城镇老旧小区改造实践与探究——以滕州市为例

王斌

（滕州市住房建设事业发展中心，山东 枣庄 277500）

0 引言

随着城镇化水平的快速提升，城市发展由增量开发向存量提质转变，由规模扩张向功能完善转变。城镇老旧小区改造通过完善配套基础设施，因地制宜增加公共服务设施，既消除了大量安全隐患，也改善了居民居住条件和生活环境。但同时，城镇老旧小区改造又是一项复杂的系统工程，既涉及工程技术问题，又涉及利益协调问题，问题复杂、情况各异。为推进城镇老旧小区改造，各级政府制定出台了多项政策，各地也进行了有益探索，为城镇老旧小区改造顺利实施奠定了坚实基础。

1 城镇老旧小区改造的内涵

1.1 改造对象

《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》[1]中明确指出，城镇老旧小区需要具备建成年代较早、配套设施不完善、失养失修失管严重、居民改造意愿强烈4 个方面的条件。《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》[2]进一步明确城镇老旧小区是指2005年12月31 日前在城市或县城国有土地上建成的小区，并强调老旧小区改造不含住宅拆除新建。

1.2 改造内容

城镇老旧小区的改造内容可分为基础、完善、提升3 类。基础类改造以居民安全需要和基本生活需求为主要内容，包括房屋本体质量和市政基础设施等方面；完善类改造以便利居民生活和环境美化为主要内容，包括配套服务设施和拆违绿化等方面；提升类改造以丰富社区服务供给和提升生活品质为主要内容，包括社区综合服务设施和智慧社区等方面。

1.3 改造方式

城镇老旧小区的改造方式可分修缮保留、改造完善、拆除重建3 种。对于城镇老旧小区内的历史遗存、古旧建筑，以及具有风土民情、地方特色的房屋可以采用修缮保留的方式；对于绝大部分符合改造条件的城镇老旧小区可以采用改造完善的方式；对于违法建筑或经专业机构鉴定为危房的建筑应采用拆除重建方式。城镇老旧小区改造应坚持“留改拆”并举，防止大拆大建、“旧改”“棚改”化。

2 城镇老旧小区改造的实践探索

滕州市城镇老旧小区改造按照以人为本、政府主导、部门联动、相互协作、先易后难、分步实施的原则，制定了城镇老旧小区改造五年行动计划实施方案，计划用5年时间，实现全市符合条件的城镇老旧小区改造全覆盖。

2.1 实践做法

2.1.1 尊重居民改造意愿

老旧小区“改不改、怎么改，让群众说了算”。在改造前，依托街道、社区居委会、业主委员会，利用实地走访调查、居民代表座谈、发放改造意愿调查表等多种形式，广泛征求群众意见，引导群众参与改造，有针对性地编制改造方案，最大限度满足群众需求。在改造中，组织小区内老党员、老干部、热心群众组成监督队，及时沟通解决改造过程中出现的新情况、新问题。在改造内容上，实施11 项基础类必改项目和21 项完善提升类选改项目，在完成必改项目的基础上，结合老旧小区具体情况，在有条件的小区，针对居民改造意愿强烈的应改尽改。

2.1.2 打造特色功能片区

根据老旧小区的不同特点，利用小区闲置资源及周边公共资源，注重融入文化特色、景观特色、功能特色，按照“一区一策”，打造老旧小区特色社区。在书院街历史文化街区改造项目中，立足保存历史文物现状，重现历史文化风貌，通过对老旧小区周边历史建筑修缮修复及沿线街区改造，恢复历史文化遗产的原始风貌，并赋予其商业服务、文化经营、生活休闲等功能，打造历史文化特色功能片区。

2.1.3 引入市场实施主体

在积极争取上级奖补资金的同时，引导社会资本和智力参与社区服务设施改造和运营，激活老旧小区造血功能，通过公开招标，引入国有企业组织实施老旧小区改造。在春秋阁老旧小区改造项目中，由于建成时间较长、配套基础设施老化陈旧、公共服务缺项较多，群众改造意愿强烈，在改造方式上，采取“EPC+0”模式，实行设计、施工、运营一体化运作，在改造内容上，实施微更新及局部拆建等21 项改造，按照完整社区的理念打造“十五分钟生活圈”。通过盘活小区内的公共资源，激活老旧小区自身造血功能，实现收支平衡、良性发展。

