责作出了明确规定，但对区县的协调工作以及职责并没有明确的内容加以规范，这就阻断了市域社会治理整体性治理优势和系统性治理优势向基层下沉，不利于市级制度规定在基层的有效展开，也不利于协同共治文化在基层的培育发展。

原因解析：造成上述现象的主要原因可能在于，“1 +5 文件”以市级统筹职能为主线搭建起较为系统和有层次感的治理体系后，横向协同推进与纵向下沉落实的配套制度未能及时跟进，专班型工作机制对市级职能部门和各区县、镇街自行制定出台各类社会治理相关政策、文件等制度建设的统筹力不足，客观上导致各级各类主体虽在围绕市域社会治理开展工作，但普遍存在基于自身利益各自为政的现象，也暴露出协同共治流于表面的现实问题。对此，亟待加快以“强化多元共治、促进多维合力”为目标导向的协调制度建设，着力提升市域社会治理不同主体、不同层级、不同场景之间的协同治理效能。

（三）保障数据共享与利用的安全性标准不一

理论推演：基于标准化的理论与实践表明，信息技术在市域社会治理中的应用，由于信息数据种类繁多、体量庞大，各种多源数据资源如何有效对接是影响交互性和整合应用效能的关键环节，而相对统一的政务信息共享标准可以从源头上避免这一问题。同时，信息技术应用中的网络安全问题也是数据依托型治理的工作重点，必须强化对信息数据资源共享体系的安全管理，以此保障社会治理机制的稳健运行。

现实透视：杭州虽然创新制定了《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》，但却未就治理数据的标准化和安全性问题做出规定，多是由相关部门和区县以政策性文件的形式来约束、规范日常工作和预防数据安全问题，不具有法律的强制性。由于缺少全域统一的社会治理数据标准化底座设置，法律层面也缺少社会治理数据采集、管理和使用等规范机制，难以避免条块分割、各自为政的“碎片化”属地管理，造成“信息孤岛”壁垒、“数据烟囱”林立、平台重复建设、系统业务繁杂，庞大“数据池”及海量数据资源背后的信息无法被充分挖掘。加之各地都不同程度地存在以企业标准规范取代法定标准规范、以企业技术水平决定社会治理水平等情况，埋下了技术垄断、数据挟持和信息泄露等重大风险隐患。

原因解析：上述现象的发生，主要是因为实际工作中将市域社会治理智能化的建设和管理主体力量摆在了区县及镇街一级，而这些层级既没有地方标准的制定权限，又容易受地方利益的影响形成自成体系的运作模式，变相加剧了市域社会治理中的数据壁垒，不利于社会共治体系中跨区域、跨层级工作的协调和衔接，削弱了“城市大脑”的综合运行效能。

（四）强化基层推进落实的综合评价尚不完善

理论推演：习近平总书记多次强调，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基”。当前，中央已经明确了国家治理体系和治理能力现代化的目标任务，并就市域社会治理现代化的“最初一公里”完成了顶层设计，能否在基层这个“最后一公里”落地落实，直接考验着基层基础的坚实程度和牢固硬度，必须牢固树立大抓基层大打基础的鲜明导向，坚持治理重心下移基层，细致入微、坚持不懈地拓展市域社会治理的深度和广度，不断延伸市域社会治理的基础“神经”和一线“末梢”。

现实透视：调研发现，杭州市域社会治理“六和塔”工作体系在基层推进落实的过程中，个别工作主体的责任意识还有待提高，有些部门把落实主体责任停留于表面，习惯于开会布置任务、发文分解责任。个别地方甚至还存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象，客观上造成执行力层层递减。同时，个别地方还存在社会治理领域重大决策“过程不规范、记录不清晰、落实不到位”等问题，由此引发的行政复议和行政诉讼案件仍时有发生，且败诉风险较大。在综合行政执法改革的推动下，职能部门的执法力量已下沉到镇街一级，但与之相对应的公共服务能力却没有及时跟上，基层社会治理队伍建设仍然受到人、财、物等客观因素的掣肘，基层工作能力、工作标准与目标要求不匹配，潜存着一定的社会治理风险和不稳定因素。

原因解析：造成上述现象的主要原因可能在于，基层未能深刻领悟市域社会治理在国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位。一方面，基层治理主体长期依赖现行行政管理体制和工作运行机制，存在各级简单向基层转嫁工作责任、将常规性工作变成突击性任务的倾向。一些职能部门习惯通过将自身业务条线的具体工作细化分解为责任状、任务书、进度表之后再向基层传递，最终导致“一刀切”“层层加码”“上面千条线、下面一根针”等现象，严重削弱了基层推进落实的执行力。另一方面，决策不科学、配套不完善、执行不到位、工作不规范，以及上级部门对基层情况缺乏了解等基层工作的顽瘴痼疾在社会治理领域同样存在，客观上阻挠了社会治理“最后一公里”向高效精细治理走稳走实。

