全球城市国际人才集聚的经验与启示*——以新加坡、多伦多、阿姆斯特丹、慕尼黑为例

□ 王子立 刘永军 麦家和

随着全球以创新为驱动的知识密集型产业和创新型经济的发展，国际人才成为全球城市生产率增长和技术进步的重要推动力。随着决策者意识到国际人才在经济发展中的关键作用，越来越多的国家和城市通过重新设计其移民政策来争夺国际流动的人力资本，形成了全球人才竞争。[1]移民政策是全球城市吸引国际人才最主要的手段，被认为是影响全球人才流动的最重要和最有效的政策工具之一。在多项权威国际智库排名中，新加坡、多伦多、阿姆斯特丹、慕尼黑（后文以“典型全球城市”代替行文）4座新兴全球城市的综合和人才竞争力排名均靠前，已被公认为全球领先的新兴科技和创业中心，国际人才集聚经验丰富。因此，客观借鉴上述典型全球城市国际人才集聚的移民政策经验，对于打造全球人才创新高地、集聚国际人才、推动科技创新具有重要意义。

一、移民政策视角下的全球城市国际人才流动

（一）全球城市研究简述

全球城市（global city），又称世界城市，是指在社会、经济、文化及政治层面可以影响全球事务的城市。[2]全球城市的理论研究始于1966年，西方学界较早开始探析全球城市的概念、基本特征、功能与分类，以及可能的形成机制。全球城市对中国来说，还是一个比较新的概念，关于什么是全球城市以及如何建设中国的全球城市，无论在理论研究上还是规划设计上都处于初级阶段。中国学界引介了西方全球城市理论，目前关于全球城市的研究趋势逐渐转变为对全球城市个性而不是共性的研究，研究方法逐步从定性研究转向定量研究，研究重点也逐渐转移到国内主要城市如何迈向全球城市这一战略问题上，并从新的视角不断完善全球城市理论。[3]随着北京、上海、广州、深圳、中国香港、中国台北等区域中心城市具备冲击全球城市的经济实力和腹地资源，中国学界紧跟西方全球城市的新趋势，研判中国某些城市或城市群成长为世界级城市群或全球城市的路径与政策。[4]但是之前中国学界对于全球城市的研究样本选择多集中于纽约、伦敦、巴黎、东京等传统顶尖全球城市，对新加坡、多伦多、阿姆斯特丹、慕尼黑等移民背景深厚且后发潜力巨大的新兴全球城市关注相对较少。

（二）全球城市评价体系

全球领先管理咨询公司科尔尼（A. T.Kearney）与国际一流学者、智库机构联合发布的《2021全球城市指数报告》（2021 Global Cities Index），[5]旨在对全球大城市的国际竞争力与发展潜力进行系统评估。该报告由《全球城市综合排名》（Global Cities Index）和《全球城市潜力排名》（Global Cities Outlook）两部分组成。前者是对城市当前表现的综合评估，后者则是对潜在表现的前瞻性预测，二者分别评估了当前全球城市的现实表现和未来的发展潜力。从2015年至今，《全球城市综合排名》前四位一直被纽约、伦敦、巴黎、东京四座传统顶尖全球城市占据，只是排位略有交替。在《2021全球城市综合排名》中，新加坡（9）、多伦多（20）、阿姆斯特丹（22）、慕尼黑（26）四座后发新兴全球城市在综合城市排名榜比较靠前。北京（6）、上海（10）、广州（60）居中国大陆地区城市排名前三位。相较于城市综合排名，在《2021全球城市潜力排名》中，慕尼黑（3）、多伦多（8）、新加坡（10）、阿姆斯特丹（20）整体排名更为靠前，凸显这四座新兴全球城市蓬勃的发展潜力。广州则从2019年（65）、2020年（54），持续跃升到2021年（34），位于北京（23）、深圳（26）、上海（30）之后，居中国大陆地区城市排名第四。

欧洲工商管理学院（INSEAD）发布的较为权威的报告《全球人才竞争力指数2021》（The Global Talent Competitiveness Index 2021），[6]衡量的是国家（城市）培养人才、吸引人才、为人才提供成长机会和留住人才的能力，报告中排名靠前的国家（城市）通常是最欢迎国际人才的国家（城市），它被世界各地的政府、企业和人才专家用作选择的参考。该指数全球城市排名中新加坡（7）、慕尼黑（15）、阿姆斯特丹（16）、多伦多（21）都排位靠前，中国大陆地区城市里面，前9位为北京（64）、南京（76）、上海（77）、深圳（82）、杭州（88）、武汉（91）、苏州（92）、珠海（96）、广州（98）。上述排名虽不全面，但在一定程度上说明了我国城市全球人才竞争力指数有待提高，国际人才集聚的现状亟待改变。与典型全球城市相比，我国不少城市对国际人才的吸引力较弱，国际人才比例较低，应结合实际把吸引和集聚国际人才融合于城市发展作为突破口，聚焦于“引才、用才、留才”，打造全球人才创新高地。

