税务绩效管理智能化的规划构想和实践探索

◎伍 舫

我国税务系统实施绩效管理已有八年多时间，按照“坚定不移地推、坚定不移地改、坚定不移地用”的原则，不断增强科学性、针对性和实效性，为税务部门更好地推进国家治理现代化提供了有力抓手。近来中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确指出：改进提升绩效考评，推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，对税务执法等实施自动化考评，促进工作质效持续提升。国家税务总局青岛市税务局作为税务总局承担的国家社科基金重大委托项目“推动高质量发展的税务绩效管理：实践发展与理论研究”配合课题承接单位，开展了“数字化时代税务智慧绩效管理的路径与方法研究”，在莱西市等税务局试点并推行应用，取得了明显成效。

一、数字化时代税务绩效管理智能化发展趋势

习近平总书记指出，要运用信息化手段推进政务公开、党务公开，构建全流程一体化在线服务平台[1]。党中央、国务院的决策部署紧跟社会时代发展潮流，符合数字化时代下税务绩效管理智能化的发展趋势，为我国税务绩效管理的智能化探索指明了方向。税务绩效管理借助大数据、人工智能等技术，利用数据融合、数据分析的个性化信息反馈服务和人工智能交互界面等强大功能提高税务绩效管理的信息获取与数据分析能力，提高税务绩效管理的精确度和靶向性，不断推动税务治理能力向数据化、标准化、精细化和智能化方向拓展。

（一）人工智能与绩效管理充分融合，智慧考评更加精细化

人工智能是指应用计算机的软硬件模拟或实现人类的某些智能行为的技术。当前人工智能技术正在向大型分布式人工智能、大型分布式多专家协同系统、多重专家系统开发工具、大型分布式人工智能开发环境和分布式环境下的多智能体协同系统等方向发展。人工智能中的智能决策支持系统是绩效管理中的一项重要研究领域，将人工智能中特别是智能和知识处理技术应用于税务智慧绩效决策支持系统，既实现了决策支持系统应用范围的有效扩大，也提高了税务绩效系统解决实际问题的能力。

（二）大数据技术与绩效管理充分融合，智慧考评更加精准化

智慧考评的关键即是巨量考评数据的汇聚整理和加工，已然成为智慧绩效管理系统中流动的“血液”。习近平总书记指出，大数据是信息化发展的新阶段，随着信息技术和人类生产生活交汇融合，全球数据呈现爆发增长、海量聚集的特点[2]。按照现代化税收征管体系“明晰征纳双方权利和义务为前提”的基本原则，按照数据来源进行分类，税收大数据可划分为税收征管数据、生产经营原始数据、第三方涉税数据、互联网数据等。大数据技术将这些数据归类整理，按照智慧绩效需求开发利用，为绩效系统输送源源不断的数据支持。大数据的核心价值在于应用，需要建立用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的机制[3]。

（三）区块链技术与绩效管理充分融合，智慧考评更加自主化

中共中央政治局在2019年10月下旬，就区块链技术发展现状和趋势进行了集体学习。习近平总书记在主持学习时指出，要加快推动区块链技术和产业创新发展，积极推进区块链和经济社会融合发展。2020年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）明确，发展数字经济，培育壮大新兴数字产业，将区块链作为重点产业之一进行安排部署。区块链从本质上看，是一种去中心化的分布式数据库，具有分布式数据存储、多中心的点对点传输、共识机制和加密算法等多种技术，区块链技术的发展打破了部门之间的“信息孤岛”，有助于不同系统之间的数据传输与使用，根据绩效系统需求，在不同平台之间查找数据信息，提高绩效管理效率。

（四）云计算与绩效管理充分融合，智慧考评更加便捷化

云计算是信息时代又一种新的革新，它是继互联网、计算机后的另一个飞跃。云计算是分布式计算的一种，指的是通过网络“云”将巨大的数据计算处理程序分解成无数个小程序，然后通过多部服务器组成的系统进行处理和分析这些小程序得到结果并返回给用户。云计算可以为税务智慧绩效提供广阔的展示平台，实现税务绩效管理根据信息技术能力实现按需供给、个性化和目标化制定，形成信息化建设利用水平的新技术、新模式，在与互联网、大数据、人工智能等技术的融合下，实现税务绩效管理方式的革命性飞跃。

二、税务绩效管理智能化建设的规划构想

党中央、国务院提出要加快推进全国一体化政务服务平台建设，税务部门需要不断完善税收征管服务平台，打造智慧税务，从而进一步优化绩效管理运行机制[4]。按照“十四五”规划纲要关于“建立运用云计算、互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”的决策部署和进一步贯彻落实《意见》要求，税务智慧绩效管理将充分应用税收大数据，聚焦工作数据化、数据工作化、考评自动化，最终实现全部指标的机生、机汇和机考。

