基于社会—生态系统(SES)框架的卢旺达国家公园管理绩效评价及启示*

成诗怡 侯方淼 玛 尼

(北京林业大学经济管理学院 北京 100083)

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[1]。国外国家公园出现于工业文明时代，它最早起源于美国，是保护区的一种类型，后来为世界大部分国家和地区所采用。改革开放以来，生态文明建设越来越显示出其重要性；尤其是中共十九大以后，习近平生态文明思想为我国生态文明建设提出了新的要求和方向。国家公园制度改革是我国生态文明建设工作中进展最快、成果最显著的一项综合性改革，引起了社会各界高度重视[2]。目前，我国国家公园已进入全面建设阶段，但发展时间较短，因此需要广泛吸收国际经验，以进一步推进国家公园建设。

被称为“千丘之国”的卢旺达是一个小而美的国家，目前已建立了4个国家公园。其中，卢旺达火山国家公园是在非洲建立的第1个国家公园，也是著名的濒危物种山地大猩猩的栖息地。追寻山地大猩猩已发展成为卢旺达最具特色的旅游项目[3]，也使得旅游业成为该国最看重的收入来源。卢旺达政府对于执行生态保护规划态度坚决,在国家公园的管理上除了发展生态旅游业之外，十分注重保护国家公园内的生态完整性。本文将主要应用社会—生态系统(Social-Ecological System，SES)研究框架评估卢旺达国家公园管理的有效性和可持续性，依据对卢旺达国家公园周边居民以及管理者进行的问卷调查，为各项指标打分，将收集到的问卷以及相关数据整合，运用SES框架对卢旺达国家公园的管理进行评估，了解其管理绩效、复杂性、管理过程、影响国家公园管理的因素，以及国家公园与周围环境的互动及其结果，在此基础上提出中国国家公园管理的相关政策建议。

1 卢旺达国家公园概况

本文研究区域涵盖卢旺达的整个国家公园系统，其保留了卢旺达绝大多数重要的野生动植物，是非常关键的生物多样性保护区域，也是一个由常绿林、竹林、草地、沼泽和常青灌木等组成的群山生态系统。目前，卢旺达共有4个国家公园，占全国土地总面积的9.3%。

火山国家公园(Volcanoes National Park，VNP)位于卢旺达西北部，与刚果民主共和国的维龙加国家公园和乌干达的姆加欣加大猩猩国家公园接壤。目前，全球野外仅有约1 000头山地大猩猩，火山国家公园成为濒临灭绝的山地大猩猩的家园，是重要的生物多样性保护区域之一[4]。公园门票价格很高(1 500美元)，被称为“世界上最贵的国家公园”。卡盖拉国家公园(Akagera National Park，ANP)位于卢旺达东北部，地形以热带草原为主，也有湖泊、丘陵、沼泽等。公园为多种动物提供了栖息地，包括近600种鸟类和超过50种大型哺乳动物，以及一些濒危物种。复杂的湖泊系统和连接的纸莎草沼泽占公园面积的1/3以上。纽恩威国家公园(Nyungwe National Park，NNP)位于卢旺达西南部，是非洲最大的山区雨林，园内有大约100种兰花、13种灵长类动物、近300种鸟类和一些其他种类的哺乳动物、爬行动物。吉什瓦蒂穆库拉国家公园(Gishwati-Mukura National Park，GMNP)是4个国家公园中最新建立的，位于卢旺达西北部刚果和尼罗河集水区之间的山脊上，拥有各种植物、爬行动物、鸟类和灵长类动物。

2 研究方法

本文采用的研究方法为社会生态系统SES研究框架。该框架由Ostrom[5]提出，将生态学、经济学、社会学、政治学等跨学科知识运用于社会系统与生态系统二者复杂关系的分析中，为描述和阐释社会系统与生态系统之间以及社会系统内部各子系统之间的复杂关系提供了全景式的描述框架和跨学科的共同语言，已在相关研究中得到了广泛应用[6-8]。SES框架可分为内、外2个部分。框架内部包含了4个基本系统，即资源系统(RS)、资源单位(RU)、治理系统(GS)和使用者(U)，这4个基本系统及其包含的描述变量对特定行动场景中的互动(I)和结果(O)直接产生影响。以上6个变量共同构成了人类管理各类资源系统的内部结构，并同时受到位于框架最外层的社会经济政治环境(S)和相关生态系统(ECO)2类变量的共同影响。