（三）移民政策对国际人才流动的影响

根据科尔尼公司的定义，一个真正的全球城市的衡量标准是它吸引和留住全球资本、人才和理念以及长期维持这种绩效的能力。[7]正如加拿大多伦多大学城市研究专家理查德·佛罗里达（Richard Florida）所说：“推动创新和创业的不是工作或办公室的密度，而是人才的密度，特别是对于全球城市而言，这些人才必须来自全球。”[8]可见，人才是全球城市建设的核心要素，促进国际人才集聚已成为驱动全球城市建设的重要条件。提高全球城市的人才吸引力，有助于打造全球城市人才高地，推进全球城市建设进程并提高全球城市的竞争力和影响力。

国际人才是指以知识、技能和经验为主要手段，直接为其他国家或区域提供产品和服务的高层次人才。[9]国际人才包括外籍人才、回流人才（海外族裔人才、海外留学人才）和国际学生（外国留学生、外国大学生）。国际人才集聚不仅有利于人才之间进行交流，还能产生集聚效应，推动区域创新发展。[10]本文所指的国际人才集聚，即吸引和留住国际人才。国际人才集聚能够显著提升区域创新能力。国际人才流入为区域带来了国外专业领先技术，促进了区域创新，同时通过与本地区人才的交流与合作，提高了本地区人才的专业水平，从而提升了区域人力资本的质量；与此同时，不同背景的国际人才还为区域带来了多元的文化，文化的多样性激发了区域创新活力。[11]

全球城市的兴起是一个要素流动与集聚过程，特别是人才、知识、资本、技术、制度、信息与创新的全球流动与汇聚。要素集聚是全球化经济一种特有的资源配置方式，它构成了全球化经济的基础特征。进而，国际人才呈现明显的全球特征并具有高速流动性，就成为全球城市最明显的社会结构特征。[12]在国际人才的流动过程中，如何引导国际人才的流向以及如何影响国际人才流动的意愿显得颇为关键。人才跨国流动是人力资本在世界范围内的重新配置，因此，必定会受到各国对人才控制程度与政策的影响，即人才跨国流动规模必然会受到各国移民政策的影响。[13]有研究表明，一国的移民政策与国际人才流入有显著的正相关关系。相比于短期项目交流和留学交流，移民具有长期性和稳定性，是世界各国竞争国际人才的最主要目标。[14]本文认为，足以影响国际人才流动的移民政策主要包括工作签证政策（吸引）和移民融合政策（留住）。一方面，宽松、开放、有吸引力的工作签证政策可以有效地激励国际人才流动，作为外在因素推动国际人才流动；另一方面，积极有效的移民融合政策能够促使国际人才加深对迁入地文化、制度、环境的认同，增强认同感和归属感，作为内在因素引导国际人才流动。典型全球城市即通过外在的签证政策激励提升国际人才的内在融合认同，双管齐下，内外联动，较为成功地实现国际人才集聚。由此，本文在移民政策视角下对典型全球城市国际人才集聚经验的分析主要从工作签证政策和移民融合政策两个向度展开。

二、工作签证政策视角下典型全球城市（国家）①国际人才集聚的经验

典型全球城市发展定位皆为全球创新中心与科技中心，为打造更具活力的科技创新生态系统，需要努力扩充人才库，为此实施了许多有吸引力的工作签证计划，通过简化工作和居留许可流程，降低永久居留门槛等方式，使城市对国际人才更有吸引力，以便他们迁入、发展、创业。