（一）税务智慧绩效管理总体规划构想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持改革创新，推动税务执法、服务、监管的理念和方式手段等全方位变革。依托大数据、互联网思维，按照税务总局以数治税的最新要求，融合税务系统信息化平台、企业数据、第三方评价等大数据资源，坚持绩效考核数据化、数据考核日常化、日常管理协同化、结果运用标准化、改进完善科学化，打造沟通充分、服务到位、预警及时、考评精准的智能化考评体系，推动税务执法更规范、税费服务更便捷、税务监管更精准，努力实现税务绩效管理方式革命性飞跃。

（二）税务智慧绩效管理的具体发展方向

以用户为中心，以数据为导向，坚持应用为本、数据驱动、互通共享，实现内外通、税税通、税费通，党务、政务、业务、行政等路路通，打造全面覆盖的生产操作平台和智能全息的云端数据平台，进一步彰显税务智慧在完善国家治理体系和治理能力方面的重要贡献。智慧绩效的发展愿景是，坚持以数治税，以数治队，打牢基础数据，深化数据应用，建立岗责明确、考核精准、指挥高效的智慧型协同赋能体系和决策管理体系。集成信息化前沿成果，转变税收管理方式，变革税收管理理念和税收治理体系，为国家治理体系和治理能力建设贡献税收智慧。

（三）税务智慧绩效管理基本工作原则

落实智慧绩效发展构想，关键要全面提质增效。一是统筹规划，完善构架。着眼于为税收治理现代化提供全面系统的技术支撑，本着智能化、全覆盖、可扩展的原则，统筹规划智慧绩效的总体构架。二是集成聚合，完善平台。进一步完善税收大数据资源的采集加工、共享交换、分析应用、安全防护等管理机制，确保实现各层级、前后台、系统间、内外部数据的互联互通和集成聚合，充分发挥税收大数据作为生产要素的乘数效应，构建统一标准、开放包容的数据资源体系。建立税收大数据驱动的税收管理服务模式，推动业务与数据深度融合，促进数据信息挖掘增值和业务流程协同再造，为税收治理现代化提供数据要素支撑。三是互联互通，完善生态。互联网时代信息化系统的生命力和竞争力，依托于广泛覆盖、有机互联、富有活力的应用生态。智慧绩效应全面对接融入智慧税务、智慧政府和智慧社会，构建从内到外、互联互通、相辅相成的“生态圈”。四是培养引进，完善保障。围绕提升科技驱动能力，适应信息技术快速迭代、业务与技术深度融合的需要，建立健全以人才为先的组织保障。对内加大对信息技术专业人才的引进、培养、使用和管理力度，科学制定技术能力标准和考核评价机制，畅通专业技术类人员职级晋升渠道，激励他们提升技术能力、发挥技术特长，培养造就更多专家型技术人才。对外积极借助互联网企业、新技术公司的专业人才优势，以及他们在数字经济、数字生活等方面的成熟技术和先进平台，通过专家咨询、人才联训、项目共建等方式，借助高质量“外脑”共建高水平智慧绩效。

（四）税务智慧绩效管理整体工作流程

全面贯彻落实《意见》“推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统”的具体要求，统筹谋划智慧绩效建设，把绩效管理诸要素“内嵌”到税收各业务系统，将绩效考评作为业务流和工作流程的最后一环，打通取数渠道，实现绩效管理系统与相关系统更具融合性的一体运行。主要包括与决策指挥系统互通互融，实施查询各单位抓落实的动态进展；与党务政务系统的融通，实现组织绩效“一局式”归集，个人绩效“一员式”归集；与内部监督系统的融通，把内控监督和督查督办的结果信息实时纳入绩效考评[5]；与舆情监测系统的融通，从税务部门内部绩效转化为税务部门外部效应，通过舆情监测系统掌握作为服务对象的纳税人、缴费人的反响；与组织人事系统的融通，加强结果运用，强化绩效考评质效。

三、税务绩效管理智能化建设的主要路径

《意见》强调加快推进智慧税务建设，“充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监督制度创新和业务变革”。基于以上要求，税务智慧绩效管理按照“战略—目标—执行—考评—奖惩—反馈”的工作流程，遵循绩效管理智能化的内在需求和现实条件，从“决策—执行—考评—反馈”等主要环节入手，构建“智能决策—智能归集—智能分析—智能考评—智能反馈”的智慧绩效管理体系，通过引入最新信息技术成就，开展数字化革新绩效管理模式，逐步“嵌入”各管理系统，作为业务流和工作流程的最后一个环节，实现绩效系统与税收管理系统“一体化”闭环运行，逐步实现绩效管理的数字化、智能化，助力推进税收治理体系和治理能力现代化。