上述8个变量还可以继续细分为多层级的子变量。其中，资源系统包括资源类型(RS1)、清晰的系统边界(RS2)、资源系统的规模(RS3)、人造设施(RS4)、资源系统的产出(RS5)、平衡性(RS6)、系统动力的可预测性(RS7)、储存特征(RS8)、地理位置(RS9)9个子变量，资源单位包括资源单位的流动性(RU1)、增长与更新率(RU2)、资源单位间的互动(RU3)、经济价值(RU4)、规模(RU5)、显著标志(RU6)、时空分布(RU7)7个子变量，治理系统包括政府组织(GS1)、非政府组织(GS2)、网络结构(GS3)、产权系统(GS4)、操作规则(GS5)、集体选择规则(GS6)、宪政规则(GS7)、监督与制裁过程(GS8)8个子变量，使用者包括使用人数(U1)、使用者社会经济属性(U2)、使用历史(U3)、地理位置(U4)、领导(U5)、社会资本(U6)、心智模式(U7)、对资源的依赖(U8)、使用的技术(U9)9个子变量，互动包括不同用户的收获量(I1)、用户间的信息分享(I2)、沟通过程(I3)、用户间的冲突(I4)、投资活动(I5)、游说活动(I6)、自组织行动(I7)7个子变量，结果包括社会绩效(O1)、经济绩效(O2)、生态绩效(O3)3个子变量，社会经济政治环境包括经济发展(S1)、人口趋势(S2)、政治稳定性(S3)、政府的资源政策(S4)、市场激励(S5)、媒介组织(S6)6个子变量，相关生态系统包括气候特征(ECO1)、污染状况(ECO2)、资源的流动(ECO3)3个子变量。

SES框架被认为是当前研究可持续发展最理想的研究方法之一，因为它只需要依据框架收集各种数据资料，进行实地调查和深入分析，就能确定影响系统可持续发展能力的因素[9]。对于本文的研究来说，该框架是一个非常有用的工具，因为它将公园管理者、利益相关者和相关机构、当地社区看作一个互相关联的整体系统，因而适合于对保护区管理进行绩效评价。同时，由于国家公园的复杂性和在生物多样性保护、经济和社会发展方面的作用，以及目前面临的威胁，包括缩小规模、退化和非法砍伐、将保护区转变为农田等，采用SES框架对其有效性进行评估，突出影响国家公园可持续发展的因素，并提供政策建议，可以更为客观、科学地对国家公园管理绩效进行评估[10]。

基于研究数据以及调研数据，剔除某些一级和二级变量，本文采用简化的SES框架分析卢旺达国家公园的管理绩效(图1)。

图1 卢旺达国家公园社会生态系统多层次分析框架

根据构建的简化SES分析框架，结合卢旺达国家统计局数据以及对公园管理团队、政府机构、当地领导人、非政府组织、社区组织等国家公园管理使用者进行的问卷调查数据，从社会经济政治环境、资源系统、治理系统、使用者、互动和结果5个方面对卢旺达国家公园管理绩效进行评估，最后进行总体评价。问卷采用李克特5级量表，调查受访者对题目所表述观点的认同程度。量表分为5个评分等级，1至5 分别表示“非常低”“低”“中等”“高”和“非常高”。首先，假设外部社会经济政治环境是一个重要因素，会对国家公园内部治理带来影响。第二，如果资源系统良好，则可以更好地满足使用者需要。第三，如果治理系统完善且健全，治理方式网络化，使用者数量有保障并高度信任管理者，国家公园与周边社区互动情况良好，则可以提升国家公园治理效果，也会减少国家公园与周边社区的冲突。

3 调查结果与分析

3.1 社会经济政治环境(S)