（一）技术移民政策瞄准高端创新人才

典型全球城市技术移民政策突出人才引进高端化趋势，纷纷通过简化移民程序、便利转换永久居留以及提高审批效率等方式吸引、网罗国际高端创新人才。

为帮助新加坡科技公司雇用高技能外国人才，2020年1月，新加坡政府启动了Tech@SG计划，该计划由新加坡经济发展局和新加坡企业发展局共同管理。在该计划中，经济发展局负责提升新加坡作为投资和商业中心的地位，企业发展局负责支持该国中小型企业的发展。符合此计划条件的公司有资格获得最多10个新的就业准证（employment pass）指标以雇用高技能外国人才，有效期最长为2年。Tech@SG计划还支持就业准证的更新并允许最多延长3年。[15]作为Tech@SG计划的扩展，新加坡经济发展局于2020年11月推出了科技准证（Tech.Pass），于2021年1月开放了这一全新工作签证的申请，旨在吸引来自世界各地知名和快速发展的科技公司的技术专家、创始人和高端科技人才。[16]科技准证让准证持证人可以享有更大的工作灵活性，工作身份转换灵活，能够参与广泛的商业活动而无须申请不同的准证。持证人可以在新加坡创办自己的公司，也可以一次受雇于多家公司，成为不止一家科技公司的董事和投资者。与其他工作准证不同，科技准证是独立签证，不与雇主关联，可以更轻松地在不同的雇主之间转换。新加坡政府希望科技准证计划能够产生“飞轮效应”（flywheel effect），进一步巩固其在该地区作为全球科技中心的地位。[17]科技准证有效期为2年，如果持证人达到续签标准，可以延长。这两个项目都旨在吸引快速发展的外国科技企业的相关人员和经验丰富的外国科技专业人士来到新加坡定居。

德国《专业人才移民法》于2020年3月1日生效，根据该法律，德国公司在从非欧盟国家雇用合格的专业人才时，能够向当地外国人管理局申请技术工人加速程序（beschleunigtes fachkräfteverfahren）。[18]在 该法律框架下，雇主可通过加急程序雇用或培训来自欧盟以外国家的专家，可以缩短签证、居留许可审批的时间，该加急程序同样适用于外国专业人才的配偶和未成年子女。

荷兰制订了各种工作签证计划以吸引来自欧盟以外的高级技术移民，最常见的计划是高级技术移民（kennismigrant）计划。该计划是一个简化的工作签证计划，使高级技术移民能够到荷兰生活和工作最长5年，免受语言学习要求，并有资格享有在5年内免除部分税负的高级技术移民福利。[19]不但高级技术移民不需要另行申请工作许可证，雇主还可以为其家庭成员申请居留许可。

作为《加拿大全球技能战略》和《临时外国工人计划》的一部分，加拿大全球人才签证（global talent stream）旨在帮助加拿大创新型公司快速雇用公司发展所需的外国高级技术人才（工程师、程序员、设计师），加快雇用进程。[20]该工作签证计划是一项可让有关人员进入享受快速申请通道的联邦移民计划，移民部门在10个工作日内审批，专为加拿大的创新公司设计，帮助其获得急需的高技能国际人才。

（二）创业移民政策持续增进吸引力

典型全球城市作为所在区域的创新与创业中心，均重视引入国际创业投资人才。为促进经济复苏，创造更多就业机会，典型全球城市针对投资创办企业的国际人才竞相出台更加有吸引力的创业签证政策。

新加坡创业准证（EntrePass）适用于希望在新加坡创业的外国商业专业人士和企业家，以支持其在新加坡创办或经营由风险投资支持或拥有创新技术的企业。创业准证相对于新加坡其他工作准证的优势是创业者可直接申请此签证，不需要由雇主代为申请。该签证不但申请门槛较低，没有规定最低收入申请门槛，申请人不需要被征收外国劳工税，并且不受外国劳工配额限制。首次申请创业准证有效期为1年，之后的每次续签期都为2年，理论上可以无限续签。但是，创业者必须满足新加坡人力部设定的标准，其中包括雇用的当地员工人数以及年度业务支出总额等方面的要求。如果创业准证持有人满足最低商业支出和创造当地就业机会的要求，可以为部分家人申请家庭团聚签证。[21]

加拿大政府通过创业签证（Start-Up Visa）吸引来自世界各地的创业者来到加拿大创业，并为他们提供发展业务所需的资金和支持。加拿大创业签证计划要求外国创新创业者与加拿大私人投资者（天使投资人、风险投资基金、企业孵化器）合作，以帮助他们创业，然后向合格的外国创业者授予加拿大永久居留权。外国创业者首先通过指定的加拿大投资者合作方支持的工作许可来到加拿大，然后在他们的业务启动并运行后有资格获得永久居留权，进而可以申请公民身份，申请该签证不但无须提供资金来源证明，也没有年龄限制，还可以被快速审核。[22]加拿大的创业签证计划让创业者有机会移民加拿大，但移民创业者必须证明他们的业务具有创新性，能够为加拿大人创造新的就业机会，并且能够在全球范围内竞争。

