特色优势与共性优势相结合的基层治理实践样本——武汉市昙华林社区党领导“五区同创”模式解析

◎郑未怡 李俊伟

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，要坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。党的十八大以来，这一机制作为一个“接近于开放性的制度创新要求”[1]，经由全国各地的探索，形成了诸多颇具特色的实践成果，如北京市党组织统领“街乡吹哨、部门报到”模式、上海市“项目式协同治理”模式、天津市“战区制、主官上、权下放”模式等。因此，有必要总结这些基层治理创新模式的经验与规律，进一步完善党领导基层治理的机制。

一、引言

立足于基层治理的现代化转型，通过文献梳理可以发现，党领导基层治理的许多创新模式都是基层在解决现实困境时的尝试与探索。可及的总结性文章大多是基于“问题视角”，从现存短板入手，研究如何实现党建与社会治理的耦合、如何实现社区党建的主体补位、如何变“嵌入”为“嵌合”、如何弥合“应然”与“实然”之间的差距等，从而分析党建引领基层治理的改进空间与路径取向。可以与此思路相补充的是社会工作实践与研究领域中逐渐发展起来的优势视角[2]。这一视角是在反思问题视角的基础上发展起来的，主张以积极正面的态度与方法发现研究对象的内在要素和优势资源，使研究对象从困境与问题中挣脱出来，聚焦和重组其潜能优势，最终达到理想状态。其基本理念包括四个核心观点：优势，每个个人、团体、家庭和社区都有独特的优势；赋权，要帮助个人、团体、家庭及社区发现并丰富其资源与优势；成员资格，对话和互动能够确认个体的成员身份，成员资格会带来成员的认同、尊重和责任；抗逆力，遭遇困境仍然能保持自我纠正、自我回弹的能力。国内有学者将此视角与社区治理相结合，指出要从社区的主体性优势出发，基于社区及居民的独特性资源，运用优势治理促进治理创新。[3]着眼于提升基层党组织的政治功能和社会治理效能，优势视角与党领导基层治理的实践与研究具有契合性，在社区治理中，着眼于社区内部的主体性优势，充分挖掘自身优势资源，自觉运用自身优势促进治理创新，能够充分发挥并激活社区的特点特长与优势潜能，以此促成有特色的社区善治格局。

二、优势视角下昙华林社区党领导“五区同创”的实践

作为本文分析对象的湖北省武昌区昙华林社区“五区同创”模式的实践探索，是我国基层治理的一个典型代表。第一，它是一个综合性社区，“五区”即为景区、街区、社区、校区、园区，既是承载生活功能的居住区，是具有经济功能的景区、园区，也是具有教育功能的校区。第二，它是一个开放式社区，既有行政边界的限定性，也有地域意义上的半封闭性、人口意义上的流动性与非排他性。第三，它是一个包容性社区，文化上古城文化、宗教文化、辛亥文化、红色文化相互渗透，建筑上高宅大院与平房巷屋、教堂学堂与商铺摊位并存，人口上居民、商户、游客、师生等和谐共处，传统与现代、历史传承与文化创意等多种元素相辅相成、融为一体。第四，它是一个老社区，拥有600多年的历史，既有丰富的历史文化资源，也有着丰富的社区情感资源。鉴于这种独特的“复合”性，昙华林社区治理的发展过程包含了推动基层治理变迁的诸多动力机制与要素，蕴含着基层党组织与社会融合的机制，从优势视角出发，深入剖析这一模式的运行机理，以期为其他地区推进党领导基层治理机制提供可参考的经验与思路。

（一）“五区同创”模式的缘起

党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列关于社区治理工作的新观点，“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’”[4]，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[5]。社区是社会最基本的治理单元，社区的治理能力是国家治理能力的最微观呈现，而党的领导是社区治理攻坚克难的关键机制。党以基层组织建设引领基层治理、以基层党的建设质量提升基层治理绩效是推进基层治理现代化、巩固党的执政根基的必然要求。