在外部社会经济政治环境中，经济发展水平对国家公园带来的影响是正向的；人口密度大虽然能提升城镇化水平，但是对生态环境会带来负面影响；而政治稳定性对国家公园治理的影响也是正向的，政治稳定可以保障国家公园管理的连续性和国家监管框架的稳定性。

在经济发展方面，4个国家公园周边经济发展水平普遍偏低，贫困状况大致处于中等水平。卢旺达是一个低收入的发展中国家，虽然自21世纪初以来卢旺达经济繁荣发展，平均每年约有8%的稳步增长，使得多数卢旺达人的生活水平得到了显著改善；但世界银行的预测显示，新冠疫情危机正在急剧增加贫困[11]，2021年卢旺达的人均贫困率可能会比疫情前增加5.1个百分点。在人口增长方面，国家公园周边人口密度以及未来人口增长趋势普遍较高。20世纪90年代以来，卢旺达的人口在经历了战争带来的急剧下降后[12]，已经恢复了其长期的增长率[13]。卢旺达的未来已经受到极高的人口增长率的威胁，这反过来又会对生活资料供给和自然资源产生负面影响。在政策稳定性方面，对受访者的调研结果显示，卢旺达国家法规的稳定性很强，国家公园几乎不会被改变为其他土地用途，表明卢旺达民众对国家监管系统非常信任(表1)。

表1 社会经济政治环境指标评价结果

综上所述，卢旺达国家公园外部的社会经济政治环境对公园管理带来的整体影响是较为正向的。虽然经济发展水平中等，且面临较大的人口密度，但极高的政治稳定性保障了国家公园管理的稳定性和有效性。

3.2 资源系统(RS)

资源系统包括国家公园的边界、规模、地理位置、人造设施等[14]。如果边界比较明确，将有利于资源的管理；国家公园的规模越大，能容纳的动植物种类就越多，生物多样性就越丰富，对国家公园的长远发展以及经济、生态价值都十分有利；而地理位置对国家公园管理的影响是多方面的，需要综合判断；人造设施对公园管理的影响是正向的，设施越多、越先进，公园的管理就能越有效、越完善。

在边界的明确性方面，4个国家公园都有明确的边界，将其与周边社区以及其他土地使用区隔离开，可保障国家公园内资源不被破坏，还可以保证周边社区居民的正常生活，极大提高了公园管理的便利性和有效性。在国家公园的规模方面，4个国家公园的规模均较大。大规模的国家公园使卢旺达的生物多样性非常丰富，各种生态景观、濒危生物也都保存得相对完整。在位置方面，4个公园都位于卢旺达的偏远地区，成为了天然的生态“孤岛”。虽然距离市区较远，但与基加利国际机场相距较近，为国际游客提供了很大便利。在设施方面，由于这些国家公园位于偏远地区，周围的道路网络少，因此交通基础设施建设处于中等偏低水平，而公园的基础设施、游客设施相对较完备，处于中等水平。

综上可知，卢旺达国家公园资源系统对公园管理的影响是正向的。虽然卢旺达国家公园都处于较偏远的位置，对周边社区的经济发展不利，但极大地保护了公园内的生态资源。

3.3 治理系统(GS)

由治理系统指标评价结果(表2)可知，卢旺达4个国家公园在治理系统方面整体水平较高。首先，政府组织的任务和责任明确性高，国家公园管理在源头上有保障。卢旺达国家公园是根据具体法律建立的，并遵循野生动物、生物多样性、林业和环境政策进行管理。所有国家公园都是政府的保护区，目前国家公园的管理和保护由卢旺达发展委员会负责，而在政策执行层面则由环境部负责监督。其次，还有非政府组织积极参与卢旺达国家公园管理。公园整个治理体系的网络结构也较稳定、透明，有具体的管理计划来指导国家公园管理，并制定了一系列方案，如生态方案、社区方案、旅游发展和管理方案、运营和安全方案等，以确保其资源的可持续性和管理的有效性。产权制度评价结果也相对较高，不会出现土地权属不清晰的情况。最后，卢旺达国家公园管理的相关规则和条例高度规范化，确保了管理计划的实施。