荷兰创业签证（verblijfsvergunning voor start-up）是为从欧盟以外国家来荷兰的创业者提供的临时居留许可，它给创业者提供1年的时间来开始他们的创新业务，但前提是必须接受商业经验丰富的荷兰“指导员”的指导，当创业者的产品或服务被认为具有创新性并得到“指导员”的认可时，才能给他们签发此签证。“指导员”会深入了解创业者的商业计划，并根据具体需求为创业者提供支持。[23]1年期满后，外国创业者如果符合条件可以根据自雇人士计划转换工作签证，以延长居留许可的期限。对于初创企业来说，不仅要为国际企业家设置专门的创业签证，还要放宽他们在国际上雇用高技能员工的限制，为他们设置便利的居留和工作许可政策。创新型初创企业为了发展，通常很快需要在国际上雇用具有特定行业专业知识、经验和技能的员工，为此荷兰政府亦配套有重要创业员工签证（essentieel startup personeel）。该签证于2021年6月1日开始试点，为期4年，根据该计划创业公司可以为最多5名外籍员工申请重要创业员工签证。

（三）国际学生政策面向未来储备人才

从公共政策的角度来看，吸引毕业后进入当地劳动力市场的国际学生通常被认为是最佳政策，因为此举将劳动力融入劳动力市场和技能资格认证产生的私人和社会成本降到最低。[24]典型全球城市都有全球顶尖或国际知名大学，新加坡有新加坡国立大学和南洋理工大学等高校，阿姆斯特丹有阿姆斯特丹大学和阿姆斯特丹自由大学等高校，慕尼黑有慕尼黑大学和慕尼黑工业大学等高校，多伦多有多伦多大学和滑铁卢大学等高校。以多伦多为例，多伦多大学在各种排名中常年稳居全球前20，多伦多所在的安大略省的其他五所高校则能够跻身世界前300名。滑铁卢大学拥有全球排名第15的计算机科学专业，其毕业生是硅谷公司第二大聘用高校来源。[25]不只是学校及学科实力强劲，多伦多高校国际学生的比例也比较高，如多伦多大学2021年注册的95 055名学生中，国际学生占24 691名。[26]很多典型全球城市大学对国际学生给予力度很大的优惠入学政策，如慕尼黑的大学自2013年以来就不对国际学生收取任何学费。可见，典型全球城市的大学依靠全球排名和专业实力，以及对国际学生优惠入学政策，吸引了大量国际学生的到来。国际学生被认为是潜在的国际人才，通常被各国视为“理想移民”，他们在求学时被东道国文化的同化被视为对其未来劳动力市场表现有积极影响，当他们毕业后选择工作地点时，获得签证的难易程度和费用会成为国际学生抉择的重要考量因素。因此，典型全球城市通过设置专门的工作签证政策，允许国际学生在学习期间实习或工作，并为他们毕业后提供身份转换和留下来工作的渠道和制度安排。

在加拿大指定学习机构（DLI）完成学业后，国际学生可以申请毕业后工作签证（Post-Graduation Work Permit），该签证是开放式工作签证，授予外国人在加拿大任何地方为任何雇主工作的自由，有效期为8个月至3年。与大多数加拿大工作签证不同，申请该签证不需要经过劳动力市场影响评估（LMIA） 。[27]该签证使符合条件的毕业生能够获得宝贵的加拿大工作经验，凭借在加拿大足够的工作经验，许多外国人有资格获得加拿大的永久居留权。对于许多该签证持证人来说，新冠肺炎疫情大流行的破坏和不确定性已经危及他们获得申请永久居留权所需的工作经验的机会。加拿大政府为鼓励国际学生在加拿大永久定居，对于在加拿大受疫情影响而持有已过期或即将到期的该签证的外国人，允许其从2021年5月6日起可以申请另一个新型开放式工作签证（new open work permit），有效期为 18 个月，允许这些国际学生留在加拿大继续寻找工作。[28]

荷兰非常重视为国际学生提供完成学业后在荷兰找到工作或创办自己的公司所需的机会和时间。专门设置求职年（Zoekjaar）签证允许来自非欧盟国家的应届毕业生和科研人员在荷兰临时居留长达12个月。获得荷兰高校本科以上学历或国际前200名非荷兰高校硕士学位以上的外国毕业生在毕业3年内均可申请求职年签证，这使得荷兰的外国留学生甚至可以在毕业后先回国一段时间，然后再回到荷兰找工作。毕业生个人即可直接申请此签证，不需要劳动合同。在这一年临时居留期间，毕业生可以自由进入荷兰劳动力市场从事任何类型的工作，而不再需要雇主为他们申请另外的工作签证。[29]持有此类签证的毕业生属于减薪标准，一旦在求职年找到工作，可以更容易地将求职年签证转换为高技术移民签证。