近年来，在党引领基层治理相关制度安排的推动下，昙华林社区党委结合社区的历史文化资源与社区工作实际，以建设“红色昙华林、繁荣昙华林、文化昙华林、美丽昙华林、温馨昙华林”为目标，设计“516+N”工作法（“516+N”工作法即通过搭建双层五级架构，坚持一条主线，创新六项机制，实现融合发展）并实现制度化。本文将之归纳为基于包容优势的一体化整合机制、基于文化优势的思想凝聚机制、基于情感优势的共同体维系机制。

（二）基于包容优势的一体化整合机制

面对观念和体制、阶层与群体、规范与规律等结构要素的变迁，人口的异质性、行为方式的多元化、社会需求的多样化必然要求现代化的社区治理要具有包容性、整合性。与较为单一、封闭的社区不同，由于长期处于“多元共处、和而不同”的环境中，昙华林社区具有较强的包容性，不仅能够保留老观念、老行为和老规范，也能不断地吸纳新观念、新要素和新方式。这种吸纳多元力量、整合多元力量的先天优势，能够将分散的各种要素进行有效的一体化整合。此外，在“五区同创”的发展目标下，能够更好地实现在党引领下的行政功能、市场功能和社会功能的功能整合，满足社区居民的政治需求、经济需求、政治需求、文化需求等“复合性”需求。

一是组织架构的一体化。目前，昙华林社区党委通过延伸党组织“臂距”的方式不断提升社区党组织的领导力和覆盖面，形成了以社区党委为核心、辖区内各单位和行业领域党组织等各类组织共同参与的共建共治格局，将传统社区党建由社区党组织的“独角戏”变为各类基层党组织共同参与的“大合唱”。组织设置横向到边，与辖区内其他党组织、下沉党员单位开展共建，通过阵地共享、活动联办、资源联合等方式实现区域之间的党建协作。工作部署纵向到底，从全局角度将党的组织渗透和下沉到最基层，搭建了“街道党工委—社区党委—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”五级实体党组织架构和“街道大工委—社区大党委—小区综合党组织—楼栋在职党员党小组—在职党员中心户”五级区域化组织架构，确保五级联动的齐心发力。在实际操作中，两委班子将任务传递到小区党支部，小区党支部又将任务细化具体到楼栋党小组、党员中心户，层层落实、齐心发力使各项工作得以落地执行，使党建成为看得见的战斗力、凝聚力和创造力。

二是职能运行的一体化。党的十九大报告指出，基层党组织要成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展”的坚强战斗堡垒，面对“五区同创”随之而来的繁多治理事项，昙华林社区建立了“一中心、多站点”的社区党群服务中心，职能涵盖党群服务、政务服务、社区管理服务、生活服务、健康服务、文化服务、志愿帮扶服务、百姓顾问服务、社会综合治理服务等。这种集“议事厅”“调解室”“孵化器”“服务站”“昙课堂”“阵地网”为一身的复合型职能机制，既为党对社区治理工作的全面领导提供了条件，也为社区党组织更好地服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员奠定了基础。

在具体实践中，“帮你建组织”“帮你搭平台”“帮你解难题”“帮你树形象”一系列活动展现了社区党组织由传统的以管控、命令为主的领导方式，转变为合作、协调、服务为主的引领方式；“政企间的服务圈”“企业间的朋友圈”“商居间的公益圈”的打造，证明了社区党组织的领导能力能够促使资金、技术、人才、物资、信息等生产要素资源加速流转；“组织居民自治—开展便民服务—打造社会组织—带动居民就业—促进街区发展”的方式，开辟了社区党组织领导下将居民自治小组培育为内生型社会组织的路径，走出了一条发展共商、民生共议、难题共解、和谐共建的社区治理道路。