三、布局：加快推进杭州市域社会治理制度体系建设的对策建议

上述制度规范运行状况的分析及其所揭示的问题，主要聚焦了市域社会治理的统筹性、共治性、技术依赖性和风险意识等特性特征，也反映出市域社会治理实际工作中相关需求的现实紧迫性，必须从创新市域社会治理综合性地方立法、注重协调共治制度设计、强化整体智治方案建设，以及夯实基层基础保障等方面进行综合考量，加快推进杭州市域社会治理制度体系建设。

（一）坚持法治思想和系统观念，开展全市一盘棋的社会治理制度规范整体性建设

1.宏观层面，要全面深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，始终坚持以人民为中心的核心价值理念，对市域社会治理制度体系在国家治理体系中的重要地位和作用统一思想、形成共识，进一步加大探索实践力度，持续优化“1 +5”文件的制度效用，以党建引领全面有机地统合政治、市场、社会和个体生活的不同逻辑，发力破除与平安杭州、法治杭州建设不相符合的思想观念与体制机制，着力解决市域社会治理现代化推进中的堵点、难点和痛点问题。

2.中观层面，应全面激活地方立法权，兼顾使用人大的决定权，完善对共建共治、公共安全、数据监管、风险防范、纠纷化解等社会治理相关法律法规和政策文件的系统性修订，通过加快推进完善市域社会治理、强化重大决策社会风险评估、优化矛盾纠纷多元化解、规范重大突发事件应对处置等领域的地方立法进程，注重运用宣示性条款、赋权性条款、倡导性条款和陈述性条款的综合功能，创新构建系统完备、科学规范、衔接有序、运行有效且富有杭州特色的社会治理法律支持体系。同时，要创新激发地方标准、工作规范等“软法”在市域社会治理中的规范作用，突出发挥其不以国家强制力为终极保障，但却是拥有拘束力的行为准则或行为规范的显著特性，加快市域社会治理专业术语地方标准、网格员职业能力评价规范等制度建设，形成对地方立法的有力支撑和基础保障。

3.微观层面，需明确市域社会治理相关职能部门的业务条线权责，以居民生活需求为中心、以提升基层单元的推进落实软实力为重点，构建差异化、分类化的微观治理体系。同时，还应考虑旨在推动共建共治共享的倡导性条款的设置和适用，加大程序衔接型制度条款的供给和应用，注重具体条文在基层的可落地、可执行，夯实规范化治理闭环。尝试推行市、区县、镇街三级党委政法委委员联席会议制度，切实优化省域、市域、县域层面应对社会治理工作需求的一体化三级联动机制。

此外，针对当前杭州市立法机关人力资源有限但制度供给需求紧迫的矛盾，可在市委依法治市办公室和市人大的统筹协调下，通过向社会购买服务等方式，委托具有相应专业知识和技术水平的权威专家或法学院系、法学社团起草相关法律法规草案，切实提高立法质量和立法效率，争取成为全国首个制定市域社会治理专门法律的副省级城市，确保在市域社会治理现代化全国首批试点城市建设中交出高分答卷。

（二）夯实标准规范和数字安全，为打造更高水平数智治理提供科学系统的整体智治方案

1.加快推进市域社会治理领域的数字化改革。要以数字化改革为牵引，发挥好新兴技术对社会治理的支撑作用，注重市域社会治理领域的数字赋能、业务协同、流程再造、制度重塑，完善社会治理数据标准化底座，健全基层智慧治理数据分类管理标准，利用数字技术时刻把握社会运行的“脉搏”与“心跳”，提高危机应对能力。推动大数据辅助立法和决策提质增效、政法一体化办案体系迭代升级、综合行政执法体系深化改革、公共法律服务体系扩面提质，不断提升市域社会治理的科学统筹能力。具体而言，建议以法治化、系统性的社会治理制度建设为依托，加快数字技术应用的逻辑底板研发，坚持系统观念、法治思维、战略执行一体推进，找准市域社会治理的关键薄弱环节和改进方向，进一步推动应用场景建设迭代升级，把对风险源头的防范管控作为社会治理风险处置的重中之重，持续完善风险闭环管控“大平安”机制，务实打造具有杭州辨识度和影响力的市域社会治理数字化改革成果。