新加坡政府为了吸引高素质外国学生来新发展，向外国学生颁发工作假期准证（Work Holiday Pass），旨在吸引高素质外国大学生到新加坡工作。该计划旨在吸引年龄18～25岁（澳大利亚人为18～30岁）的外国在校大学生、研究生和年轻毕业生到新加坡实习，并鼓励他们完成实习后在新加坡正式工作。工作假期准证只限于来自主要发达国家或地区（澳大利亚、法国、德国、日本、荷兰、新西兰、瑞士、英国、美国、中国香港）的本科生或研究生。工作假期准证允许符合条件的大学生、研究生和年轻毕业生在新加坡工作和居留6个月（澳大利亚人为1年），对于可实习的行业没有限制。[30]

来自欧盟以外国家并具有受认可的大学本科以上学位的外国大学生通过申请德国求职签证（Visum zur Arbeitsplatzsuche），可以在德国居留最多6个月。外国留学生在德国成功完成学业后也可申请求职签证，可在德国临时居留长达18个月。[31]持求职签证在德居留期间，外国大学生和外国留学生不但可以找工作，还可以参加实习和专业培训。

三、移民融合政策视角下典型全球城市国际人才集聚的经验

国际人才的社会融合被视为促进国际人才获得永久居留权甚至最终归化的一个重要因素。吸引国际人才可能是全球城市人才发展的第一个主要因素，但留住并有效地将国际人才融入城市，对于确保国际人才产生的各方面利益长期存续至关重要。即使是高素质的国际专业人士和国际学生，往往也会因为语言障碍和缺乏对当地就业条件、生活环境的了解而在新的城市陷入困境。在典型全球城市，决策者均认识到国际人才的成功融入和对其权利的保障对于支撑城市的可持续发展至关重要。同时，促进国际人才成功融入全球城市的当地社会，有利于吸引更多优秀国际人才集聚。因此，为使国际人才能够快速在新城市安顿下来后及时专注于工作，典型全球城市通过制定融合战略统筹协调国际人才融合、设置专门机构全方位服务保障国际人才融合、开展多样化活动促进国际人才融合、借力数字化工具创新国际人才融合，提供多元化、全方位的服务保障国际人才及其家人生活需求，支持国际人才在典型全球城市顺利开启职业生涯。

（一）制定融合战略统筹协调国际人才 融合

多伦多有超过一半的居民出生在加拿大以外，被认为是世界上最具多元文化的城市之一，并因其良好的移民融合状况得到国际认可。为了信守多伦多的城市座右铭“多样性和我们的力量”，这座城市努力制定移民融合政策并实施相应项目、服务。由于认识到新移民成功定居的重要性，以及移民对多伦多的影响，2013年2月，多伦多市议会批准了第一版《多伦多新移民战略》，并于2021年5月出台第二版战略。[32]《多伦多新移民战略》是关于多伦多移民融合的框架和路线图，该战略旨在通过共享领导、更强大的协作以及更无缝和更协调的服务系统来改善国际人才的定居和融合条件，侧重于引导、规范市政府下属部门的移民融合相关的服务、职能和权力，以及在影响国际人才的问题上实现系统性变革所必需的协作和影响。

（二）设置专门机构全方位服务保障国际人才融合

新加坡在2009年建立国民融合理事会（National Integration Council），这一机构由来自政府、社区和私人部门的代表组成，是新加坡实施移民融合政策的主要参与机构。国民融合理事会与社区、学校、工作场所和政府的合作伙伴密切合作，帮助新移民了解新加坡独特的多元文化背景和规范，并与当地社区建立联系，促进社区、工作场所、学校和媒体的融合。[33]为增进国际人才对新加坡的历史和文化的了解，国民融合理事会为国际人才提供与社区进行有意义的互动的机会，与合作伙伴围绕社区服务、体育和文化活动开展融合项目。国民融合理事会与合作伙伴密切合作，设定可衡量的目标，如设定融合活动中本地和外国参与者的数量指标，并提高外国参与者对新加坡共同价值观的理解，这有助于促进社会融合和加深跨文化理解。例如，国民融合理事会和合作伙伴开发了文化遗产机构的学习之旅和社区之旅，帮助参与者更好地了解新加坡的不同社区。

多伦多新移民办公室（Toronto Newcomer Office）作为多伦多新移民定居和融合的主要执行机构，主要负责协调《多伦多新移民战略》和其他直接相关的政策和战略文件的执行，开展多伦多新移民日、新移民服务亭计划等融合活动。另外，多伦多新移民理事会（Toronto Newcomer Council）按地域在全市下设北部、南部、东部、西部四个分会，由多伦多市有移民经历的居民参与，能够广泛代表移民群体的背景和经历的多样性，具体包括年龄、性别、种族背景、能力、移民身份和在加拿大的居留时间。[34]之所以强调理事会代表的广泛性和多样性，是为了在理事会参与制定社区、区域和市政规划和政策时，能够最大限度地代表最大范围移民的声音和诉求。这种广泛的代表性反过来也有助于向最大范围的移民群体宣传和告知社区、区域和市政的规划和政策，起到政府与移民之间沟通信息的“桥梁”作用。