（三）基于文化优势的思想凝聚机制

将以人民为中心的理念贯彻到社区，居民是社区的核心，“服务居民、造福居民”是城乡社区治理的出发点和落脚点[6]。社区治理本质上是解决好居民生活中存在的困难和问题，围绕居民日常生活中的思想行动展开工作。而文化正是通过塑造人们的思想而影响人们的行为，社区文化既源自于最基层的人民需求，也能引领社区生活，具有超越法律、行政等强制性手段的功能，能够协调人际关系、消弭社区矛盾、打造精神共同体。

与新时代的城乡社区居民不断增长的思想文化需求相比，新时代的社区治理必须承担发展社会主义先进文化、满足人民群众思想文化需求的双重使命。党引领基层公共文化建设，是做好社区的思想政治工作、组织和凝聚群众、整合与号召群众的重要方式。与其他社区或是需要以挖掘历史故事为载体推进文化建设，或是把文化建设理解为物质性文化资源建设不同，文化之于昙华林，不是点缀或装饰，而是可以从日常生活中感知的核心元素，丰富的文化底蕴使昙华林社区在党引领思想文化建设上站在了一个高起点上。

一是附着于物质文化资源的思想凝聚机制。物质文化资源是“以文化人”的重要载体。历史已经证明，党的思想凝聚能力并不是来源于简单生硬的说教，正如习近平总书记所说“让历史说话、让文化说话”。昙华林的历史是中国近现代史、中共党史的一个缩影，在省、市、区一以贯之坚持文化立足的政策不动摇的长远规划与居民自发的保护下，昙华林不仅保留了历史悠久的实体建筑，也保留了近代以来丰富的“红色”物质文化资源；不仅没有出现大规模的在地居民外流、当地文化遗迹损坏或遗失等现象，更是以多处革命活动旧址、爱国主义教育基地凝聚起社区治理的精神养料。社区在党委的领导下，通过打造历史文化陈列馆、近代教育博物馆、城墙博物馆等特色街头博物馆，加快构建基层公共文化服务体系，真正实现红色文化“像空气一样无处不在、无时不有”，以红色文化引导人、培养人、陶冶人。

二是融入日常交往之中的思想凝聚机制。精神文化资源是“寓情于文”的生动素材，生活世界中的文化意识和文化记忆具有整合作用。安东尼·吉登斯认为，建立在行动者价值理解基础上的文化整合与建构在利益交换基础上的系统整合具有同等地位。昙华林在历史传承与文化传承的过程中形成了自身独特的集体文化意识和文化记忆。在具体实践中，一方面展示街区历史文化的过程就是一个宣传社会主义核心价值观、营造社会正能量的过程。在社区党委的领导下，已经通过联合拍摄微电影《昙》、历史文化建筑宣传片，开展“百年同心·百人同寻红色根”等活动，掀起了社区学党史、赞党恩、颂党情的热潮。另一方面，社区保护、挖掘红色文化资源的过程也是一个坚定理想信念、加强党性修养的过程。在社区党委的领导下，“墨舞昙花书画社”和10支红色寻根队立足于昙华林人文历史故事，在社区生活中形成共同历史与传统、共同记忆与风俗。这不仅是形成更和谐的社区人际关系、更普遍的社区认同的有效途径，更是培育“向上向善向美”社区精神、增强社区治理成效的社会资本。

“为了不忘却过去，一个共同体必然不断诉说它的故事，它的构成性经历；而在这样做的过程中，也便树立了许多体现和表征过共同体意义的男女楷模。”[7]居民在具有集体文化意识和文化记忆的社区中成长，也是在适应社会变迁的基础上对理想信念和价值共识的自我再阐释与再生产。这种与时俱进的文化传承不仅不会削弱这些历史文化的影响力，反而能够使这种思想文化意识与思想文化记忆更加牢固地与社区共存，作为一种共同的“情境定义”维持社区的秩序与均衡。