（一）智能决策

决策环节的重点是确定战略目标。智能化决策就是通过综合运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，实现事前智能化分析，科学设定目标。税务系统战略目标的确定依据主要包括四个方面：中央的大政方针和重大工作部署及各级政府部署的工作任务；税务系统年度重点工作任务；日常税收管理工作任务；税收管理中的不足和亟须解决的主要问题等。决策智能化就是把这四个方面所包含的内容数据化，建立尽可能完善的数据库，不仅包含各个税收管理系统的数据，还要广泛采集政府、金融等社会机构、互联网等第三方信息。在此基础上根据绩效管理的要求，进行数据抓取，分析形成绩效管理目标。特别是通过大数据分析，抓取各个层面的信息，把当前管理中存在的问题作为制定下一步工作目标的依据之一，提高决策的针对性，实现工作质效的螺旋式上升。同时，在指标制定环节，定量指标要充分考虑从税费业务软件中提取的便利性，定性指标要充分考虑指标的数据化，这是实现考评智能化的重要前提。

（二）智能归集

以发票电子化改革为突破口，借鉴其带来的全票种、全要素、全环节信息实时自动归集模式，在税务执法、税费服务、税务监管等方面实现全过程数据记录，实现“一局式”归集、税务人员信息“一员式”归集，有效破除各系统间数据壁垒，能够全流程、全闭环的实现数据归集，同时对各系统、各环节数据进行整理、分析再加工，通过数据归集加工实现绩效考评数据机生机汇目标，为智慧绩效管理的智能分析、智能考评、智能反馈、智能决策等提供翔实可靠的数据支撑。

（三）智能分析

智能分析是智慧绩效管理的基础环节，主要涉及内容是风险自主识别预警、健全绩效监管体系和自我触发改进机制。坚持推动绩效管理渗入业务流程为目标导向，加强涉税业务全流程分析管控。风险识别预警上，关键是要采取事中动态化管理，加强过程监控预警，及时调整纠偏。按照考核的标准，通过数据分析，设置预警值，提前预警指标完成进度，根据管理需要，定期或不定期自动进行预警提醒或出具绩效分析预警报告。完善“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”为重要内容的税费服务与监管体系[6]，全面实现内外部监督、重大税务违法案件“一案双查”监督等机制的全面贯通融合，实现智能监管。自我改进机制自动触发方面，通过自主识别绩效风险和强化绩效监管，形成绩效改进方向和重点。根据绩效指标运行情况进行自主调整改进，根据生成数据的效用大小、对工作推动作用发挥等情况，对绩效指标进行效能评价，根据考评结果，倒逼考评原始数据，确保考核结果兼具真实性与持续性，有助于工作改进、优化流程。

（四）智能考评

坚持推动绩效管理融入岗责体系为基本路径，强化智能考评。通过强化智能考评，建立起与岗责体系更加紧密融合的智慧绩效管理体系，以岗责为基础，实现组织绩效和个人绩效的全面精准有效的监控评价。智能化考评就是把需要人工参与的考评，或者人工考评难以实现的功能，通过智能化来实现，促进考核更加精准、更加便利、更加客观、更加公正。实现方式主要包括。一是通过大数据技术的应用，提高考评的精准度。二是以指标为单位，将指标涉及的相关信息点作为整体进行提取，进行后期的加工和分析，对照考核标准要求，对指标完成结果进行自动考核，使考评更加便利，效率更高。三是拓展绩效考评的范畴，不仅对指标的完成结果进行考核，还可以对指标完成过程进行风险预警和综合评价分析。

（五）智能反馈

绩效管理不仅在促进工作有效落实方面发挥重要作用，更重要的是要随时掌握工作进度，及时反馈沟通，进行问题整改，促进管理质效不断提升，全面落实“四个有人管”：没发现风险有人管、没及时推送风险有人管、没及时应对风险有人管、应对风险效果不好有人管。一是实行过程实时反馈。对各项工作完成进度，设置反馈时间点和内容，便于各级及时掌握工作进度，随时调整和调度工作措施。二是实行结果反馈。每个考评期结束后，对结果的形成自动进行综合分析，找出考核扣分的原因，形成反馈报告。三是开展综合评价。对一些工作目标的制定是否科学、准确，根据工作落实成果进行综合评价，比如对风险评估任务的发起，根据纳税评估的成效评价其精准度，为下一步工作决策提供精准依据。四是强化岗责意识。通过信息平台，对一些需要多部门协作开展的工作，实施信息数据共享和流程再造，明晰各部门在各个环节的职责和流转节点，建立部门间信息沟通反馈渠道，提升目标落实和绩效管理的实效。

税务绩效管理智能化建设在税务总局党委领导下即将进入“全面提速、有效扩容、技术升级、汇聚联通”的建设时期。在税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性上，将全面实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变，建成国内领先的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、税务服务和税务监管能力，进一步提升税收治理效能，更好地服务国家治理体系和治理能力现代化。■

[注 释]

[1] 习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[J]. 中国信息安全，2016(05):23-31.

[2] 习近平:实施国家大数据战略加快建设数字中国.新华网，2017-12-09.

[3] 李万甫,黄立新.构建“互联网+税收大数据应用”机制的思考[J].税务研究，2016.7.

[4][5] 王军.绩效管理在推进税收治理现代化中的战略定位与实现路径[J].中国行政管理，2020.6.

[6] 中办国办印发意见进一步深化税收征管改革[N].人民日报，2021-03-25(01).