表2 治理系统指标评价结果

3.4 使用者(U)

卢旺达国家公园治理的使用者从中央到地方各级政府各不相同。在中央层面，有卢旺达发展委员会等机构参与国家公园管理，但是中央政府的机构并没有直接参与基层的管理活动；地方层面的使用者如地方政府、社区组织等直接参与公园管理，并为实施管理计划开展活动。

所有使用者的活动都围绕着公园的可持续性、关键物种的保护，以及公园周边社区的福利开展。另外，还有一些具有国家公园管理经验的国际非政府组织，如世界自然保护协会(WCS)、国际大猩猩基金会(DFGFI)、国际大猩猩计划等，为卢旺达国家公园管理提供帮助，其拥有的专业知识和数据有助于卢旺达国家公园的保护和管理。为了继续保护好山地大猩猩，目前卢旺达正着手扩展火山国家公园的面积，从而更好地保护大猩猩。总体来看，卢旺达国家公园治理使用者的数量和质量是有保障的。

3.5 互动(I)和结果(O)

对互动和结果的评价主要包括从社会生态系统角度识别国家公园与周边社区的冲突、投资活动，以及社会绩效和生态绩效。

冲突指国家公园面临的压力和威胁，包括人类和野生动物的冲突以及有记录的非法活动。卢旺达年鉴等相关数据和调研结果显示，卢旺达国家公园正面临着各种压力和威胁。近10年来，由于国家公园管理，非法活动的趋势普遍下降，非法猎取资源已不再是国家公园面临的严重威胁[15]。人类与野生动物的冲突有增加的趋势，卢旺达国家公园遭受动物损害案例数量在2014—2019年逐年增长。投资活动指资金和资源的配置，包括人员、财务等[14]。卢旺达国家公园的人员配置结构完整，效率普遍较高。但国家公园财务状况并不十分乐观，由于分配给旅游推广的预算大幅增加，公园用于保护生物多样性的支出下降。目前，卢旺达政府机构获得的旅游收入并不能满足国家公园管理所需支出，政府必须通过调动额外的税收来弥补这一不足。

在社会绩效方面，国家公园创造了很高的社会经济价值。由于国家公园的存在，卢旺达旅游业发展迅速，众多游客心甘情愿花费高昂的门票进入国家公园去参观，所有与旅游相关的业务也随之发展，给公园周围的社区或游客带来了便利，促进了社会经济发展，并创造了就业岗位。虽然国家公园带来了极大的收益，但卢旺达政府为了环境和经济的可持续发展限制游客数量，如火山国家公园每天最多允许80名游客进入。在生态绩效方面，野生动物保护和生态系统服务改善正在向良好的方向发展。偷猎、疾病、砍伐森林等行为曾导致山地大猩猩濒临灭绝，目前当地政府和相关组织正采取有效保护措施，使大猩猩种群的数量有所提高。从2005年开始，卢旺达政府每年举行山地大猩猩命名仪式，以提高人们对野生动物的保护意识。而在气候变化的适应性方面，由于地处热带山地森林地区，极易受到气候变化的影响，卢旺达国家公园并不能很好地应对气候变化，因此可能会出现由于气候变化带来物种相对密度下降的情况[16]。

卢旺达国家公园带来的社会绩效和生态绩效良好，公园管理在减少非法活动方面取得了成效，之后的管理重点应放在解决人类与野生动物的冲突以及提升气候变化适应性方面。

3.6 卢旺达国家公园管理绩效总体评价与经验总结

本文采用SES框架，从5个方面对卢旺达国家公园管理绩效进行评估。结果显示，卢旺达国家公园仍面临一定的威胁，其中气候变化、物种入侵和偷猎的威胁是最高的。但除了国家公园面临的总体压力和威胁外，卢旺达国家公园管理绩效良好。一方面，卢旺达与邻国进行地区协作以保护大猩猩。另一方面，卢旺达政府加强对当地人的教育和指导，鼓励保护大猩猩，以可持续发展的旅游方式吸引更多的游客，同时在本地社区创造更多的就业机会。