（四）基于情感优势的共同体维系机制

“社区”概念有着“共同体”的意涵，揭示了社区之中人与人之间的亲密关系、人对社区的归属感与认同感是社区的核心。相关的研究指出，人情、关系仍然是社区融合的主要动力。“讲人情”背后蕴含着一种带有传统色彩的整合机制：基于情感认同的共同体塑造。社区党组织是党的工作在城市的“神经末梢”，是党联系群众的重要纽带与桥梁，在城市社区的发展和演变中，如果能够通过较多的社会交往建立起党群之间的情感联结，有助于打通党员干部联系群众、服务群众的梗阻，解决社区集体行动的困境。

与外来人口占比较多的“陌生人”社区、“半熟人”社区相比较，昙华林社区具有“熟人”社区的特点。社区保留着关系社会和情感社会的特点，邻里关系较为融洽，基层党组织具有组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的先天优势。调研中发现，昙华林社区的党群关系较为密切，基层党组织能够较好地在情感沟通、关系协调的基础上实现“弹性”治理，能够更加精准地聚焦社区群众的操心事、烦心事和揪心事，能够切实做到哪里有需要、哪里就有党的力量。

一是促进社区邻里之间多种形式的互动，建构社区情感共同体。共同的社区活动能够发挥社区群众的主体性及“人”的情感性，社区党委以丰富多彩的社区活动为载体，以回应群众情感需求、增进群众的认同与互信为目标，通过共同话题塑造社区的群体身份与集体情感，融入温情、亲情、关爱、友善等情感元素，持续激发社区群众的情感共鸣与情感认同。在具体实践中，社区党委通过持续开展中秋“浓情聚昙华”千家宴活动，增强了社区群众在心理上、精神上与社区的情感联系，凝聚起浓浓街坊文化情；通过开展“以物换爱”系列活动，组织居民、商户集中捐赠、现场拍卖自家闲置物品，筹集善款用于社区高龄老人生活物资采买，实现闲置物品社区范围内循环利用，营造关爱互助的街坊文化氛围；注重传承民俗文化，以文化传承作为重点特色项目，通过举办“江城手艺人”昙华林非遗手工艺术展、打造社区非遗文化展示厅、组织非遗大师为居民授课等，不仅吸引了社区群众，而且打造了特色名片，实现了居民、游客等之间更为广泛的人际交流与互动。

二是增加社区群众参与社区治理的机会，建设基层治理共同体。社区治理要求社区群众从惯常的弱参与进化到高频高质量的强参与，建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系。社区居民能否积极参与社区活动，是“自治”程度的呈现。从调研中来看，昙华林社区居民参与社区治理的程度较深，在社区党委的领导下，无论是本地居民、外来定居者、外来商户、学校师生等参与社区治理的频度和深度都超过了一般的社区。在具体实践中，一方面，社区党委充分发挥自身的组织动员能力，以昙华林商户联合工会、昙华林商户互助中心为中心，以“社区领头雁”“社区人才库”“红色带头人”等培育计划为枢纽，以“文明商户”“十佳老街坊”等先进典型为模范，常态化衔接商户、居民等社区群众，共同实现对公共事务的有效管理。在新冠肺炎疫情防控期间，“老街坊邻里关照服务队”化身“阳台喊话人”，在自家阳台上开展防疫宣传、文明劝导，体现了良好的共治性。另一方面，社区党委建立了制度化参与平台，社区“两委”成员、“两代表一委员”和居民、商户、辖区单位代表等共同组成协商议事会，高效运作“协商在一线”工作机制；在无物业公司管理的小区积极开展居民自治，充分发挥居民自治小组作用，成立冷师傅工作室，由居民担当物业管理员；利用“开放空间”会议技术，充分激发居民主体意识，全方位打造“家门口的议事厅”，高效解决古韵昙华林文化广场建设、马道门小区管理、“错峰停车”管理等治理难题。这种发展共商、民生共议、难题共解、和谐共建的社区治理方式，使得社区中的“原住民”与“外来人口”都能够在参与社区治理的活动中获得归属感和满足感。