2.1.4 建立改后长效机制

按照“政府引导、镇街主导、业主自愿”原则，对于完成改造的老旧小区，在征求业主意见的基础上，引入专业化物业服务管理，做到“改造一个、管好一个、示范一个”，实现“不仅改得好，也要管得好”的目标。在实践当中，探索出了3 种城镇老旧小区物业管理模式：①社区直接经营管理。由社区成立物业服务企业，进行收费实施物业管理。例如，馍馍庄北区在街道办事处和社区党总支的牵头下，依法注册成立了物业服务企业，按照较低的标准收取物业服务费，执行一星级物业服务标准，和没有物业时相比小区环境变得干净整洁、秩序井然，群众满意度较高，主动交费的意识显著增强，物业服务收费率达到90%以上。②由社区改造后引入专业物业管理。由社区居委会投资对老旧小区进行改造，改造后引入专业物业服务企业参与管理。例如，馍馍庄南区由社区居委会投资实施门禁系统、电子监控等方面的改造，为开展物业服务提供基本条件，然后公开选聘物业服务企业进驻服务，开展日常管理。③采取“以新带旧”“相邻合并”。承接新小区的物业服务企业，通过帮带、合并周边规模较小的老旧小区，为其提供物业服务，解决部分老旧小区因规模较小无法引入专业化物业服务的难题。例如，特殊教育学校宿舍是一个只有两排楼的老旧小区，通过周边新建小区“以新带旧”“相邻合并”的方式获得了专业化物业服务。

2.2 经验教训

2.2.1 同步改造协调难

城镇老旧小区改造涉及多个主管部门和专营单位，按照城镇老旧小区改造工作的有关要求，专营设施改造应当与城镇老旧小区改造工作同步规划设计、同步施工改造、同步交付使用。但是，专营设施多为央企单位，协调难度较大，在改造计划、工程进度、配套资金等方面很难实现同步[3]。甚至，个别专营单位对城镇老旧小区管网改造工作重视程度不够，工作启动晚、推进慢，有推诿等靠的现象，专营单位管网改造滞后，对城镇老旧小区整体改造效果影响较大。

2.2.2 影响工期因素多

城镇老旧小区改造不同于“大拆大建”的城市增量开发模式，更加注重在现有基础上提质增效。改造施工是在现状小区内实施，现场场地有限，施工空间受限，人员、设备进场作业面较窄，对施工组织和现场管理要求高。在改造施工过程中，不可避免地会对小区居民生活产生不同程度的影响，白天影响出入，晚上影响作息，施工时间受到限制，有效施工时间变少。同时，改造施工直接面对居民，部分工作还需要小区居民的配合，因居民需求多样性、复杂性造成施工停滞甚至变更改造内容的现象时有发生，对改造进度影响较大[4]。

2.2.3 改造资金筹措难

城镇老旧小区建成时间长，公房、房改房、商品房混杂并存，权属类型多样，产权结构复杂，基本上包涵了我国住房制度的演变进程，而且大部分没有物业维修基金[5]。大部分城镇老旧小区缺乏自我造血功能，盈利点不足，改造资金筹集渠道单一，资金主要来自各级财政、地方专项债、政策性银行贷款，市场化运作不成熟，社会资本投入力度不够。例如，滕州市2021年城镇老旧小区改造中，各级财政资金占比达到95%以上，城镇老旧小区改造高度依赖政府投入。