卢旺达国家公园的有效管理为其他国家发展国家公园提供了经验。在治理方面，卢旺达已形成了完备的国家公园治理系统，高度重视生态完整性和游客服务。虽然卢旺达的国家公园都是公共的，但是管理权正在逐渐下放给私营企业，以促进国家公园的财务独立、高效运行。在资金方面，卢旺达国家公园通过商业(来自门票的资金)、投资(项目)和政府(预算拨款)的混合资金运作达到长期的资金自筹。在游客管理方面，卢旺达国家公园结合服务导向，平衡游客的利益，但重点仍然放在保护国家公园的生态完整性上。在市场营销方面，卢旺达国家公园高效利用现有的旅游资源、生物资源，打造出了独一无二的卢旺达国家公园，吸引众多国际游客，带动了旅游业及其经济的发展。

4 卢旺达经验对我国发展国家公园的启示

我国国家公园正处于平稳发展过程中[17]，但公园管理机制仍处于探索阶段，管理和治理国家公园的经验不足。同时，在发展中存在专门立法缺失、管理职能划分不清、相关制度仍不健全、总体发展规划及战略缺乏、财政投入不稳定以及多元化投资渠道未健全等问题[18]。通过评估卢旺达国家公园管理绩效，结合我国实际，提出如下建议：

1) 加快国家公园立法进程。我国还没有关于国家公园的专门立法，现有自然保护相关法律法规体系已不能满足国家公园保护管理需求，存在法律层级低、法规体系不完善和缺乏社会公众广泛参与等诸多问题。因此，应尽快制定《国家公园法》，用法律形式确定国家公园的功能定位、保护目标和管理原则，以实现国家公园的依法保护和长远保护[19]。

2) 理顺管理机制。一是明确管理机构职权，实现分级管理。《建立国家公园体制总体方案》提出，要确立“统一事权、分级管理”的管理制度，必须明确中央与地方各级管理机关的性质与定位，并划分权力清单，明确各级管理机构的职责，实现权责统一。国家公园管理局作为行使国家公园管理职责的主管部门，在涉及到国家公园重大事务时应发挥关键性作用，以防止中央权力机关受到地方制约、管理分散等问题。同时，应通过制定《国家公园法》或相关政策等明确授权，将部分管理权限下放给各个国家公园的管理部门，负责园区的建设、管理和运行等具体事项，以实现中央与地方的协同管理[20]。二是建立跨区共同管理机制。与卢旺达国家公园相似，我国国家公园划定范围广，涉及跨区管理问题，例如东北虎豹国家公园横跨黑龙江、吉林2省。因此，我国国家公园管理需建立有效的跨区共同管理机制，保障省级国家公园管理机构实现信息共享和协同管理。

3) 完善生态系统保护制度。建设国家公园是完善我国自然保护地体系的制度创新，对保护自然生态系统和生物多样性发挥着重要作用，国家公园的管理重点应始终为保护生态完整性。为推进国家公园保护制度建设，要始终坚持以保护自然生态系统为中心。构建国家公园生态环境立体监控模式，推进国家公园内生态系统修复工作并完善责任追究机制，严厉打击破坏生态行为。

4) 形成多元化的资金投入机制。目前，我国国家公园建设资金大部分来自于财政支持，少部分来自公园商业资金。由于缺乏多元化资金保障机制，国家公园建设面临资金投入缺口大、经费不足等问题。因此，应形成以财政投入为主的多元化资金保障机制[21-22]。统筹协调各级政府建设资金，包括中央基本建设投资，为国家公园的建设和经营提供有力的保障；吸引社会资本投入，通过建立周边社区收入分享计划等机制广泛吸收资金，扩大融资渠道。

5) 利用资源特色打造品牌项目。旅游业是国家公园可持续经营和发展的重要支撑，有助于保护其生态和社会系统功能，同时为生活在其周围的当地民众提供生计来源。我国国家公园建设可以利用自身的优势资源，例如东北虎豹和大熊猫，形成自身特色，打造品牌吸引力，吸引更多游客，促进国家公园旅游业发展。