阿姆斯特丹外籍人士服务中心（IN Amsterdam），由阿姆斯特丹及其周边共8个城市的市政府、荷兰移民和归化局、税务局联合倡议，共同创建，为在荷兰生活和工作的国际人才（高级技术移民、国际企业家、科研人员和国际学生）提供一站式服务。服务中心致力于帮助减轻国际人才面临的移民行政流程负担，通过提供快速简便的行政程序，简化注册、申领等行政流程。服务中心的服务流程涵盖居留和工作许可证（包括创业签证）等多种移民手续、市政登记、高级技术移民30%免税津贴以及许多其他官方事项。除了协助国际人才办理在阿姆斯特丹定居所需的正式手续，包括在市政基础管理系统中注册、获得公民服务号码和获得居留许可，服务中心还提供开立银行账户、购买健康保险、寻找专门的医疗保健机构、寻找最近的日托中心等实际帮助，以帮助国际人才轻松融入阿姆斯特丹的生活。服务中心的工作人员提供信息和咨询服务，可以随时就各种主题解答疑问。服务中心定期举办免费的讲座与活动，涵盖医疗保健、税务和财务问题、创业、寻找住房、选择学校等，即时回答国际人才遇到的任何问题。[35]

为统筹实施移民融合工作，慕尼黑市政府社会事务部专设了跨文化工作办公室（Die Stelle für interkulturelle Arbeit），负责慕尼黑所有市民的融合，通过支持并建立管理网络、协会和组织，积极塑造慕尼黑社会的多样性以及市政管理的跨文化取向和开放性。[36]在慕尼黑市的整个移民融合体系中，跨文化工作办公室将跨文化导向和市政管理开放作为一项跨部门政策，通过与部门、跨部门任务部门（如妇女平等机构）、利益集团和代表（如移民咨询委员会）和独立机构合作，制定全市跨文化融合政策并推动其实施。另外，慕尼黑专门设置国际人才服务中心（Amiga-Career Centerfür Internationals），作为服务于希望进入慕尼黑就业市场的国际专业人士、国际学生的咨询、联络中心，为来自世界各地的国际人才提供全面的建议和活动地点。在入境前，国际人才可以通过该中心申办居留许可，并获得关于签证和入境、家属移民、工作和生活、学校和学习等方面的信息咨询服务。国际人才入境后，通过该中心与来自教育、就业和商业领域的合作伙伴建立的渠道，参加从研讨会到行业咨询会，再到招聘会等一系列的全流程的咨询和招聘活动。[37]该中心在国际人才入境前重点关注国际人才关于生活问题的咨询和支持，在国际人才入境后重点关注国际人才就业问题的咨询和支持。为了支持公司和企业快速雇用国际人才，慕尼黑设立了移民专业信息中心（Fachinformationszentrum Einwanderung），与慕尼黑外国人管理局、慕尼黑和上巴伐利亚工商协会、慕尼黑和上巴伐利亚手工艺协会、慕尼黑就业局合作，通过咨询（电话、现场、网络）和支持服务确保雇用程序加快。[38]

（三）开展多样化活动促进国际人才融合

多伦多新移民日于2015年首次设立，每年5月举行活动，以欢迎新移民来到多伦多，帮助他们了解和获得广泛的市政服务，并庆祝他们对这座城市的贡献。该活动包括一系列活动，包括正式的舞台节目、新加拿大公民入籍仪式、市政厅参观、新移民市场和信息博览会。[39]多伦多新移民服务亭计划旨在增加新移民获得定居服务的机会。新移民可以致电或直接到服务亭与工作人员会面，就有关教育、就业、医疗保健、住房等方面的信息进行咨询或寻求支持，这些服务是免费和保密的，并且是以多种语言呈现的。[40]该计划对于移民是无区别对待的，所有移民无论法律身份如何，都可以参与新移民服务亭计划，而不必担心被要求提供身份证明。