3 对策建议

3.1 整合项目资源库

与大城市相比，中小城市特别是区县级城市，城镇老旧小区改造整体规模小，单个改造小区规模更小。如滕州全市符合改造条件的老旧小区共计184 个，约400万m2，涉及居民4.28 万户，不足大城市一年的改造量，其中百户以下的老旧小区占比过半数。但是，根据各级政府关于城镇老旧小区改造的要求，改造涉及内容一样繁多，基于中小城市老旧小区改造的特点，需要在全域范围内，统一编制城镇老旧小区改造实施方案。按照居民自愿、自下而上的原则，对老旧小区进行全面调查摸底，生成城镇老旧小区改造项目储备库，根据项目成熟度拟定改造时序，形成城镇老旧小区改造年度计划。同时，将城镇老旧小区改造同棚户区改造、城市基础设施建设、历史文化街区保护等城市更新的其他任务目标有机结合，因地制宜确定改造标准，对位置相邻、特色相近、产业相关的老旧小区进行整合，科学划分为多个片区，组成老旧小区改造规划总图。将每个片区作为一个整体，片区内各类资源统一打包、统一招标，片区内所有老旧小区同步设计、同步改造，避免出现优势小区抢着干，弱势小区无人问的现象。在改造过程中，要按照“最多挖一次”的要求，实现专营设施联动同步改造，建立城镇老旧小区改造同水、电、气、暖等专营设施改造协调机制，整合政策、整合资源、整合资金、协同配合，推动专营设施与城镇老旧小区同步设计、同步改造、同步验收，改造后由专营单位统一接收管理。

3.2 建立资金储水池

资金是保障城镇老旧小区改造顺利实施的重要保障。首先，用好“源头活水”。中央、省、市各级奖补资金是城镇老旧小区改造的“源头活水”，通过发挥奖补资金的引导作用，吸引企业和社会资本以市场化方式投资参与城镇老旧小区改造运作，对老旧小区和社区公共服务设施进行改造、建设、运营，平衡当前投入与未来收益，培育形成相对稳定现金流，实现收支平衡、良性发展，发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用。其次，多方“调水蓄水”。通过政府引导，统筹民政、文化、卫生、体育等各类政策资源，整合专项贷款、专项债券、专营单位等各路改造资金，形成城镇老旧小区改造资金池。鼓励房地产开发企业、原产权单位持有的低效用地、既有建筑，通过盘活再开发、功能转换再利用等方式产生的资金，平衡改造资金。除此之外，还要挖掘“长流细水”。在有条件的城镇老旧小区内新建、改扩建经营性服务设施、改造盘活小区内的公共资源，利用便民设施租赁、经营租赁权、停车费、广告费、充电桩、智能快件箱等方式激活小区自身的造血功能，促进小区运营维护内部平衡，实现自我管养，保障小区面貌持续改善。

3.3 构建社区生活圈

社区是满足人民群众日常生活需求的基本单元。在社区范围内，公共服务设施共建共改共用共享，对照建设完整居住社区的理念，通过改造再利用、开发再建设、转换新业态、变换新功能等多种形式，新建、改建、扩建公共服务设施，在医疗、托幼、教育、体育、商业、养老、文化等方面满足人民群众日常生活需求。同时，要深入发掘塑造城镇老旧小区特色风貌，按照“一区一品”、精准定位，通过融入社区文化、地方风貌塑造文化特色，通过保护利用历史遗存、古树古建塑造历史特色，通过增设养老、抚幼、助餐等服务设施塑造功能特色。

3.4 实现管理全覆盖

建管并重、长效管理是城镇老旧小区改造的目标要求。引导城镇老旧小区改后管理与社区治理、物业服务提升、“红色物业”创建相结合，推动城市管理、物业服务、党的组织进入社区，发挥社区党组织、物业企业、业主委员会的优势互补作用，推进党的领导、居民自治和专业化物业服务有机融合。对具备条件的小区，推行市场化、专业化的物业管理服务；对不具备条件的小区，由社区党支部和居委会接管小区管理事务，导入“红色物业”，实施以保洁、保安、保绿为主要内容的基础性物业服务，逐步形成党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的社区融合治理体系。同时，建立城镇老旧小区物业管理奖补机制，鼓励房地产开发企业、物业服务企业通过“以新带旧”“以大带小”等方式参与城镇老旧小区物业管理。

4 结语

城镇老旧小区改造是重大的民生工程、发展工程，对于推动城市结构优化调整，转变城市开发建设方式，实现内涵式发展具有重要意义。但是，城镇老旧小区改造点多面广、专业性强、实际情况复杂多变，再加上部分小区建造时间长、规划设计存在缺陷，可改造空间小、可利用资源少，有些小区改造后也难以满足居民需求。因此，通过实践探索不断积累城镇老旧小区改造经验，持续创新城镇老旧小区改造模式、改造内容，进一步丰富城镇老旧小区改造典型案例库，对于高标准推动城镇老旧小区改造提质增效，改善居民居住环境，不断实现人民群众对美好生活的向往具有重要意义。