三、昙华林社区党领导“五区同创”的经验启示

从优势视角出发，昙华林社区以“五区同创”为切入口，充分发挥自身的包容优势、文化优势、情感优势，探索出一条经由党委政府高位推进、充分激活社区群众内生力量、“无缝”联结党群关系，最终形成社区协同共治格局的有效路径。这种模式的探索契合了党的十八大以来关于加强和创新基层治理的要求，证明了从自身优势出发，探索适合自我发展的治理路径是基层治理现代化的题中应有之义。

（一）基于自身优势的“一张蓝图绘到底”

党中央一再强调，社会治理要加强源头治理，解决源头性问题。社区治理需要充分结合本区域的现状和特点，在源头上研究制定社区的发展规划、系列配套制度、整体性解决方案和具体实施方案，确保社区治理的规划性、长效性。

区别于建了拆、拆了建的老旧社区，昙华林社区在维护、改造和更新过程中，始终尽最大程度保留建筑特色与历史原貌，并无大规模地破坏和拆除工程；区别于“重商业、轻文化”的历史街区，并没有出现只精修其表而怠修其里，从而导致商业气息过盛、发展活力不足和文化氛围缺失等问题，依然保留着明显的历史发展轨迹和真实的居住功能。这一成果来源于“为人民负责、为历史留根、以文化为魂”的总体思路和设计。依据武汉市的整体发展规划和昙华林作为文脉之根和文化名片的发展定位，省、市、区三级党委政府提出昙华林社区治理的基本思路，即始终坚持党对社区治理的领导，秉着“对历史文物的敬畏之心”“保护文物也是政绩的科学理念”[8]。领导班子成员始终坚持明确的发展观、事业观，立足昙华林的长远发展，一张蓝图绘到底，按照原住居民的生活方式，对老建筑进行政府引导式改造，挖掘区域历史文化，实现历史文化和老街巷老居民和谐共生。不仅没有在社区现代化的进程中失去特色和个性，而且结合历史文化保护与经济社会发展，扎根地方性文化资源，利用地域特色发展传统文化创意产业，实现社区文化资源向社区文化资本的顺利转换。

因此，在社区治理中，要始终坚持党的领导核心地位和统筹协调功能。首先，明确支撑社区生长和发展的基本特征和基础，要以历史背景、发展水平、社区特征来界定社区治理的综合指标，研判社区治理的发展方向，探索因地制宜的社区治理方案。其次，社区治理不能一蹴而就，而是一项可持续、跨世代的集体行动，需要党委政府有一个长时间的治理蓝图，需要党员干部具有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，一任接着一任干，从而使治理的持续性得以可能实现。

（二）基于内生力量的社区自我发展能力

在基层治理中，人民群众不是被动的接受者，而是积极的参与者、合作者、监督者，甚至是决策者。群众路线是党的工作路线，深入群众、融入群众、依靠群众是党领导基层治理的必然要求。社区群众是社区治理的主人翁，只有最广泛地动员群众积极参与社区治理，才能聚民意集民智，真正实现基层治理的“善治”；只有把党的政策转化为群众的自觉行动，充分挖掘与激发群众的内生力量，再通过党建引领补足其所需具备的能力，才能增强社区的自我发展能力，形成党领导下多方参与、共同治理的生动局面。

在昙华林社区的具体实践中，通过结合自上而下的推动和自下而上的参与，围绕社区文化、社区经济、社区卫生等主题，已经形成了以党员为引领，社会工作者和社区工作人员为主体，居民和商户共同参与的社区工作新格局；通过社会化、市场化、行政化的手段，形成了“党+专业力量+居民+商户+志愿者”的治理模式。从培育“带头人”过渡到动员居民共同讨论和制定社区服务项目方向，从调动社会组织、专业力量参与规划设计，逐步过渡到居民自发参与治理，自治范围、自治内容、自治渠道的拓展不仅丰富了居民的日常生活，也激活了社区治理的内生型力量。