由新加坡国民融合理事会、人民协会和新加坡移民和关卡局合作开展的新加坡公民之旅（Singapore Citizenship Journey）计划致力于增进新移民对新加坡历史、文化、规范和价值观的理解，提供与当地社区进行有意义互动的机会。该计划是一项强制性计划，适用于已初步获得新加坡公民身份的新移民。该计划有三个环节：半日游、社区对话会和网上测试，16岁到60岁的新加坡准公民必须在两个月内完成这三个环节才能获得公民权。[41]半日游是指准公民用半天的时间参观新加坡国家博物馆、市区重建局、国会大厦等地标性建筑，以加深对新加坡历史、未来规划和国会制度的了解。社区对话会在准公民所住的选区内进行，是一个互动性比较强的环节，在这一环节里，由人民协会的基层领袖负责向准公民介绍所住选区的社区活动和志愿活动，鼓励准公民与当地人接触，使准公民对社区有更进一步的了解。网上测试主要测试准公民对新加坡的了解，主要包括对新加坡的象征性标志、法律、治理原则、全面防卫和国民服役的必要性、种族和谐的重要性以及社区建设的了解。

（四）借力数字化工具创新国际人才融合

多语种应用程序“Integreat”是一个紧凑而全面的应用程序，作为慕尼黑新移民的数字指南，可解决新移民在慕尼黑的日常生活问题。[42]该程序适用于智能手机和电脑，主要服务内容包含慕尼黑咨询和支持服务的信息和参考意见，具体功能涵盖了广泛的主题，例如，公共交通工具、学校、求职、生育。设置内容简约化，方便外国人理解，并提供德语、英语、波斯语、保加利亚语、罗马尼亚语和库尔德语六种语言模式。此创新应用程序的推广，一方面节约了慕尼黑市政部门的服务管理成本，另一方面节约了国际人才的时间、经济成本，便利国际人才在慕尼黑生活的同时，也节约了大量社会资源。

四、移民政策视角下典型全球城市国际人才集聚经验的启示

（一）以组织部门为主体统筹协调国际人才引进与服务管理

典型全球城市均设有专门机构负责国际人才事宜，而我国国内主要城市现有国际人才主管部门众多，一方面各部门之间职能有交叉和重叠现象，不便于国际人才的服务管理；另一方面，烦琐的程序对不熟悉中国国情的国际人才而言是巨大障碍，非常不利于吸引国际人才。[43]以广州市为例，该市虽有运行多年的针对外国人服务管理的“大外管”机制，即“广州市外籍人员管理工作联席会议”平台，但它毕竟只是一个“议事协调机制”，缺乏独立和专门的编制、制度、经费的支持与保障，各参与单位自身本职工作事务繁重，对于国际人才工作多以处理其自身所辖业务为限，对于必要延伸到其他领域的国际人才工作参与的积极性和精力都相当有限，造成了协同能力不足等问题。因此，设置明确的国际人才集聚主管机构刻不容缓。根据典型全球城市经验，吸引国际人才最有力的移民政策工具是工作签证，虽然签证管理在中国是中央事权，但广州南沙自贸区依靠自贸区“先行先试”的政策红利享有中央批准的部分便利签证政策②，这就为广州市政府利用工作签证政策吸引国际人才提供了思路和可行性。由于签证管理事权的上位属性，即便广州市享有签证政策便利，在现有行政体系中也只有具有高权力和高位阶的部门才有能力充分调动行政资源，统筹协调国际人才事务，各级党委组织部门则是最合适的选择。广州已据此开展试点，广州市黄埔区委人才工作局已于2022年2月18日揭牌成立，在黄埔区区委组织部加挂黄埔区委人才工作局牌子，这是中央人才工作会议上提出“在粤港澳大湾区建设高水平人才高地”后，粤港澳大湾区成立的首个区级人才工作局。可见，由各级党委组织部门作为各地国际人才工作的专门主管单位已被个别地方官方肯定，在组织部门加挂“人才工作局”牌子，既无需增加专门编制新设单位节约了行政资源，又能够在党委层面有力保障国际人才工作的顺利开展，既适应我国现阶段党政部门体制现状，又坚持了“党管人才”这一人才工作的重要原则，待试点成熟后可全面推广。

（二）在事权范围内着力优化国际学生签证政策实施

从全球城市国际学生求职签证的实践与经验来看，国际学生在读期间实习、有条件工作和毕业后为其发放一定居留期限的求职签证已成为常态。国际学生比直接引进的外籍人才更熟悉引进国的国情，相对本国人才则节省了义务教育阶段的培养成本。[44]不只是吸引国际学生，高校和科研院所作为承接专家型人才、国际科学家最主要的主体，对于吸引和集聚高端国际人才非常重要。因此，提升高校和科研院所的教育水平和研究能力是吸引国际人才的关键。应当加大对高等教育的投入，一方面可以提高教学质量培养更优秀的国内人才，另一方面增强外国青年才俊来华留学意愿。以粤港澳大湾区为例，吸引国际人才来到大湾区区域大学进行学习、研究，可以充分利用大湾区完备的、先进的产业基础，进一步推进产学研合作，同时加强衔接配套保障国际学生便利进入职场，学以致用。