2.加快推出市域社会治理要素融合互联工程。创新打造以数字技术和社会治理标准地址库为先导的市域社会治理要素融合互联工程，统筹做好“软件+硬件”的标准化建设，强化数据安全的监管与保障，通过增强社会运行基础数据汲取能力，构建市—区县—镇街—村社一体联动的整体智治工作机制。创新设立“社会治理数据信息+AI计算机推演+专家权威意见”的人机互动型智能化辅助决策机制，切实提升即刻感知、超前预警、专业处置的预警预测预防能力以及现有数字驾驶舱的运行水平。同时，兼顾涉稳风险防范化解的法治化与智能化，注重从个人心理健康服务领域的数据汲取和情报分析，强化司法保护、防范化解、预警防控一体推进，进一步提高维护经济社会平稳健康持续发展的能力。

3.加快研发社会治理决策高级别逻辑推理功能。推动市域社会治理平台实现高级别逻辑推理功能，率先研发市域社会治理“六和算法”，为实现整体智治提供硬核技术支撑。鼓励在杭高校、科研院所与高新技术企业联合开展专项科研攻关，加快设计应对社会治理领域各类突发风险事件态势发展的动力学模型，建立人机结合的计算模型和仿真环境，进而开展具有现实指导意义的概率分析和模拟推演，并对社会治理行动方案的合理性、可行性进行模拟检验、成本测算，科学推行基于数据分析、知识管理、人机结合的综合集成动态研讨机制，辅助指导社会治理领域重大突发事件社会风险的治理，有效提高治理决策的战略预见水平。

（三）推进制度落地和基层落实，为全力创建市域社会治理现代化标杆城市夯实基础底座

1.用好“考核指挥棒”，以考核新机制推动市域社会治理现代化取得新进展。坚持以人为本、共建共享的原则，进一步向基层放权赋能，减轻基层负担，打破高压型、单一化的考核机制，严格控制考核总量和频次，推动考核评价科学化、多元化、综合化发展。既要对标中央及浙江省委有关决议要求，将市域社会治理制度建设和体制机制改革嵌入平安法治建设综合考核评价体系，又要以数字化改革为契机，推动考核结果与“指数评价”综合、协同应用。适时推动社会治理考核评价工作与干部年度考核、评先推优、群众评议、选拔任用等紧密结合，整体重塑重实效、近基层、可操作、管长远的新型考核评价机制。还可考虑成立特色社会治理工作考核评估小组、设立专项考评资金等举措，定期对各区县特色创新工作进行现场考核评估，并遵循有特色、有创新、有实效的原则，积极推动基层社会治理出特色、出亮点、出成果，着力打造“一区县一品牌”，凝练形成杭州市域社会治理的品牌组合方阵。

2.建强“人才供应链”，以引领市域社会治理现代化为发展方向，全面实施人才体系建设。建立社会治理领域专业人才培养开发的市级财政投入保障机制，统筹推进社会治理专门人才队伍建设。建立健全全市人才资源统计调查制度和人才发展报告制度，制定和实施人才工作的中长期发展规划，建立和完善人才政策体系。构建“小核心、大网络”的用人格局，充分发挥党组织的政治优势、组织优势、密切联系群众优势，把机关、企业、高校、科研院所的有用人才编织成“网”、柔性引进，实行内部与外部、专职与兼职相结合，大力引进培养基层社会治理、社会服务、应急保障等方面的高级职称专业人才，逐步发展形成人才培养应用的长效机制，更好地满足社会治理领域决策咨询的现实需要。对基层一线人员，通过创新组织培训、交流研讨、分期轮训等形式，提高社会治理领域人才队伍素质，不断提升责任意识、专业素质和工作能力。

3.充实“政策储备池”，以预见性前瞻性战略性的政策储备，保障应对各种新情况新问题。充分估计当前和今后一个时期社会治理领域形势的复杂性严峻性，密切跟踪经济社会发展中的新形势新变化，及时充实完善“政策储备池”，适时推出创新举措，坚守平安稳定基本盘。坚持社会治理专业智库与决策部门的有效对接，建立双向“旋转门”机制。以市域社会治理现代化重大需求为导向，与在杭高校、科研院所等成立理论研究、政策开发、人才培养、实习实践等多功能集成的协同创新智库，建构供需对接的良性共建平台。加大基础调研工作的下沉力度和深入程度，走到一线去、找出真问题，加快政策研究与对策研究的有机互动，强化智库研究与决策需求的协同互促关系，形成任务梯次接续、研究目标近中远期衔接的工作机制，推动理论研究先行，加大前瞻性战略性社会治理创新政策的储备，避免与决策需求脱节、与实践需求脱节。