因此，在社区治理中，要充分意识到为社区群众提供服务、提高服务能力只是基层党组织的初级职能，根本的是党要引领群众的力量，让群众动起来，改变社区党委单打独斗的状况，建立起多元融合的共治机制，最大限度地组织、依靠一切内生力量真正融入到社区的各项工作中来，共建美丽家园、美好生活。

（三）基于人民群众“获得感”密切党群关系

基层党组织既具有密切党群关系的天然优势，也具有密切党群关系的政治责任。党领导基层治理要以密切党群关系为指向，以人民群众的获得感为重点，将基层党组织打造为密切党群关系的桥梁纽带和战斗堡垒。社区是群众生活的支撑点、聚集点，也是各种社会矛盾的聚焦点，面对基层社会组成结构、思想观念、利益诉求等复杂多元的特点，如何协调利益关系、凝聚社会共识成为基层党组织密切联系群众的难点。

在昙华林社区治理中，尽管已经拥有了较好的党群关系基础，社区党委依然以社区治理成果的共享促进社区群众的获得感，让“获得感”具体化为社区群众生活中的改变，表现较为明显的有：党群服务中心的共享，党群服务中心的打造是多元主体共同努力的结果，在使用时是以共享为原则的。既是社工学院、办公场地，也是社区群众的活动场所。治理成效的共享，社区环境取得了较为明显的提升，社区环境的便捷、美丽惠及整个社区、全体居民。

因此，在社区治理中，要把处理好党与群众的关系作为提升基层治理水平、夯实党的执政根基的根本命题。基层党组织是党联系群众的“最后一公里”，具有解决群众最关心、最直接、最现实问题的优势，要充分发挥基层党组织在联系群众、组织群众、服务群众和动员群众方面的优势，将基层党组织的建设重心放在为社区群众提供精准服务上，在倾听民声、了解民意、反映民情、代理民诉、化解民怨中增进社区群众的获得感，让基层党组织成为联结民心、聚集民意、凝聚民力的中枢，真正获得人民群众的认同与信任。

四、结语

以昙华林社区“五区同创”模式为例，从优势视角出发，能够看到党领导基层治理并不是一个“一刀切”、自上而下的制度安排。基层治理的创新既要来自于外部支持，更来源于基层内部的自我建构，立足于社区的自身优势，积极创造条件因地制宜地进行社区治理，这是基层治理现代化的发展方向。

一般而言，社区在探索党领导基层治理的模式时通常具有两类优势，一类是社区具有的共性优势，即党的全面领导带来的组织优势与整合优势；另一类则是社区基于自身禀赋的特色优势，或是自然资源优势、或是人文资源优势。这两类优势共同支撑着党领导基层治理的具体实践，在党领导基层治理的具体实践中涌现出来的创新模式，充分展现了基层党组织基于自身禀赋优势的积极探索，是一个基于自身优势的自我赋能、增能过程。此外，优势视角需要与问题视角相结合，共同助力基层党组织在领导基层治理的探索中少走弯路、探索新路。基于此，从优势视角出发，能够比问题视角更容易发现各类基层治理创新模式的可复制性，不仅有助于将本地区的基层治理优势转化为可借鉴、可操作的成果，也能为基层治理现代化乃至国家治理现代化的制度探索提供更具有适用性的案例。■

[注 释]

[1]黄晓春.党建引领下的当代中国社会治理创新[J].中国社会科学，2021（06）.

[2]丹尼斯·赛勒比.优势视角——社会工作实践的新模式[M].李亚文，杜立婕译，上海：华东理工大学出版社，2004：4.

[3]芦恒.后单位社会的“历史连续性”与基层社会的“优势治理”——基于东北棚户区改造后的思考[J].山东社会科学，2016（06）.

[4][5]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：134，127.

[6]中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[M].北京：人民出版社，2017：2.

[7]罗伯特·N.贝拉等.心灵的习性[M].翟宏彪等译，北京：三联书店，1991：231.

[8]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义文化建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：190.