2017年人力资源社会保障部发布了《人力资源社会保障部、外交部、教育部关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，首次拟允许部分无工作经历的优秀外籍高校毕业生在华就业。[45]在吸引优秀国际学生来华留学后，仍需要完善留学生签证政策，建立国际学生“留学可留才”的身份转换制度。典型全球城市广纳各国的硕博士留学生，进而使部分毕业生为其所用，带动新兴产业的发展，甚至开展创业，创造新的就业机会。因此，应设置国际学生毕业后签证转换过渡期，方便其在华寻找工作机会，以达成“留学+留才”的效果。可参照典型全球城市所在国家允许国际学生在每一级的高等教育结束后，都能有一个较长时段用于实习和找工作的制度，增加留学生留在学校所在城市的诱因，让他们熟悉与喜欢本地的环境，愿意继续深造或工作，若是留学生所学专业属于紧缺行业范畴，可搭配创业签证、人才签证等便利政策吸引其长期居留。

（三）打造开放、便利、数字化的国际人才签证服务体系

梳理典型全球城市的工作签证政策发现，友善、灵活、简化、开放、多样化的签证政策是影响国际人才流动的重要考量因素。如广州可充分利用自贸区政策红利和外国人聚居优势，大力争取中央专项配套政策支持，大胆先行先试，勇于制度创新，适度为签证政策“松绑”，让国际人才在出入境、工作、生活、家庭团聚等方面皆享有便利，在增加引才吸引力的同时，也能提升留才效果。在具体实践上，可仿效阿姆斯特丹外籍人士服务中心致力于帮助减轻国际人才面临的移民行政流程负担的操作，如广州可结合2016年公安部推出的《支持广东自贸区建设及创新驱动发展16项出入境政策措施》，在国际人才创业，国际学生实习、创业、就业，国际人才及其家属永久居留、税收优惠、子女入学、家政服务、过境免签等方面在政策允许范围内加快制度创新并落实，充分运用数据赋能，实行网上申办，简化申报程序，加快审批进程，提高国际人才签证与停居留办理工作的针对性、精准性、有效性，着力减轻国际人才在穗办理移民业务行政流程的负担，为国际人才在穗学习、创业、工作提供便利。

（四）充分依靠外国人管理服务工作站具体推进国际人才融合

国际人才入境后，如果没有合适的渠道和机会接触、了解当地的政治制度、经济环境、文化传统和风俗习惯，就会很难理解和热爱移入城市，进而很难长期、永久居住；就有可能成为过客，不仅不会为移入城市作出应有的最大贡献，而且可能引发国际人才和本地人的矛盾和对立。[46]从典型全球城市的移民融合经验来看，只有妥善解决国际人才融合问题，才能让国际人才“引得来、留得下、用得好、融得进”。中国目前尚无政府部门单独负责或者牵头负责国际移民融合。2008年，中组部在《引进海外高层次人才暂行办法》中指出，人力资源社会保障部建立专门服务窗口，为引进人才落实居留和出入境、落户、医疗、保险、住房、子女就学、配偶安置等方面的特殊政策。[47]可见，应由人力资源社会保障部门负责落实针对国际人才的生活服务保障政策。但在各地近年来的实践中，很多城市都在结合本地实际探索新型的外国人服务保障模式。如广州曾经在全国率先建立外国人管理服务工作站，截至2020年7月28日，广州已建成98个外国人管理服务工作站，覆盖全市11个行政区。[48]广州可以充分利用现有广泛布局、全市覆盖的外国人管理服务工作站作为国际人才融合工作的实施主体，对国际人才开展临时住宿登记、法律咨询、政策宣传等常态化精准咨询服务，同时开展出租屋管理、货币兑换、税务管理、文化交流等一站式实际支持服务，并逐步扩大服务覆盖范围、丰富服务内容，加快构建国际人才服务网络。外国人管理服务工作站除了自行履行自身职责，还可以通过政府购买服务形式，探索国际人才社会融合项目化，帮助国际人才搭建在本地生活的社交网络，实现社会性的融合，尤其是推进社区层面的融合。加强国际人才引入和融合的紧密衔接，以融合营造引才、留才、用才的良好氛围。

注释：

① 除个别联邦制国家以外，签证管理在大部分国家都属于中央专属事权，城市一般情况下没有制定签证政策的权限，故下文对典型全球城市签证政策的探讨即为其所在国家签证政策的探讨。

② 参见《广东省自贸区建设及创新驱动发展出入境政策措施》。