践行以人为核心的韧性城市理念

政府文件中，“十四五”规划首次提出“韧性城市”概念，其语境是“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。这里的“韧性”与建设海绵城市的要求相并列，成为增强城市防洪排涝能力后要达到的城市硬实力建设目标。“韧性”一词，成为对建设海绵城市效果的一个补充说明。

二十大报告再次提出有关“韧性城市”的概念时，“韧性”在文本中的地位及其内涵则发生了巨大变化。“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”这里的“韧性”，不再是建设海绵城市一类的技术性语言了，它成为与“宜居”“智慧” 这样具有同等战略重要性的对城市治理进行宏观指导的思想。而无论是“宜居”“智慧”或“韧性”，最终指向的，都是让城市更好地服务于人。

关于城市工作的人本主义，早在2015 年12 月的中央城市工作会议上，就提出“建设以人为核心的新型城镇化”。后来，在多次领导人讲话中，以及“十四五”规划和二十大报告中，“以人为核心”均一再提及，说明决策层关于这一城市工作政策的连贯性和一致性。7 年来，“以人为核心”的人本主义是始终不变的政策目标，处于发展中的则是实现这一目标的思想和理念，“韧性”就是其中一个样本。从7 年前的城市工作会议并未提及，到“十四五”规划将之与“海绵”并列，到二十大报告进一步拓宽其意义，将其提到与“宜居”“智慧”这样的战略性话语的高度，足见追求“韧性”对于城市建设和管理的越来越紧迫的重要意义。

“韧性”一词最早起源于工程材料学，表示物理系统受扰动胁迫后保持稳定力的能力，上世纪70 年代被引入生态学领域，用以描述大自然遭到扰动后的恢复力。2002 年，倡导地区可持续发展国际理事会首次提出“韧性城市”的概念，将其引入城市与防灾研究中，进而掀起研究城市韧性的热潮。就像我们“十四五”规划提到“韧性”时所指一样，最初有关“韧性城市”的研究，也多是将它当作一种工具理性，旨在推动城市硬件升级，夯实城市硬实力，以抵抗诸如热带风暴、地震、洪水、海平面上升、重大传染病等威胁。但这一概念的内涵逐步得到演进，城市管理者和研究者发现，城市不仅需要具备韧性较强的硬件，还需要具备强韧性的软件，尤其是随着城市规模越来越大，运行越来越复杂，城市参与者和文化越来越多元，互联网技术对城市各领域的持续重塑，等等，城市日益面临越来越多的非传统安全风险，“韧性城市”的内涵逐步由“应对灾害的防御能力外延为应对城市处理各种压力和风险的综合能力”。

目前，关于“韧性城市”相对权威的界定是，“城市系统及其所包含的跨时空尺度的社会生态和社会技术网络，在面对干扰时能保持或迅速恢复所需功能并适应变化的能力，同时对限制当前或未来适应的能力进行改造转型”。由此可以看出，对于城市这个“复杂巨系统”，具备韧性是它遭遇各种危机仍能正常运转的关键。因而，城市韧性建设不再是针对某项具体危机进行缺陷修补和功能加强等，而是成为一种城市建设和管理的思维方式，即在城市建设和管理的每个环节，都要融入构建韧性城市的思维，使城市具备“在灾害和变化中不断调整适应，整合各类资源实现学习、适应、自组织的演化能力”。

“韧性城市”落实到行动上，首先需要有一个对该理念的系统性诠释。洛克菲勒基金会提出的韧性城市框架，正是这样一个将战略目标进行拆解的行动指南，有助于了解影响城市韧性的众多因素，并对症下药。框架包括4 大维度，即个人的健康和福祉、城市基础设施和服务、经济和社会、领导和战略。其中放在首位的，仍然是城市中生活的人，具体而言，就是满足人类基本需求、支持生计与就业、保障生命健康等。

当前，构建并实施以人为核心的韧性城市理念，非常紧迫。随着疫情防控措施进一步优化，城市韧性面临进一步考验。以人为核心的韧性城市理念，要求防控措施调整转段平稳有序，要求城市避免陷于突增的资源压力、稳定压力、舆论压力等，要求城市不让它的居民因防疫政策转向而突遭生存压力。本质上，这考验的是一种系统性的城市韧性，包括制度韧性、社会韧性和个体韧性等，制度韧性实现兜底，社会韧性实现互助，个体韧性实现发展。根据已有研究，处于中观层面的社区，仍然应该作为韧性建设的抓手，它将政策和资源释放给基层，也是基层声音和信号的收集和传递者，它本身就是让城市保持良性运转的“韧带”，是以人为核心的韧性城市理念的直接践行者。